TAR Brescia, sez. II, sentenza 2013-01-28, n. 201300083

N. 00083/2013 REG.PROV.COLL.

N. 01387/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1387 del 2010, proposto da:
SOCIETÀ AGRICOLA LE QUATTRO TERRE, rappresentata e difesa dall'avv. A S, con domicilio eletto presso il medesimo legale in Brescia, via XX Settembre 8;

contro

PROVINCIA DI BRESCIA, rappresentata e difesa dagli avv. M P e G D, con domicilio eletto presso i medesimi legali in Brescia, piazza Paolo VI;

nei confronti di

REGIONE LOMBARDIA, rappresentata e difesa dagli avv. S G e V M, con domicilio eletto presso l’avv. Donatella Mento in Brescia, via Cipro 30;

SOCIETÀ AGRICOLA TENUTA LA BORGHETTINA, non costituitasi in giudizio;

per l'annullamento

- dei verbali di istruttoria tecnico-amministrativa relativi alle Misure 121 e 311 trasmessi con note del direttore del Settore Agricoltura della Provincia prot. n. 0114189/2010 e prot. n. 0115086/2010, rispettivamente del 13 e 14 ottobre 2010 (pronuncia sui contributi comunitari per l’ammodernamento delle aziende agricole e per l’agriturismo);

- della nota del direttore del Settore Agricoltura della Provincia datata 27 ottobre 2010, con la quale, sulla base di un parere della Regione, sono state respinte relativamente alla Misura 311 le osservazioni presentate dall’azienda agricola ricorrente;

- della nota del direttore del Settore Agricoltura della Provincia datata 2 novembre 2010, con la quale, sulla base di un parere della Regione, sono state respinte relativamente alla Misura 121 le osservazioni presentate dall’azienda agricola ricorrente;

- della graduatoria dei soggetti ammessi ai contributi;

con accertamento del punteggio negato e della possibilità di optare per una contribuzione in conto capitale anziché per interessi;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Brescia e della Regione Lombardia;

Viste le memorie difensive;

Visti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 novembre 2012 il dott. M P;

Uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente Società Agricola Le Quattro Terre è una società semplice costituita il 31 luglio 2006. L’atto costitutivo indica due soci, una persona fisica e una persona giuridica, e precisamente il signor G V (nato il 30 giugno 1979) e la società Immobiliare Simea srl, di cui è amministratore unico il signor Vincenzo Vezzoli.

2. L’oggetto sociale esclusivo della ricorrente è l’esercizio di attività agricole, incluso l’agriturismo. Il capitale sociale è così ripartito: a Immobiliare Simea srl è intestato il 99% (ossia una quota pari a € 49.500), mentre al signor G V è intestato il rimanente 1% (ossia una quota pari a € 500). In base all’atto costitutivo e ai patti sociali la carica di amministratore è attribuita al signor G V, al quale spetta per intero l’amministrazione ordinaria e straordinaria, compresa la rappresentanza nei confronti dei terzi e in giudizio e la firma sociale libera. È previsto che ogni modifica dell’atto costitutivo e dei patti sociali possa avvenire soltanto con il consenso di tutti i soci.

3. La ricorrente ha chiesto alla Provincia di Brescia di essere ammessa ai contributi comunitari disciplinati dalla Regione con decreto dirigenziale n. 10195 del 9 ottobre 2009. Più precisamente, con domanda del 9 luglio 2010 ha chiesto il contributo relativo all’ammodernamento delle aziende agricole (Misura 121) e con domanda del 22 marzo 2010 ha chiesto il contributo per la diversificazione verso attività non agricole (Misura 311 – Sottomisura Agriturismo). Entrambi i contributi sono finanziati a livello comunitario tramite il FEASR (Programma di Sviluppo Rurale 2007-2013). Per la Misura 121 la ricorrente ha presentato un progetto di investimento con una spesa prevista pari a € 776.900,33 (nuova cantina vitivinicola, impianto solare termico, realizzazione di un vigneto), mentre per la Misura 311 ha presentato un progetto con una spesa prevista pari a € 1.277.411,34 (ristrutturazione di un immobile per la realizzazione di un agritur).

4. Il punto 6 della Misura 121 precisa che il contributo può essere concesso in conto capitale o in conto interessi su finanziamenti concessi. Possono scegliere tra le due tipologie i richiedenti che siano enti pubblici o abbiano la qualifica di giovane agricoltore (ovvero non siano giovani agricoltori ma presentino progetti con una spesa ammissibile inferiore a € 400.000 oppure conducano un’azienda situata in zona svantaggiata montana). A tutti gli altri il contributo è erogato in conto interessi. Una disposizione identica è contenuta nel punto 7 della Misura 311.

5. Per giovane agricoltore entrambe le Misure intendono quei soggetti che al momento della domanda di contributo hanno età compresa tra 18 e 40 anni e sono titolari di impresa agricola. Viene precisato che “ nel caso di società agricola o di società cooperativa, tutti i soci devono avere età compresa tra 18 e 40 anni ”. Inoltre almeno il 50% dei soci deve essersi insediato in agricoltura per la prima volta da meno di 5 anni.

6. La qualifica di giovane agricoltore è rilevante anche ai fini dell’attribuzione del punteggio (3 punti in base alla tabella 6 della Misura 121 e rispettivamente 7 punti in base alla tabella 2 della Misura 311). Un altro elemento che attribuisce punteggio, rilevante nel presente giudizio, è costituito dalla circostanza che almeno il 50% della superficie agricola si trovi in aree classificate all’interno della rete ecologica Natura 2000 (2 punti in base alla tabella 6 della Misura 121 e rispettivamente 4 punti in base alla tabella 2 della Misura 311).

7. Il Settore Agricoltura della Provincia ha effettuato l’istruttoria tecnico-amministrativa ammettendo entrambi i progetti al finanziamento (subordinatamente alla disponibilità di fondi). In particolare:

(a) per il progetto relativo alla Misura 121 gli uffici in un report preliminare avevano attribuito 43 punti riconoscendo sia la qualifica di giovane agricoltore sia il requisito del posizionamento della superficie agricola nella rete ecologica Natura 2000. Questa impostazione è stata poi modificata nella nota del direttore del Settore Agricoltura prot. n. 0114189/2010 del 13 ottobre 2010, che ha attribuito 40 punti negando la qualifica di giovane agricoltore ma riconoscendo il requisito Natura 2000. Infine con nota del 2 novembre 2010 il direttore del Settore Agricoltura ha effettuato un’ulteriore rettifica cancellando anche il requisito Natura 2000 e attribuendo quindi solo 38 punti. La spesa ammessa è risultata pari a € 675.000, e su questa è stato calcolato un contributo pari a € 236.250, interamente in conto interessi;

(b) per il progetto relativo alla Misura 311 la Provincia con nota del direttore del Settore Agricoltura prot. n. 0115086/2010 del 14 ottobre 2010 ha attribuito 79 punti negando sia la qualifica di giovane agricoltore sia il requisito Natura 2000. La spesa ammessa è risultata pari a € 1.205.614,30, e su questa è stato calcolato un contributo pari a € 482.245,72, interamente in conto interessi. Questo quadro è stato confermato con nota dirigenziale del 27 ottobre 2010, in risposta alle osservazioni presentate dall’azienda agricola ricorrente.

8. Contro i predetti verbali e i provvedimenti correlati, nonché contro la graduatoria dei soggetti ammessi al contributo, la ricorrente ha presentato impugnazione con atto notificato il 25 novembre 2010 e depositato il 26 novembre 2010. Le censure contestano l’interpretazione dei bandi delle Misure 121 e 311 adottata dalla Provincia e dalla Regione. In sintesi:

(a) proposito della qualifica di giovane agricoltore si afferma che le persone giuridiche, non avendo età anagrafica, non dovrebbero rilevare, anche se alcuni dei soci di queste ultime hanno in effetti più di 40 anni;

(b) per quanto riguarda la Misura 121 si afferma che la formulazione del bando consentirebbe di attribuire alla ricorrente il punteggio relativo al requisito Natura 2000, in quanto sarebbe requisito sufficiente che la superficie agricola si trovi nei comuni indicati nell’allegato 1 al Programma di Sviluppo Rurale, pur senza essere direttamente classificata all’interno della rete ecologica Natura 2000;

(c) oltre all’annullamento degli atti impugnati è stato chiesto l’accertamento del punteggio negato e della possibilità di optare per una contribuzione in conto capitale anziché per interessi.

9. La Provincia e la Regione si sono costituite in giudizio chiedendo la reiezione del ricorso.

10. Sulle questioni sollevate dalle parti si possono svolgere le seguenti considerazioni:

Circa l’interesse ad agire e alla pronuncia di merito

(a) in via preliminare la difesa della Regione (richiamando gli sviluppi procedurali contenuti nel decreto dirigenziale n. 4064 dell’11 maggio 2012) evidenzia che la ricorrente in caso di accoglimento del ricorso potrebbe al massimo recuperare 5 punti (da 38 a 43) nella graduatoria della Misura 121, senza però superare l’ultimo soggetto finanziato nell’ambito della Provincia di Brescia (sono rimaste non finanziate tutte le domande con punteggio fino a 76). Viene inoltre evidenziato che per la Misura 311 la Regione ha dato priorità alle domande di contributo relative alle zone C-D e pertanto nessun progetto ricadente nelle zone A-B (quelle che riguardano la ricorrente) è stato finanziato. Dunque anche in questo caso il recupero di alcuni punti e il passaggio nella categoria delle imprese abilitate ai finanziamenti in conto capitale non porterebbero alcun beneficio immediato alla ricorrente;

(b) tuttavia, poiché la graduatoria mantiene i suoi effetti nel tempo (la Regione con decreto dirigenziale n. 2743 del 30 marzo 2012 ha prorogato il termine di validità delle domande al 31 dicembre 2013), risulta utile per la ricorrente cercare il miglior posizionamento, o comunque il riconoscimento della qualifica di giovane agricoltore, in vista dell’eventuale rifinanziamento delle Misure 121 e 311 o di una delle due;

(c) sussiste quindi l’interesse a coltivare il presente giudizio in questa prospettiva. Sussiste anche la condizione formale di procedibilità, in quanto il ricorso è stato notificato in un secondo momento a un controinteressato. Si tratta di una condizione di procedibilità e non di ammissibilità, perché le graduatorie regionali (v. decreto dirigenziale n. 11928 del 23 novembre 2010) sono state pubblicate sul BURL del 30 novembre 2010, e dunque solo da questa data i controinteressati erano conoscibili per la ricorrente;

Sulla qualifica di giovane agricoltore

(d) in primo luogo occorre richiamare un precedente di questo TAR (v. sentenza n. 542 del 27 marzo 2012), che, con riferimento alla Misura 112, ha interpretato estensivamente il concetto di giovane agricoltore nel caso di società di cui siano soci oltre alle persone fisiche anche persone giuridiche. La Misura 112 è specificamente diretta a favorire l’inserimento di giovani agricoltori, ma le stesse considerazioni valgono a proposito delle clausole di favore contenute nelle altre Misure che danno rilievo a questa figura imprenditoriale;

(e) in proposito bisogna partire dalla constatazione che il contributo (o nello specifico l’agevolazione al conseguimento del contributo) raggiunge il proprio effetto utile quando favorisce il potenziamento di attività agricole realmente gestite da soggetti giovani;

(f) allo scopo di assicurare questo risultato è necessario prevenire i comportamenti opportunistici. In particolare, per quanto riguarda le società, la personalità giuridica non deve trasformarsi in uno schermo in grado di far figurare come giovani agricoltori soggetti che in realtà non hanno alcun potere gestionale e quindi non possono propriamente definirsi amministratori e legali rappresentanti dell’impresa;

(g) i bandi delle Misure oggetto del presente giudizio contengono, come si è visto sopra al punto 5, una precisazione che appare diretta a evitare questo rischio, in quanto il finanziamento è riservato alle società i cui soci abbiano tutti meno di 40 anni. In questo modo si esclude che i soci lavoratori possano scambiarsi la posizione di legale rappresentante designando un soggetto giovane che convogli il contributo a favore (anche) di agricoltori non più giovani;

(h) nella stessa prospettiva deve essere esaminato il problema della presenza tra i soci di persone giuridiche. Il bando non riserva espressamente il contributo alle società i cui soci siano costituiti soltanto da persone fisiche: una simile limitazione sarebbe del resto discriminatoria, perché lesiva della libertà di organizzazione degli imprenditori agricoli. Quello che deve essere preservato è l’obiettivo del finanziamento, ossia l’esigenza di aiutare le società attraverso le quali si esplica l’attività di giovani agricoltori. Dunque l’esame delle varie situazioni deve essere svolto in concreto: se la società che chiede il contributo è solo un simulacro, ma in effetti l’attività lavorativa è svolta prevalentemente dalle persone giuridiche partecipanti attraverso i propri soci, diventa rilevante anche l’età anagrafica di questi ultimi, al fine di evitare che agricoltori non più giovani intercettino finanziamenti destinati ai giovani. Se al contrario le persone giuridiche si limitano a un ruolo di finanziatori senza prendere parte all’attività agricola attraverso i propri soci, non vi sono motivi per negare il contributo;

(i) nello specifico si verifica questa seconda situazione. La società a cui è intestato quasi per intero il capitale sociale della ricorrente non si occupa di agricoltura e non interferisce nella gestione delle attività agricole. I patti sociali (v. sopra al punto 2) enfatizzano il ruolo dell’unico socio persona fisica, al quale spettano in via esclusiva i poteri di amministrazione. Questa situazione può essere modificata solo con il consenso di tutti i soci, e quindi non appare precaria o transitoria. Ne consegue che la qualifica di giovane agricoltore può essere verificata in relazione al solo socio persona fisica. Per il resto l’equilibrio interno alla società configura un particolare modello di finanziamento tra privati che rimane irrilevante ai fini dei contributi comunitari erogati dalla Regione;

(j) pertanto la richiesta della ricorrente di accedere alle forme di finanziamento previste per i giovani agricoltori (contributi in conto capitale) può essere tutelata. Così pure deve essere riconosciuto il punteggio che si fonda sulla qualifica di giovane agricoltore;

Relativamente al requisito Natura 2000

(k) non può invece essere condivisa l’interpretazione del bando della Misura 121 prospettata dalla ricorrente con riguardo al requisito Natura 2000;

(l) è vero che il bando usa una formula complessa associando il punteggio supplementare alla circostanza che la superficie agricola si trovi nelle aree di cui all’allegato 1 del Programma di Sviluppo Rurale. Questo però non significa che basti un semplice collegamento tra l’azienda agricola e il territorio di uno dei comuni indicati nel predetto allegato. Il riferimento del bando è evidentemente alle aree espressamente classificate come parte della rete ecologica Natura 2000, le uniche in grado di giustificare (per le speciali caratteristiche ambientali) un trattamento di favore rispetto alle altre aziende agricole;

(m) come accertato dalla Provincia, la superficie agricola della ricorrente non ricade in tali aree, e dunque il punteggio relativo a questo requisito è stato correttamente negato;

Conclusioni

(n) da quanto sopra esposto risulta che il ricorso deve essere accolto in parte. Più precisamente viene accertato in capo alla ricorrente il possesso della qualifica di giovane agricoltore, con tutte le conseguenze in termini di punteggio e di scelta del tipo di contributo. Gli atti impugnati sono annullati nei limiti in cui contrastano con tale accertamento. Per l’effetto conformativo della presente sentenza le amministrazioni resistenti sono tenute ad adottare gli atti consequenziali, e in particolare le necessarie modifiche alla graduatoria degli ammessi ai contributi. Il ricorso è invece respinto nella parte relativa al requisito Natura 2000;

(o) la soccombenza reciproca e la complessità di alcune questioni consentono l’integrale compensazione delle spese di giudizio tra le parti. Il contributo unificato deve essere posto a carico della Provincia nella misura del 50%, con diritto al rimborso di metà di tale importo da parte della Regione, ai sensi dell’art. 13 comma 6-bis.1 del DPR 30 maggio 2002 n. 115. La residua quota del contributo unificato rimane a carico della ricorrente.