TAR Catania, sez. I, sentenza 2019-07-15, n. 201901769

Pubblicato il 15/07/2019

N. 01769/2019 REG.PROV.COLL.

N. 00443/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 443 del 2018, proposto da Banca Agricola Popolare di Ragusa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avv. A B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. G T sito in Catania, via Ventimiglia n. 145;

contro

- il Comune Mirabella I, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avv. G C, domiciliato ex lege presso la segreteria del T.A.R. Sicilia, Sezione staccata, in Catania via Istituto Sacro Cuore n. 22;

- la Commissione straordinaria di liquidazione del Comune di Mirabella I nominata con d. P.R. 30.11.2015, in persona del legale rappresentante pro tempore , domiciliata ex lege presso la segreteria del T.A.R. Sicilia, Sezione staccata, in Catania via Istituto Sacro Cuore n. 22;

per l'annullamento

«a) della deliberazione della Commissione straordinaria di liquidazione n.61 del 27 dicembre 2017, con la quale la Commissione ha disposto, d'ufficio, l'inserimento nel piano di rilevazione della massa passiva del debito rilevato nei confronti del tesoriere Banca Agricola Popolare di Ragusa, filiale di Mirabella I, pari ad €. 1.854.731,79»;

b) di ogni ulteriore atto presupposto, connesso e consequenziale ivi comprese la deliberazione della Giunta Municipale del Comune […] n. 88 del 15 dicembre 2017, […] la deliberazione della Giunta Municipale n.80 del 5 dicembre 2017 […], la deliberazione della Giunta Municipale n.80 del 28 dicembre 2016 […], la deliberazione della Giunta Municipale n.63 del 15 settembre 2016 […]».

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Mirabella I e della Commissione Straordinaria di liquidazione del Comune di Mirabella I;

Viste le memorie delle parti a sostegno delle rispettive tesi difensive;

Vista l’ordinanza n. 285/18 con la quale è stata respinta l’istanza cautelare di parte ricorrente;

Vista l’ordinanza C.G.A.R.S. n. 479/18 con la quale l’istanza cautelare è stata accolta ai soli fini della trattazione del ricorso nella fase di merito di primo grado;

Visti gli atti tutti della causa;

Designato relatore il dott. G L G;

Uditi nell’udienza pubblica del 9 maggio 2019 gli avv.ti A. Barone per la parte ricorrente e G. Callipo per le parti resistenti;

Rilevato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Oggetto della domanda di annullamento è la deliberazione della Commissione straordinaria di liquidazione del Comune di Mirabella I con la quale tale organo, su richiesta della Giunta comunale, ha confermato l’inserimento nel piano di rilevazione della massa passiva dell’importo di € 1.854.731,79 a titolo di mancato di rimborso di anticipazioni di tesoreria concesse dall’Istituto di credito ricorrente nella qualità di tesoriere del medesimo Ente locale dissestato per l’anno 2013.

Nell’impugnata deliberazione l’Organo di liquidazione ha dato atto di aver invitato l’Istituto tesoriere a presentare istanza di insinuazione alla massa passiva per il corrispondente importo e che lo stesso Istituto, disattendendo tale invito, avrebbe unilateralmente considerato il debito di cui trattasi «riportato a nuovo e assorbito dal fido per anticipazione di tesoreria per l’anno 2014», con «imputazione dell’esposizione debitoria ad esercizi successivi al 2013».

2.- Il ricorso si articola in due motivi di doglianza con i quali parte ricorrente ha dedotto i vizi come di seguito esposti:

1) Violazione di legge (artt. 254, 252, 254, 255 del d. lgs. n. 267 del 2000;
art. 3 della l. n. 241 del 1990);
difetto di istruttoria e contraddittorietà manifesta. L’Organo straordinario di liquidazione avrebbe errato nel ritenere il debito da mancato rientro dell’anticipazione di tesoreria utilizzata dal Comune nell’anno 2013 e non restituita entro il 31 dicembre dello stesso esercizio finanziario poiché tale debito sarebbe da considerarsi estinto nel 2014 mediante operazione di «riporto a nuovo». Sostiene l’Istituto di credito ricorrente che l’art. 254 del d. lgs. n. 267 del 2000 prevedrebbe che i debiti ammissibili alla massa passiva dell’ente locale debbano essere esistenti al 31 dicembre dell’anno antecedente alla adozione della delibera di riequilibrio (nel caso di specie, 31 dicembre 2013) e che, ad un tempo, debbano essere insoluti e non prescritti alla data di adozione della deliberazione di dichiarazione di dissesto, presupposti questi, che non si verificherebbero nel caso di specie;
d’altronde ove il debito fosse effettivamente insoluto la Commissione avrebbe dovuto - coerentemente - calcolare anche gli interessi da inserire nella massa passiva. Parte ricorrente ha, altresì, evidenziato che nel caso di mancata restituzione dell’anticipazione entro il 31 dicembre dell’anno di utilizzazione, al fine di evitare che l’anticipazione si trasformi in un debito l’ente locale debba operare una «sterilizzazione» riversandola interamente sulle spese di esercizio del bilancio successivo, ciò che comporterebbe una nuova anticipazione entro il limite di quella (dell’anno precedente) non ancora rimborsata;

2) Violazione degli artt. 245, 252, 254, 255 d. lgs. n. 267 del 2000. La Commissione avrebbe travalicato i limiti oggettivi e temporali previsti per la sua attività: l’iscrizione, al passivo, di un debito (asseritamente) non più esistente alla data del dissesto, non solo si rivelerebbe estranea alla materia della rilevazione della massa passiva, ma risulterebbe anche estranea alla competenza relativa alla acquisizione e gestione dei mezzi finanziari disponibili ai fini del risanamento e di liquidazione e pagamento dei debiti. L’unico obiettivo - secondo quanto esposto - che l’impugnata decisione raggiungerebbe sarebbe quello di consentire al Comune resistente a fruizione di anticipazioni di tesoreria, per gli anni successivi al dissesto, al di là dei limiti consentiti.

3.- Si è costituito in giudizio il Comune di Mirabella I il quale ha preliminarmente eccepito il difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo in favore del Giudice ordinario. Nel merito, ha concluso per l’infondatezza delle pretese di controparte in considerazione che:

- sussisterebbe il debito, non restituito, del Comune nei confronti dell’Istituto tesoriere, così come certificato dal Responsabile del servizio finanziario;

- l’art. 1, comma 878 della n. 205 del 2017 si applicherebbe soltanto alle dichiarazioni di dissesto finanziario deliberate a far data dal 1° gennaio 2018;

- il c.d. riporto a nuovo invocato dalla parte ricorrente sarebbe vietato dall’ordinamento finanziario e contabile degli enti locali.

4.- Si è, altresì, costituita la Commissione straordinaria di liquidazione del Comune di Mirabella I la quale ha, anch’essa, chiesto il rigetto del gravame.

5.- Con ordinanza n. 285/2018 l’istanza cautelare proposta dalla Banca popolare agricola di Ragusa è stata respinta.

6.- In prossimità della discussione del ricorso nel merito le parti, con memorie, hanno ribadito le rispettive tesi difensive.

7.- All’udienza pubblica del 9 maggio 2019, dopo la rituale discussione il ricorso, su richiesta dei procuratori delle parti, è stato posto in decisione.

8.- In linea con il disposto dell’art. 76, c. 4 cod. proc. amm., il quale ha richiamato l’art. 276, c. 2 c.p.c., va preliminarmente delibata l’eccezione intesa a revocare in dubbio la giurisdizione del Giudice amministrativo.

8.1.- L’eccezione è infondata.

8.2.- Secondo il consolidato indirizzo della Corte regolatrice, che ha trovato seguito anche nella giurisprudenza del Giudice amministrativo, il contratto di tesoreria deve essere qualificato in termini di rapporto concessorio, avendo ad oggetto la gestione del servizio di tesoreria comunale implicante il conferimento di funzioni pubblicistiche, sicché le relative controversie appartengono pertanto alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, quali controversie relative a concessioni di pubblici servizi.

D’altronde, nel caso di specie non si tratta di controversia involgente indennità, canoni od altri corrispettivi ma di vicenda che attiene alla corretta configurazione del rapporto concessorio il quale involge anche l’attività dell’Organo straordinario di liquidazione che ha emesso l’impugnata deliberazione, il quale è - per l’appunto - organo straordinario del Comune (Corte dei conti, sez. contr. Campania, n. 104 del 2019).

9.- Ciò precisato sul versante della potestas iudicandi , il ricorso, alla stregua di quanto si dirà, è nel merito, fondato.

10.1.- L’impostazione interpretativa che parte ricorrente dà delle disposizioni dell’ordinamento finanziario e contabile che regolano le anticipazioni di tesoreria necessitano di una rimodulazione e di un temperamento, essa deve confrontarsi sia con il dato normativo primario di riferimento vigente ratione temporis , sia con le previsioni della convenzione di tesoreria, ripetitive di prescrizioni contenute - seppur talora a livello di principi- nella parte seconda del d. lgs. n. 267 del 2000, sia, soprattutto, con la natura sostanziale dell’anticipazione di tesoreria per la gestione finanziaria degli enti locali.

Va ricordato che quando l’ente chiude l'esercizio in anticipazione evidenzia un saldo di cassa pari a zero figurando le somme da restituire al tesoriere tra i residui passivi la cui totale o parziale estinzione dipende dal rimborso al tesoriere, nel corso degli esercizio successivi, delle somme dovute.

10.2.- Il punto centrale della questione sottoposta all’attenzione del Tribunale è dato dalla sussumibilità o meno dell’importo a titolo di anticipazione non restituita nell’ambito della massa passiva di competenza dell’organo straordinario di liquidazione.

11.- Ritiene il Collegio che all’interrogativo debba darsi risposta negativa anche avuto anche riguardo alla specifica connotazione del caso concreto.

11.1.- Il Comune di Mirabella I fonda la propria affermazione secondo cui il debito da anticipazione non restituita non sarebbe ancora estinto stante la mancata formale effettuazione di pagamenti ( cfr. nota n. 9821/2016).

11.2.- Orbene, deve essere sul punto evidenziato che nella dinamica dei rapporti tra ente locale e tesoriere il rimborso dell’anticipazione di tesoreria avviene in prima battuta attraverso le compensazioni che vengono poste in essere direttamente dall’istituto tesoriere mediante l’utilizzo di entrate non vincolate, ciò che costituisce regola generale talora richiamata anche nelle previsioni delle convenzioni di tesoreria (compresa - si evidenzia - quella che ha qui regolato i rapporti tra le parti).

11.3.- La formalizzazione mediante appositi mandati di pagamento avviene solo ex post mediante l’emissione mandati a copertura i quali nel corso dell’esercizio consentono, in corrispondenza degli importi compensati/rimborsati, l’estinzione parziale o totale del pertinente residuo passivo.

11.4.- Ciò detto, nel caso di specie appare poco credibile quanto affermato dal Responsabile del servizio finanziario nella succitata attestazione nella quale, peraltro, non ha specificato l’ammontare dell’importo iscritto a residuo e la riduzione dello stesso nel corso degli esercizi successivi, essendosi limitato, il Comune, ad affermare la sussistenza del debito per l’intero importo pur evidenziando una presunta attività elusiva della disciplina da parte della Banca ricorrente al fine di trarne ipotetici benefici.

11.5.- Sul punto deve essere, in realtà, rilevato che se attività elusiva debba ritenersi esservi stata tale non risulta essere quella del tesoriere quanto, a ben vedere, quella del Comune medesimo. Quest’ultimo, anziché monitorare l’andamento delle entrate sopravvenute e le risultanze compensative evidenziate nel conto del tesoriere e, conseguentemente, ridurre od estinguere il residuo passivo, ha mantenuto il predetto residuo per l’intero importo così disallineando la situazione contabile effettiva nella sua naturale dinamicità d’esercizio rispetto all’ammontare dell’originario residuo.

D’altronde, rispetto a tale assetto che è quello, invero, dato dall’ id quod plerumque accidit , il Comune non ha offerto elementi utili a dar conto della - di fatto - asserita «staticità» del residuo passivo risultante dall’esercizio 2013 anche per il periodo successivo e, segnatamente, quello di cui all’art. 254, c. 4 , lgs. n. 267 del 2000.

12.- Alla luce delle suesposte considerazioni, poiché la somma di € 1.854.731,79 non può ( id est : poteva), concorrere alla formazione della massa passiva di competenza dell’organo straordinario di liquidazione, avendo costituita essa oggetto delle compensazioni previste dalla convenzione di tesoreria, il ricorso va accolto con conseguente annullamento del provvedimento impugnato.

13.- Le spese possono essere compensate tra tutte le parti in ragione della complessità della vicenda contenziosa e della novità della questione.