TAR Catania, sez. II, sentenza 2014-08-28, n. 201402179

N. 02179/2014 REG.PROV.COLL.

N. 02164/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2164 del 2013, integrato da motivi aggiunti, proposto dall’
Ordine degli Avvocati presso il Tribunale di Modica, in persona del Presidente pro-tempore, e (limitatamente al ricorso per motivi aggiunti) dagli avv.ti R O, G S, B A, G O, P S, C R, G M, A F C, V G, C S, V R (anche quale legale rappresentante della Camera Civile di Modica), S C, G R, rappresentati e difesi dagli avv. F S e A B, con domicilio eletto presso F S in Catania, via Centuripe, n. 11;

contro

Ministero della Giustizia, in persona del Ministro pro-tempore, e Capo del Dipartimento dell'Organizzazione Giudiziaria, del Personale e dei Servizi del Ministero della Giustizia, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Catania, domiciliataria in Catania, via Vecchia Ognina, n. 149;

Presidente del Tribunale di Ragusa (n.c.);

nei confronti di

Ordine degli Avvocati di Ragusa, in persona del Presidente pro-tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Patrizia Gurrieri, con domicilio eletto presso Giuseppe Tamburello in Catania, via Ventimiglia, n. 145;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
del Comune di Modica, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Miriam Dell'Ali, con domicilio eletto presso Ignazio Scuderi in Catania, via V. Giuffrida, n. 37;

per l'annullamento

- quanto al ricorso introduttivo, del Decreto del Ministro della Giustizia dell'8.8.2013 di autorizzazione all'utilizzo degli immobili sede del sopprimendo Tribunale di Modica a servizio del Tribunale di Ragusa accorpante solo per due anni ed unicamente per la trattazione degli affari civili ordinari pendenti alla data del 14.9.2013, di efficacia delle disposizioni di cui all'art. 11, co. 2, D.Lgs. 7.9.2012, n. 155;

- quanto al ricorso per motivi aggiunti, del provvedimento del Presidente del Tribunale di Ragusa del 13.02.2014 con il quale è stato disposto che presso il Tribunale di Modica siano trattati esclusivamente i procedimenti pendenti alla data del 13.09.2013 relativi a cause civili, di lavoro e previdenziali, della sezione specializzata agraria, procedimenti cautelari ante causam, possessori e reclami, procedure concorsuali, esecuzioni immobiliari, volontaria giurisdizione monocratica e giudice tutelare e che presso il Tribunale di Ragusa siano trattati i procedimenti relativi a tutti gli altri settori nonché indistintamente tutti quelli sopravenuti successivamente alla dfata del 13.09.2013;

- di ogni altro atto comunque presupposto, conseguenziale e connesso.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia e del Capo del Dipartimento dell'Organizzazione Giudiziaria, del Personale e dei Servizi del Ministero della Giustizia, nonchè dell’Ordine degli Avvocati di Ragusa e del Comune di Modica;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 maggio 2014 il Pres. S V e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

A. Con ricorso – originariamente notificato alla sola amministrazione della Giustizia, e successivamente anche all’Ordine degli Avocati di Ragusa ed al Comune di Modica – l’Ordine degli Avvocati di Modica ha impugnato il Decreto del Ministro della Giustizia dell'8.8.2013 di autorizzazione all'utilizzo degli immobili sede del sopprimendo Tribunale di Modica a servizio del Tribunale di Ragusa accorpante solo per due anni ed unicamente per la trattazione degli affari civili ordinari pendenti alla data del 14.9.2013, di efficacia delle disposizioni di cui all'art. 11, co. 2, D.Lgs. 7.9.2012, n. 155, lamentando che non sia stata invece autorizzata, per cinque anni, l’utilizzazione del Palazzo di Giustizia di Modica per la trattazione di tutti i procedimenti relativi all’ “area civile” dell’intero Tribunale di Ragusa, con autonoma gestione dei servizi di cancelleria.

Premettendo che il palazzo di Giustizia di Modica sarebbe idoneo a tale utilizzazione e che il decreto impugnato arrecherebbe rilevanti danni professionali all’Ordine ed ai suoi iscritti, nonché deducendo la propria legittimazione passiva e la competenza di questo Tribunale Amministrativo, l’Ordine ricorrente deduce le seguenti censure:

1) Eccesso di potere per illogicità e violazione del buon andamento;
violazione dell’art. 97 Cost. e dell’art. 8 D.Lgs. n. 155/2012 .

Illegittimamente, nell’autorizzare l’utilizzazione del Palazzo di Giustizia di Modica solo limitatamente (sia dal punto di vista temporale che da quello funzionale), il Ministero ha disatteso la proposta che sarebbe stata formulata dal Presidente del Tribunale di Ragusa nel senso di accentrare presso detta sede tutta l’attività civile del Tribunale di Ragusa, così superando le problematiche connesse ad una più intensiva utilizzazione del palazzo di Giustizia di Ragusa e consentendo invece una più razione utilizzazione di quello di Modica.

2) Eccesso di potere per difetto di istruttoria e carenza di motivazione;
violazione dell’art. 3 l. n. 241/1990 .

La decisione ministeriale non sarebbe sorretta da adeguata motivazione né da sufficiente istruttoria.

3) Incompetenza in relazione al combinato disposto degli artt. 1, co. 1, D.Lgs n. 240/2006 e 8 D.Lgs. n. 155/2012 .

Il ministero non avrebbe potuto dettare prescrizioni in ordine alle modalità di utilizzazione del Palazzo di Giustizia di Modica, dovendosi invece limitare ad autorizzarne genericamente l’utilizzo.

4) Violazione delle norme in materia di tutela della sicurezza sui luoghi di lavoro .

Il Ministero non avrebbe tenuto conto che, in ragione dell’aumentato afflusso di personale ed utenti, presso il Palazzo di Giustizia di Ragusa non sussisterebbero le prescritte condizioni di sicurezza.

B. E’ intervenuto in giudizio, ad adiuvandum, il Comune di Modica che, con autonomo giudizio ha impugnato il decreto ministeriale per profili di propria competenza.

Si sono costituiti, resistendo, sia l’amministrazione della Giustizia che l’Ordine degli Avvocati di Ragusa.

Con decreto presidenziale n. 769/2013 e con ordinanza collegiale n. 885/2013 sono state respinte le istanze cautelari proposte.

Con ordinanza del C.G.A. n. 60/2014, l’istanza cautelare è stata invece accolta limitatamente al profilo secondo il quale l’art. 8 del D.Lgs. 7 settembre 2012, n. 155, indicato dal provvedimento impugnato a proprio fondamento, non attribuirebbe al Ministero della Giustizia poteri ulteriori a quelli di autorizzare l’utilizzo, a servizio del Tribunale accorpante e per un periodo non superiore a 5 anni dal 13 settembre 2013, degli immobili già sede degli uffici giudiziari soppressi e che, quindi, sarebbe spettato al Presidente del Tribunale di Ragusa di disporre in ordine alle modalità di utilizzazione, ai sensi di detto art. 8, della sede del soppresso Tribunale di Modica.

In esecuzione di detta ordinanza il Presidente del Tribunale di Ragusa ha adottato il provvedimento in epigrafe, impugnato con il ricorso per motivi aggiunti questa volta personalmente anche da numerosi avvocati esercenti presso il Foro di Modica.

C. Con i motivi aggiunti vengono dedotti i seguenti motivi di impugnazione:

5) Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 24, 25, co. 1, 97 e 111, co., Cost.;
violazione degli artt. 3 e segg. l. n. 241/1990, difetto di istruttoria e carenza di motivazione .

La soluzione adottata dal Presidente del Tribunale di Ragusa, nel senso di confermare le indicazioni (illegittimamente) prescritte dal Ministero, non avrebbe tenuto conto né delle esigenze in precedenza dallo stesso rappresentate né della concreta situazione di insufficienza del Palazzo di Giustizia di Ragusa per la regolare erogazione del “servizio giustizia” alla accresciuta utenza, apprezzate favorevolmente dal C.G.A..

6) Violazione del combinato disposto degli artt. 7bis e 7ter del R.D. 30.01.1941 n. 12 e dell’art. 1, co. 1, D.Lgs n. 240/2006;
violazione dell’art. 48 quinquies del R.D. 30.01.1941 n. 12;
violazione degli artt. 24, 25, co. 1, 111, co., Cost.;
eccesso di potere e violazione della l. n. 241/1990 .

Con il provvedimento impugnato il Presidente del Tribunale avrebbe istituito una sorta di sezione staccata, al di fuori dei propri poteri e comunque senza aver compiuto una completa ed adeguata istruttoria.

Per resistere anche ai motivi aggiunti si sono costituiti sia il Ministero della Giustizia che l’Ordine degli Avvocati di Ragusa.

Tutte le parti hanno svolto difese scritte in vista dell’udienza pubblica di trattazione, nela quale il ricorso è stato posto in decisione previa discussione orale.

DIRITTO

D. Il ricorso, ed i relativi motivi aggiunti, sono infondati ed immeritevoli di accoglimento.

Il Collegio ritiene preliminarmente utile precisare – sebbene si tratti di circostanza incontestata tra le parti – che non costituisce oggetto del presente giudizio la avvenuta soppressione del Tribunale di Modica, con decorrenza dal 13.09.2013, per effetto dell’art. 1 del D.Lgs. n. 155/2012, ma solo le modalità e la durata della temporanea prosecuzione della utilizzazione del Palazzo di Giustizia di Modica da parte dell’accorpante Tribunale di Ragusa.

In particolare, costituiscono oggetto del giudizio i due provvedimenti – ministeriale e presidenziale – con i quali, ai sensi dell’art. 8 D.Lgs. n. 155/2012, è stata disposta l’utilizzazione dell’immobile del palazzo di Giustizia di Modica per svolgervi una frazione di attività del Tribunale di Ragusa, in attesa della definitiva allocazione in Ragusa, in deroga al principio secondo il quale le spese per gli immobili sedi di Uffici giudiziari sono a carico esclusivo dei Comuni nei quali hanno sede gli Uffici, senza alcun concorso nelle stesse da parte degli altri Comuni componenti la circoscrizione giudiziaria (principio consacrato dall’art. 2, co. 1, l. n. 342/1941 ed implicitamente confermato dal co. 4bis del citato art. 8 D.Lgs. n. 155/2012, introdotto dall’ art. 1, comma 397, L. 27 dicembre 2013, n. 147).

La superiore precisazione consente al Collegio di affermare che la legittimità degli atti censurati deve essere vagliata nel’ambito di detto quadro normativo e conformemente alla complessiva finalità riduttiva degli uffici Giudiziari, perseguita dal Legislatore e dichiarata costituzionalmente legittima dalla Corte costituzionale (sentenza 3 - 24 luglio 2013, n. 237), senza che possa invece da questa prescindersi o, addirittura, in chiave elusiva della stessa.

Ciò posto, il Collegio ritiene che il provvedimento ministeriale sfugge alle censure dedotte con il ricorso introduttivo per le seguenti considerazioni, già adombrate nell’ordinanza cautelare n. 885/2013 e non specificamente confutate, ma solo limitatamente ed assertivamente avversate, dalla successiva ordinanza cautelare n. 60/2014 del C.G.A.:

- dalla lettura dell’istanza del Presidente del Tribunale di Ragusa in data 29.04.2013, recante richiesta al Ministero di utilizzo dei locali del soppresso Tribunale di Modica per cinque anni, non è dato desumere in modo univoco che la proposta utilizzazione “oltre che come archivio …, soprattutto per l’area civile con autonoma gestione dei relativi servizi di cancelleria” coincidesse con quella auspicata dall’Ordine ricorrente, che comporterebbe la trattazione in Modica degli affari civili dell’intero (nuovo) circondario allargato (prospettiva del tutto osteggiata, invece, dall’Ordine degli Avvocati di Ragusa nel proprio parere del 15.04.2013);

- per altro, la utilizzazione oggi ipotizzata dall’Ordine ricorrente sembra addirittura andare oltre quella originariamente ipotizzata dallo stesso Ordine nel parere reso a corredo della istanza del Presidente del Tribunale (nota 17.04.2013 prot. n. 119/13) - nella quale viene manifestata “l’opportunità che, …, venga altresì mantenuta l’attuale organizzazione delle attività e delle udienze” – e finisce per corrispondere, invece, ad una delle alternative prospettate dal Comune di Modica nel proprio parere del 22.04.2013;

- a fronte di siffatta, confusa, molteplicità di ipotesi di utilizzazione emergenti dall’attività istruttoria svolta in sede locale, il Collegio ritiene che i termini ed i limiti nei quali il provvedimento ministeriale impugnato ha accolto l’istanza del Presidente del Tribunale di Ragusa appaiono, invece, congruenti - oltre che con le finalità della riforma - anche con le allora ipotizzate, possibili, soluzioni alle aumentate esigenze di edilizia giudiziaria nel comune di Ragusa, anche alternative a quella rappresentata dal Comune di Ragusa ed implicanti l’eventuale utilizzo di immobili gestiti dall’Agenzia del Demanio;

- né appare condivisibile l’affermazione del giudice d’appello – secondo il quale “ l’art. 8 del D.Lgs. 7 settembre 2012, n. 155, indicato dal provvedimento impugnato a proprio fondamento, non pare attribuire al Ministero della giustizia poteri ulteriori a quello di autorizzare l’utilizzo, a servizio del Tribunale accorpante e per un periodo non superiore a 5 anni dal 13 settembre 2013, degli immobili già sede degli uffici giudiziari soppressi ” – atteso che la valutazioni delle “ specifiche ragioni organizzative o funzionali ”, cui lo stesso articolo 8 condiziona il rilascio dell’autorizzazione ministeriale, ben consentono che il Ministero indichi soluzioni organizzative o funzionali, tanto più a fronte di una proposta che – come in precedenza evidenziato – non appariva né univoca né puntuale, ma invece alquanto generica a fronte della molteplicità di pareri espressi in sede istruttoria;

- infine, ove dovesse invece ritenersi che la proposta del Presidente del Tribunale di Ragusa potesse interpretarsi nel senso di una piena ed indiscriminata utilizzazione del Palazzo di Giustizia di Modica per la trattazione di tutto il contenzioso civile del Tribunale di Ragusa, il provvedimento ministeriale ben potrebbe essere considerato come legittimo diniego di una richiesta di autorizzazione di siffatta ampiezza, finalizzata ad una complessiva riorganizzazione dell’attività del Tribunale di Ragusa, dal carattere tendenzialmente irreversibile e permanente (attesa l’ampiezza degli spostamenti dal Palazzo di Giustizia di Ragusa a quello di Modica) ed all’evidenza dissonante dal’intento legislativo di riduzione delle sedi giudiziarie.

Ancora, la fissazione di un limite temporale biennale alla utilizzazione, mentre appare rivestire una finalità comunque sollecitatoria rispetto alla risoluzione della problematiche prospettate, non esclude la possibilità di una eventuale nuova valutazione della situazione esistente in prossimità della scadenza del termine, a fini di una eventuale proroga nei limiti massimi previsti per legge, ove necessaria.

Infine, le considerazioni dedotte dal’Ordine ricorrente in ordine alle carenze strutturali degli Uffici giudiziari di Ragusa – pur aventi un qualche riscontro nella rilevata esigenza di reperimento di nuovi locali in Ragusa – sono smentite nella loro prospettata “drammaticità” dalla mancata adozione di alcun provvedimento interdittivo della loro utilizzazione che, in ipotesi di reale occorrenza di situazioni di concreta e specifica pericolosità, non potevano, nè potranno, non essere adottati dalle Autorità responsabili ai sensi della vigente normativa in tema di sicurezza pubblica e sui luoghi di lavoro.

E. La ritenuta legittimità del provvedimento ministeriale potrebbe indurre a considerare superfluo l’esame del ricorso per motivi aggiunti, in quanto l’atto adottato dal Presidente del Tribunale di Ragusa in dichiarata esecuzione dell’ordinanza cautelare n. 60/2014 del C.G.A., potrebbe essere ritenuto automaticamente travolto dalla decadenza della misura cautelare concessa, conseguente alla reiezione del ricorso introduttivo.

Pur tuttavia il Collegio ritiene cautelativamente – per l’ipotesi, invece, che il provvedimento del Presidente del Tribunale di Ragusa possa essere ritenuto non meramente esecutivo della citata misura cautelare o, ancora, per l’ipotesi che in un eventuale giudizio di appello possa essere riconfermata la tesi secondo la quale l’art. 8 del D.Lgs. n. 155/2012 non consenta alcuna indicazione operativa al Ministero - di esaminare anche il ricorso per motivi aggiunti, con esiti però non dissimili da quelli del ricorso introduttivo.

F. Ed invero, non sussiste la dedotta carenza di istruttoria e motivazione, atteso che:

- dovendo essere considerato un provvedimento reso “ora per allora” ben poteva essere utilizzata l’attività istruttoria resa ed acquisita per la formulazione della richiesta ex art. 8 D.Lgs. n. 155/2012;

- la situazione della funzionalità degli Uffici giudiziari di Ragusa non poteva non essere direttamente conosciuta dal Presidente degli stessi e, tuttavia, evidentemente non è stata ritenuta tale da ingenerare inconvenienti così significativi da superare le dedotte considerazioni ostative alla più ampia utilizzazione del Palazzo di Giustizia di Modica, sollecitata dall’Ordine ricorrente anche con apposita istanza;

- il mancato accoglimento delle proposte dell’Ordine ricorrente risultano disattese in base ad un adeguata motivazione delle ragioni che non ne consentivano l’accoglimneto.

Né può ritenersi che dalle valutazioni compiute dal C.G.A. nell’ordinanza n. 60/2014 dovesse univocamente e necessariamente scaturire la soluzione auspicata dall’Ordine ricorrente, perché altrimenti il giudice d’appello ben avrebbe potuto disporre direttamente, o quanto meno fornire indicazioni in tal senso, e non invece lasciare completamente libero il Presidente del Tribunale di assumere le determinazioni del caso.

G. Egualmente, non può ritenersi che il Presidente del Tribunale abbia istituito una sorta di sezione staccata, al di fuori dei propri poteri e comunque senza aver compiuto una completa ed adeguata istruttoria, giacchè si è limitato a garantire la, temporalmente limitata, prosecuzione della trattazione a Modica di una frazione – quella che nell’immediato non poteva trovare adeguata accoglienza negli Uffici giudiziari ragusani – del contenzioso già ivi pendente.

H. Sia il ricorso introduttivo che quello per motivi aggiunti devono, quindi, essere respinti.

In ragione della comune natura pubblica di tutte le parti, le spese il giudizio possono essere compensate.