Pubblicato il 03/02/2020

N. 01383/2020 REG.PROV.COLL.

N. 10018/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10018 del 2012, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Società Autostrada Brescia Verona Vicenza Padova S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato C G, con domicilio eletto presso il di lui studio in Roma, corso Italia, 45;

contro

Anas S.p.A., Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullament:

A) quanto al ricorso introduttivo del giudizio:

- della nota dell’ANAS S.p.A. n. prot. CDG-0119133-P del 06.09.12 avente ad oggetto “Attuazione del programma d'investimento”;

- di ogni altro atto antecedente, susseguente, comunque connesso a quello impugnato;

B) quanto ai motivi aggiunti depositati il successivo 24 ottobre 2014:

- la nota del Ministero delle Infrastrutture e Trasporti – Dipartimento per le Infrastrutture, gli affari generali ed il personale, Struttura di vigilanza sulle concessionarie autostradali, del 30 giugno 2014, n. prot. SVCA-0005589, avente ad oggetto “Ritardi nell’attuazione dei programmi di investimento”, per mezzo della quale il Mit ha contestato (i) “il ritardo di spesa in investimenti” ed (ii) “il grave inadempimento” agli obblighi della Convenzione vigente tra le parti:

- degli atti comunque connessi, precedenti o successivi, preparatori o consequenziali;

C) quanto ai motivi aggiunti depositati il

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Anas S.p.A., del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e del Ministero dell'Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 dicembre 2019 la dott.ssa R R e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. In virtù di Convenzione Unica sottoscritta il 9 luglio 2007 tra ANAS S.p.A e la ricorrente, quest’ultima è concessionaria per la costruzione e l’esercizio di vari tratti autostradali, tra i quali anche l’autostrada “A31- Trento-Valdastico-Vicenza-Riviera Berica-Rovio”, relativamente alla quale la ricorrente aveva l’obbligo di eseguire la progettazione e l’esecuzione di una serie di lavori

2. Tali lavori non sono stati eseguiti tempestivamente in quanto – sostiene la ricorrente – la Convenzione Unica citata è stata inizialmente sospesa in ragione della pendenza di una procedura di infrazione comunitaria dal cui esito avrebbe potuto dipendere l’illegittimità della Convenzione medesima;
tale situazione, sbloccatasi solo nel novembre 2009, avrebbe quindi compromesso per un significativo lasso di tempo il reperimento di capitali da parte della concessionaria, determinando altresì un grave squilibrio economico-finanziario della concessione.

3. Nel marzo 2010, pertanto, la ricorrente ha chiesto ad ANAS S.p.A. una modificazione del piano economico-finanziario, ai sensi dell’art. 11, comma 7, della Convenzione 9 luglio 2007. Di seguito a ciò le parti sono pervenute, il 30 luglio 2010, alla stipula di una nuova Convenzione, che però non ha mai preso efficacia, in quanto la concessionaria non ha dato corso ad alcune prescrizioni richieste discrezionalmente dal CIPE.

4. Continuando a perdurare la situazione di squilibrio economico-finanziario, la ricorrente, con nota del 17 febbraio 2012, si è determinata a chiedere ad ANAS S.p.A. una revisione del programma di investimento, dando atto della presenza di scostamenti, rispetto al programma allegato alla Convenzione, e delle ragioni che li avevano determinati.

5. Con la nota del 6 settembre 2012, in epigrafe indicata, ANAS S.p.A., rilevando, a sua volta, che la spesa per gli investimenti programmati era tendenzialmente inferiore all’importo previsionale, ha rinnovato l’invito “ ad annullare il differenziale di spesa, dando comunicazione delle misure specifiche che si intende porre in essere. Si fa comunque presente che la minore spesa registrata sarà tenuta in considerazione in sede di definizione dell’aggiornamento tariffario dell’anno 2013, nonché nella determinazione dei valori di inizio periodo regolatorio in sede di aggiornamento del Piano Economico Finanziario ”.

la persistenza di ha chiesto alla ricorrente una informativa dettagliata.

6. Avverso le indicate nota di ANAS S.p.A. la ricorrente ha proposto ricorso, deducendo:

I) illegittimità per eccesso di potere per contraddittorietà manifesta, illogicità, carenza di istruttoria, violazione dei principi di buona fede e del legittimo affidamento.

Ha rilevato la ricorrente che addivenendo alla stipula della Convenzione del Luglio 2010 ANAS aveva riconosciuto che ricorrevano cause non imputabili alla ricorrente, che avevano determinato un rallentamento nella attuazione del Piano Economico Finanziario, in particolare ammettendo, nelle premesse di tale Convenzione, che la procedura di infrazione avanti la Commissione Europea aveva determinato una compressione degli interessi della concessionaria. Da qui l’emergenza della contestata contraddittorietà nel comportamento di ANAS S.p.A., nonché la contrarietà di esso ai canoni della buona fede e del legittimo affidamento;
inoltre, tenuto conto del fatto che la ricorrente aveva già chiesto la revisione del PEF, nelle opportune sedi, ANAS S.p.A. avrebbe dovuto attendere l’esito di tale procedimento, in ossequio ai principi di economicità ed efficacia dell’azione amministrativa, del principio di buon andamento dell’Amministrazione, del principio di buona fede contrattuale. La ricorrente ha inoltre eccepito l’illegittimità per difetto di istruttoria anche nella parte in cui ANAS S.p.A. ha affermato la non conformità della proroga alla Convenzione ed alla normativa vigente, senza verificare se sussistessero, o meno, ragioni giustificative del ritardo, come si fosse evoluto il rapporto concessorio, e, appunto, senza considerare quanto convenuto in sede di stipula della Convenzione del 30 luglio 2012.

II) violazione e falsa applicazione degli artt. 1218 e 1375c.c. eccesso di potere per erroneità dei presupposti, travisamento dei fatti e carenza di istruttoria, violazione dell’art. 3 della L. 241/90.

Premettendo che la Convenzione di concessione ha natura negoziale e che, dunque, tra le parti si sono instaurati rapporti di tipo negoziale, la ricorrente assume che il ritardo nella attuazione del PEF non è ad essa Concessionaria imputabile e che, in applicazione del principio secondo cui il contratto va eseguito secondo buona fede, l’ANAS S.p.A. avrebbe dovuto considerare che esso era dovuto a circostanze oggettive non ascrivibili alla Concessionaria.

8. ANAS S.p.A., il Ministero delle Infrastrutture e Trasporti ed il Ministero dell’Economia e delle Finanze si sono costituiti in giudizio, con mera comparsa di stile.

9. Con atto passato a notifica l’11 ottobre 2014, e depositato il successivo 24 ottobre 2014, la ricorrente ha spiegato motivi aggiunti per impugnare la nota del Ministero delle Infrastrutture e Trasporti – Dipartimento per le Infrastrutture, gli affari generali ed il personale, Struttura di vigilanza sulle concessionarie autostradali, del 30 giugno 2014, n. prot. SVCA-0005589, avente ad oggetto “ Ritardi nell’attuazione dei programmi di investimento ”, per mezzo della quale il MIT ha contestato (i) “ il ritardo di spesa in investimenti ” ed (ii) “ il grave inadempimento ” agli obblighi della Convenzione vigente tra le parti: l’impugnazione è stata estesa anche egli atti comunque connessi, precedenti o successivi, preparatori o consequenziali.

9.1. A sostegno dei motivi aggiunti la ricorrente ha dedotto:

I) Illegittimità propria e derivata per i medesimi motivi già esposti nel ricorso introduttivo, espressamente riformulati;

II) Illegittimità dell’atto impugnato per violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1175, 1366, 1375 c.c., violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3 L. 241/90, difetto di istruttoria e di motivazione.

Premettendo che la Convenzione di concessione ha natura negoziale e che, dunque, tra le parti si sono instaurati rapporti di tipo negoziale, la ricorrente ribadisce che il ritardo nella attuazione del PEF non è ad essa imputabile e che, in applicazione del principio secondo cui il contratto va eseguito secondo buona fede, il Ministero avrebbe dovuto considerare che esso era dovuto a circostanze oggettive non ascrivibili alla Concessionaria. Si evidenzia, inoltre, difetto di istruttoria, non evidenziando la nota impugnata gli elementi posti a base della nuova contestazione, e risultando generica ed apodittica l’affermazione – che si legge nella nota impugnata – secondo cui “ dalla documentazione sino acquisita non emerge l’estraneità della condotta ” della Concessionaria. Questa ha invece, molte volte, instato per la novazione della Convenzione Unica, richiesta che sino ad ora non ha avuto seguito.

III) Illegittimità della nota impugnata per violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1218 e 1266 c.c., eccesso di potere per irragionevolezza e per violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.).

La Convenzione stipulata nel 2010, benché mai divenuta efficace, è rilevante in quanto in essa si dà atto dell’intervento di fattori, intervenuti nel mercato finanziario, che hanno messo in difficoltà la ricorrente, che pertanto non può essere considerata responsabile del ritardo nell’attuazione del programma degli investimenti. Inoltre la nota impugnata non tiene conto del fatto che la mancata approvazione della Convenzione stipulata nel luglio 2010, ed il mancato adeguamento dell’art. 11, comma 2, della Convenzione del 9 luglio 2007 integrano comportamenti del creditore che rendono difficile alla Concessionaria-debitrice l’adempimento delle obbligazioni su di lei gravanti, così come lo è la ritardata conclusione del procedimento di approvazione dell’Autostrada Valdastico Nord “A31”.

III) Violazione e/o falsa applicazione della Convenzione Unica del 9 luglio 2007 in tema di aggiornamento e revisione del Piano Economico Finanziario.

La censura in esame è diretta a censurare il comportamento del Ministero che, malgrado le ripetute istanze formulate dalla ricorrente, non ha assolto all’obbligo, previsto dalla Convenzione del 2007, di addivenire all’aggiornamento del PEF, in via ordinaria o comunque tenendo conto degli eventi verificatisi, che hanno determinato una alterazione dell’equilibrio economico-finanziario del Concessionario.

10. Con ulteriore ricorso per motivi aggiunti la ricorrente ha esteso l’impugnazione alla nota del MIT del 30 giugno 2015, n. prot. SVCA-0006472, a mezzo della quale il MIT ha nuovamente contestato “ il perdurare del ritardo di spesa per investimenti in beni devolvibili rispetto alle corrispondenti previsioni di Piano Economico Finanziario allegato alla Convenzione vigente ”, assegnando alla ricorrente un termine di trenta giorni per fornire chiarimenti.

10.1. A sostegno del ricorso ha dedotto:

I) Illegittimità derivata;

II) Illegittimità per vizi propri, in particolare per i medesimi vizi già articolati nel primo ricorso per motivi aggiunti.

11. Il Ministero delle Infrastrutture e Trasporti e l’ANAS S.p.A. hanno resistito con memoria, deducendo l’inammissibilità del ricorso originario per difetto di interesse, in ragione della mancanza di idoneità lesiva dell’atto impugnato. Nel merito le Amministrazioni hanno rilevato che una revisione del PEF era già stato convenuta inter partes , con la Convenzione sottoscritta il 30 luglio 2010, ma tale Convenzione non ha mai preso efficacia in ragione della mancata ottemperanza della ricorrente ad alcune prescrizioni inserite dal CIPE.

12. Il ricorso è stato chiamato ed introitato in decisione alla pubblica udienza del 4 dicembre 2019.

13. Il Collegio ritiene i ricorsi inammissibili per difetto di interesse.

14. Come è stato osservato dalla difesa erariale, la nota di ANAS S.p.A. del 6 settembre 2012, si è limitata a rilevare che le spese per investimenti, realizzati dalla ricorrente in esecuzione della Convenzione stipulata il 9 luglio 2007, risultavano inferiori a quelle previste dal programma di attuazione, ed ha quindi invitato la Concessionaria ad assumere iniziative per porvi rimedio, informandone il Concedente. E’ vero che nella stessa nota ANAS S.p.A. ha prospettato che dei minori investimenti realizzati si sarebbe tenuto conto nell’aggiornamento tariffario, ma tale proposizione non integra, di per sé, un provvedimento determinativo delle tariffe relative all’anno 2013, segnatamente in senso lesivo per gli interessi della ricorrente, e dunque non è idoneo a radicare l’interesse della ricorrente ad impugnarla, tanto più che la ricorrente non ha neppure dedotto e dimostrato, nel presente giudizio, che effettivamente le tariffe relative all’anno 2013, e/o agli anni successivi, hanno risentito della minor entità degli investimenti.

15. Considerazioni analoghe valgono anche per le note del MIT, del 30 giugno 2014 e del 30 giugno 2015, impugnate con i motivi aggiunti, a mezzo delle quali il Ministero si è limitato a confermare il perdurare di un ritardo negli investimenti, senza neppure preannunciare alcun tipo di iniziativa o di sanzione, ad eccezione della richiesta di chiarimenti. Allo stato non è dato sapere se e quali conseguenze avrà, nel rapporto intercorrente inter partes , il ritardo negli investimenti contestato alla ricorrente, e dunque risulta assolutamente prematura una decisione relativa alla ascrivibilità, o meno, alla ricorrente, del più volte citato ritardo nelle spese per investimenti, rispetto a quanto previsto nel Piano Economico Finanziario allegato alla Convenzione del 9 luglio 2007.

16. I ricorsi vanno pertanto dichiarati inammissibile per difetto di interesse.

17. Le spese possono essere compensate, anche in relazione alla limitata attività defensionale della Amministrazione resistente.