TAR Brescia, sez. II, sentenza 2020-09-15, n. 202000642

Pubblicato il 15/09/2020

N. 00642/2020 REG.PROV.COLL.

N. 00482/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 482 del 2018, proposto da
Azienda Agricola ALBERGATI GIOVAN ANGELO &
C., Azienda Agricola ALMICI LUIGI E DAMIANO SOCIETÀ AGRICOLA, Azienda Agricola ALPINI ROBERTO E BARTOLOMEO SOCIETÀAGRICOLA, Azienda Agricola AMBROSETTI FRANCESCO, Azienda Agricola ARDIGÒ RENATO, Azienda Agricola BARONCHELLI ALESSANDRO E CARLO SOCIETÀ AGRICOLA, Azienda Agricola BERTOLI AGOSTINO VENIERO E FABIO, Azienda Agricola BETTONI GIOVANNI E GIUSEPPE SOCIETÀ AGRICOLA, Azienda Agricola BIANCHINI ALBERTO E MAURO SOCIETÀ AGRICOLA, Azienda Agricola BOLDINI FRANCO E BERNARDINO SOCIETÀ AGRICOLA, Azienda Agricola SOCIETÀ AGRICOLA LA CAMPAGNETTA DI BOMBELLI FRATELLI, Azienda Agricola SOCIETÀ AGRICOLA NOVAGRICOLA DI BONETTA GIUSEPPE, LUIGI &
C., Azienda Agricola BRIGNANI ERSILIO, Azienda Agricola CALZI ROSARIA, Azienda Agricola CAMANINI GIOVAN BATTISTA, Azienda Agricola FENILAZZO DI CAVALIERE ATTILIO E FIGLI, Azienda Agricola CHIAPPINI DARIO E ALESSANDRO SOCIETÀ SEMPLICE AGRICOLA, Azienda Agricola CORTINA DI CHIAPPINI ETTORE &
C. SOCIETÀ AGRICOLA, Azienda Agricola CINELLI F.LLI SOCIETÀ AGRICOLA, Azienda Agricola CIOCCA ANTONIO, Azienda Agricola COMUNE SRL AGRICOLA, Azienda Agricola CONTI FELICE E CONTI GIUSEPPE SOCIETÀ AGRICOLA, Azienda Agricola CONZADORI LORENZO, Azienda Agricola COSTA F.LLI DI ANGELO &
LUIGI SOCIETÀ SEMPLICE, Azienda Agricola DONZELLI F.LLI SOCIETÀ SEMPLICE AGRICOLA, AZIENDA AGRICOLA FALAPPI SEVERINO E LUCIANO SOCIETÀ AGRICOLA, Azienda Agricola FOGLIATA GIACOMO, Azienda Agricola FORTI FRANCESCO E GIAMBATTISTA SOCIETÀ AGRICOLA, Azienda Agricola FOSCHETTI EUGENIO E ANGELO SOCIETÀ AGRICOLA, Azienda Agricola GALLINA BRUNO, Azienda Agricola SOCIETÀ AGRICOLA BOIANA DI GAVIOLI FRANCO &
C., Azienda Agricola GIASSONI MAURO, DARIO E MASSIMO SOCIETÀ AGRICOLA, Azienda Agricola SOCIETÀ AGRICOLA GUZZAGO ANGELO E CESARE, Azienda Agricola LISIOLI F.LLI SOCIETÀ SEMPLICE AGRICOLA, Azienda Agricola LISSIGNOLI LUIGI E GIACOMO SOCIETÀ SEMPLICE AGRICOLA, Azienda Agricola CINAGLIA DI MARTINELLI GIOSUÈ GIUSEPPE E MAURIZIO SOCIETÀ AGRICOLA, Azienda Agricola METELLI ANGELO E VALTER SOCIETÀ AGRICOLA, Azienda Agricola NODARI P.G. E ALGHISI L. SOCIETÀ AGRICOLA, Azienda Agricola SOCIETÀ AGRICOLA BUONPENSIERO DI OLDONI PIERLUIGI, Azienda Agricola ORIZIO FABIO E ENNIO SOCIETÀ SEMPLICE AGRICOLA, Azienda Agricola ORSINI GIOVANNI, Azienda Agricola SOCIETÀ AGRICOLA PEZZAIOLI GABRIELE E ROBERTO, Azienda Agricola PRETI GIANLUIGI SOCIETÀ AGRICOLA, Azienda Agricola RAGNOLI BRUNO &
C. SOCIETÀ AGRICOLA, Azienda Agricola PIEVE DI REZZOLA MARTINO SOCIETÀ SEMPLICE AGRICOLA, Azienda Agricola REZZOLA GOTTARDO E GIUSEPPE SOCIETÀ AGRICOLA, Azienda Agricola REZZOLA MICHELANGELO, Azienda Agricola REZZOLA MICHELE E GIUSEPPE SOCIETÀ AGRICOLA, Azienda Agricola RIZZINI GABRIELE, Azienda Agricola RUGGERI GIUSEPPE, Azienda Agricola SAETTI MARIO E MANUEL SOCIETÀ AGRICOLA, Azienda Agricola TADINI RICCARDO, Azienda Agricola VALOTTI LORELLA, Azienda Agricola IL MONASTERO DI ZICCHETTI FRATELLI SOCIETÀ SEMPLICE AGRICOLA, rappresentate e difese dall'avv. Fabrizio Tomaselli, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia, e domicilio fisico presso il medesimo legale in Brescia, via Zima 5;

contro

AGEA, non costituitasi in giudizio;

FATTORIE PADANE SOCIETÀ COOPERATIVA AGRICOLA IN LIQUIDAZIONE, non costituitasi in giudizio;

COOPERATIVA PADANIA LATTE SOCIETÀ COOPERATIVA AGRICOLA ARL, non costituitasi in giudizio;

COOPERATIVA PRODUTTORI LATTE DEI COLLI STORICI SOCIETÀ COOPERATIVA AGRICOLA IN LIQUIDAZIONE, non costituitasi in giudizio;

REGIONE LOMBARDIA, rappresentata e difesa dagli avv. M E M e M O, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia, e domicilio fisico presso l’avv. Diana Della Vedova in Brescia, via Cavallotti 7;

per l'annullamento

- delle intimazioni di pagamento inviate dalla Regione alle aziende agricole ricorrenti ai sensi dell’art. 1 comma 9 del DL 28 marzo 2003 n. 49, relative al prelievo supplementare per la campagna 2014-2015;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione;

Visti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 giugno 2020 il dott. M P;

Visto l’art. 84 del DL 17 marzo 2020 n. 18;

Considerato quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Regione ha inviato alle aziende agricole ricorrenti, che svolgono attività di produzione di latte vaccino, le intimazioni di pagamento ai sensi dell’art. 1 comma 9 del DL 28 marzo 2003 n. 49, per il recupero del prelievo supplementare dovuto in relazione alla campagna 2014-2015.

2. Contro i suddetti provvedimenti le ricorrenti hanno presentato impugnazione, formulando censure che possono essere sintetizzate come segue:

(i) mancata comunicazione di avvio del procedimento;

(ii) difetto di motivazione, in quanto le intimazioni di pagamento non contengono alcun riferimento al titolo del debito, all’istruttoria svolta, e alle modalità di riparto del prelievo supplementare tra i produttori che hanno contribuito all’esubero della quota nazionale;

(iii) contrasto tra l’art. 2 del DL 5 maggio 2015 n. 51 e l’art. 16 par. 1 del Reg. CE 30 marzo 2004 n. 595/2004, in quanto quest’ultimo, nel fissare i criteri di riparto del prelievo supplementare, consente agli Stati di individuare criteri ulteriori, ma solo previa consultazione della Commissione. Tale confronto in sede comunitaria non è però stato effettuato, e dunque la norma nazionale dovrebbe essere disapplicata, con l’annullamento a cascata di tutti i provvedimenti diretti al recupero del prelievo supplementare;

(iv) incertezza sull’effettiva produzione di latte in Italia, e sullo splafonamento della quota nazionale, essendovi gravi indizi che lascerebbero supporre una produzione reale inferiore alla quota nazionale, con illecita utilizzazione delle quote di aziende agricole inesistenti o inattive per commercializzare come italiano latte prodotto all’estero, o proveniente da aziende italiane ma al di fuori di qualsiasi autorizzazione e controllo (v. relazione conclusiva di data 26 gennaio 2010 della Commissione di indagine amministrativa istituita con DM 25 giugno 2009 n. 6501;
relazione di approfondimento del Comando Carabinieri Politiche Agricole e Alimentari di data 15 aprile 2010;
ordinanza del GIP di Roma del 14 novembre 2013 nel procedimento penale n. 33068/2010).

3. La Regione si è costituita in giudizio, chiedendo la reiezione del ricorso.

4. Sulle questioni rilevanti ai fini della decisione si possono svolgere le seguenti considerazioni.

Sugli atti presupposti

5. Per quanto riguarda il diritto di difesa, si osserva che l’omessa comunicazione di avvio del procedimento non è idonea a condurre in automatico all’annullamento dell’atto finale della sequenza procedimentale. In realtà, l’amministrazione dispone sempre della facoltà prevista dall’art. 21- octies comma 2 della legge 7 agosto 1990 n. 241, e può quindi replicare in sede processuale alle censure di parte ricorrente, dimostrando che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

6. Nello specifico, la Regione ha replicato puntualmente, evidenziando che le intimazioni di pagamento sono atti consequenziali rispetto alle imputazioni di prelievo inviate dall’AGEA alle ricorrenti ancora nel 2015. Le suddette imputazioni (v. documentazione depositata in giudizio il 13 marzo 2020) indicavano esattamente il quantitativo consegnato da ogni produttore, l’esubero rispetto alla quota individuale, il superamento del livello produttivo del 2007-2008, il prelievo supplementare applicato, e l’assenza di versamenti o garanzie fideiussorie.

7. In seguito, l’AGEA, mediante la circolare di istruzioni operative n. 31 del 16 settembre 2016, ha chiarito che a livello nazionale il prelievo supplementare da riscuotere era pari a 32,06 milioni di euro, a fronte di un prelievo imputato ai produttori pari a 103,71 milioni di euro. Essendo la percentuale del prelievo effettivamente dovuto pari al 30,92%, i produttori erano invitati a versare nella stessa proporzione l’importo imputato e già comunicato per la campagna 2014-2015.

8. Le ricorrenti hanno quindi ricevuto dall’AGEA un quadro dettagliato delle rispettive posizioni, che non doveva evidentemente essere riproposto o rimotivato dalla Regione nel momento in cui quest’ultima ha adottato gli atti di recupero di propria competenza, ai sensi dell’art. 1 comma 9 del DL 49/2003.

9. Non è chiaro se le ricorrenti abbiano tempestivamente impugnato le imputazioni di prelievo dell’AGEA, e con quale esito, o se si siano attivate solo contro le intimazioni di pagamento della Regione. Era onere della parte ricorrente fornire un’esaustiva descrizione dei fatti a monte della presente controversia. Peraltro, la questione di inammissibilità può essere assorbita, in quanto, come si preciserà nel seguito della motivazione, il ricorso deve essere respinto nel merito.

Sulla produzione nazionale di latte

10. Secondo le ricorrenti, non vi sarebbe certezza né relativamente alla quantificazione delle quote spettanti ai singoli produttori né relativamente alla produzione complessiva di latte a livello nazionale. Mancando la certezza del presupposto, non sarebbe possibile applicare il prelievo supplementare.

11. La tesi non è però condivisibile. Dopo le pronunce della Corte di Giustizia circa la tenuta complessiva del sistema delle quote latte in Italia (v. C.Giust. Sez. VI 25 marzo 2004 C-480/00, Ribaldi , punti 63-68;
C.Giust. Sez. VI 25 marzo 2004 C-231/00, Lattepiù , punti 79-85), le vicende pregresse relative alla quantificazione delle quote latte non sono opponibili all’AGEA, nel momento in cui quest’ultima procede al recupero del prelievo supplementare ancora dovuto dai singoli produttori. A maggior ragione, non sono opponibili nella fase di riscossione coattiva. Anche la Corte Costituzionale, con sentenza n. 272 del 7 luglio 2005 (v. punto 12.3.2.3), ha considerato legittime le misure di accertamento e aggiornamento dei dati in relazione a campagne già concluse, in quanto funzionali a un’efficace operatività del prelievo supplementare.

12. Più recentemente, la Corte di Giustizia ha ritenuto che l’Italia sia venuta meno all’obbligo di addebitare effettivamente il prelievo supplementare ai singoli produttori responsabili degli sforamenti, nonché all’obbligo di iscrivere a ruolo e di riscuotere coattivamente l’importo dovuto presso i produttori e gli acquirenti (v. C.Giust. Sez. IV 24 gennaio 2018 C-433/15, Commissione v. Italia ). Non sono state ritenute esimenti né le difficoltà tecniche della ricostruzione a distanza di tempo della posizione dei singoli produttori (v. punto 42), né la circostanza che lo Stato italiano abbia già versato al FEAOG le somme relative al prelievo corrispondente al superamento della quota nazionale (v. punto 60).

13. In tale contesto deve essere letta la sentenza del Tribunale dell’Unione sulla rettifica finanziaria forfettaria imposta all’Italia a favore del FEAOG a causa di irregolarità nei controlli afferenti al regime delle quote latte nelle Regioni Abruzzo, Lazio, Marche, Puglia, Sardegna, Calabria, Friuli Venezia Giulia e Valle d’Aosta, durante le campagne dal 2004-2005 al 2006-2007 (v. Trib.UE Sez. II 2 dicembre 2014 T-661/11, Repubblica Italiana v. Commissione , punti 66, 135, 137). Tale pronuncia, circoscritta ad alcune campagne e alle Regioni espressamente indicate, si limita ad affermare che, quando a causa di controlli inefficienti non sia quantificabile con certezza lo sforamento nazionale, la Commissione è comunque legittimata ad applicare una rettifica forfettaria, per correggere il rischio di sottodichiarazione del volume di latte prodotto, ed evitare che il FEAOG subisca una perdita di introiti. Questo non implica evidentemente che l’intera contabilità del latte tenuta dall’AGEA sia inaffidabile, e neppure che sia impossibile riscostruire in un secondo momento la situazione dell’esubero nazionale e degli sforamenti dei singoli produttori.

14. Non appare condivisibile neppure l’argomento che fa leva sull’insufficienza della capacità produttiva nazionale, e sull’ipotesi di illecito commercio di latte straniero rivestito di quote italiane fittizie, in quanto collegate ad aziende agricole inesistenti o inattive. In realtà, le indagini condotte finora sull’anagrafe bovina richiedono ulteriori approfondimenti in sede penale, e anche in sede amministrativa, in particolare per stabilire se la compensazione nazionale sia stata realmente falsata a causa dell’inserimento di latte non italiano nel dato complessivo della produzione nazionale. In ogni caso, per dichiarare che non vi è stato superamento del quantitativo di latte assegnato all’Italia sarebbe necessario un confronto con la Commissione, in quanto, essendo gli Stati debitori verso l’Unione del prelievo risultante dal superamento della quota nazionale, non è possibile sottrarre introiti ai fondi dell’Unione senza l’assenso del creditore.

Sulla compensazione nazionale

15. Maggiore significato ha assunto in corso di causa, per effetto di due sentenze della Corte di Giustizia, l’argomento relativo al contrasto tra le norme interne e la disciplina comunitaria a proposito della compensazione nazionale delle quote latte. La posizione delle ricorrenti, che riguarda la campagna 2014-2015, non può tuttavia beneficiare delle indicazioni interpretative contenute in queste pronunce.

16. La prima sentenza (v. C.Giust. Sez. VII 27 giugno 2019 C-348/18, B , punti 35 e 37) incide sulla procedura redistributiva delle quote non utilizzate, in vigore per le campagne dal 1995-1996 al 2002-2003. La Corte afferma che l’art. 2 par. 1, secondo comma, del Reg. CEE 28 dicembre 1992 n. 3950/92, pur concedendo agli Stati la facoltà di riassegnare i quantitativi di riferimento inutilizzati alla fine del periodo, non autorizza gli Stati a decidere in base a quali criteri tale riassegnazione debba essere effettuata. Questo perché è la stessa norma comunitaria a stabilire che i suddetti quantitativi sono ripartiti in modo proporzionale alle quote a disposizione di ciascun produttore.

17. In base alla suddetta pronuncia devono essere disapplicate le norme nazionali che deviano dal criterio della proporzionalità, prevedendo categorie prioritarie, ossia l’art. 1 comma 8 del DL 1 marzo 1999 n. 43, e l’art. 1 comma 5 del DL 4 febbraio 2000 n.