Pubblicato il 31/10/2019

N. 05191/2019 REG.PROV.COLL.

N. 04040/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4040 del 2013, proposto da
Ibi s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato A A, con domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via Melisurgo, 4;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri-Dip. Protezione Civile-Unità Stralcio, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria in Napoli, via Diaz, 11;

per l'annullamento

a) del “piano di estinzione delle passività relative ai crediti residuali che derivano dalle attività compiute durante lo stato di emergenza rifiuti in Campania” di cui all’art. 5, commi 4 e 5, del Decreto n. 903/2010, pubblicato nella G.U. n. 22 del 26 gennaio 2013, nella parte in cui, a fronte di un’istanza presentata dalla IBI s.p.a. per complessivi 27.066.702,55 ha ammesso alla massa passiva solo l’importo di euro 1.013.870,00 (ovvero la fattura n. 1011 del 31 dicembre 2009, relativa alla gestione operativa della discarica di Chiaiano sino al 31 gennaio 2009);

b) di ogni atto preordinato, connesso, conseguente e/o conseguenziale comunque lesivo degli interessi della ricorrente, ivi inclusi:

1. la nota prot. n. U0003055 dell’11 maggio 2012, trasmessa a mezzo per 11 settembre 2012, con la quale la P.C.M. comunicava alla ricorrente un preavviso di rigetto parziale della predetta istanza, ai sensi dell’art. 10 bis della legge n. 241/1990;

2. i verbali della Commissione e le relative Linee Guida per la valutazione delle istanze di insinuazione alla massa passiva, richiamati nel provvedimento impugnato sub a), di contenuto ignoto alla ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri-Dip. Protezione Civile-Unità Stralcio;

Visti gli artt. 35, co. 1, e 85, co. 9, cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore la dott.ssa Maria Grazia D'Alterio e uditi nell'udienza pubblica del giorno 22 ottobre 2019 per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso in riassunzione, dopo la declaratoria del difetto di competenza territoriale del T.a.r. Lazio – sede di Roma (ordinanza n. 4191/13, confermata con ordinanza del Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 4044/2013), la società I.B.I. s.p.a. ha adito questo Tribunale chiedendo l’annullamento degli atti meglio indicati nell’intestazione del gravame.

Con tali atti è stata denegata l’ammissione della ricorrente alla massa passiva del Commissariato Emergenza Rifiuti per la Campania per i crediti asseritamente vantati nei confronti delle strutture commissariali in relazione alle attività compiute durante lo stato di emergenza, ovvero delle opere di realizzazione dell’impianto di discarica per rifiuti non pericolosi nel Comune di Savignano Irpino, oltre a lavori di somma urgenza per la manutenzione straordinaria della strada comunale Ciccotonno (percorsa dagli automezzi per accedere alla discarica), posto che a fronte di un’istanza presentata per complessivi 27.066.702,55, è stata ammessa alla massa passiva solo per l’importo di euro 1.013.870,00.

1.1 In punto di fatto e di diritto, la società ricorrente ha rappresentato quanto segue:

- con il D.L. n. 195 del 2009, convertito in legge n. 26 del 2010, sono state adottate disposizioni urgenti per la cessazione dello stato di emergenza nella Regione Campania;

- l’art. 2 del D.L. citato, al comma 1, ha previsto che, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, entro sette giorni dalla data di entrata in vigore del decreto, sarebbero state costituite nell’ambito della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento Protezione Civile una Unità Stralcio e una Unità Operativa;

- il successivo art. 3, comma 1, del d.l. 195/2009 ha previsto l’avvio da parte dell’Unità Stralcio, entro trenta giorni dalla propria costituzione, delle procedure per l’accertamento della massa attiva e passiva derivante dalle attività compiute durante lo stato di emergenza rifiuti in Campania e imputabili alle Strutture Commissariali e al Sottosegretario di Stato all’Emergenza Rifiuti di cui all’art.1 del d.l. n. 90/2008;

- i commi 3 e 4 dell’art. 3 del d.l. n. 195/ 2009 hanno stabilito, a loro volta, che, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, sarebbero stati precisati i termini e le modalità per la presentazione delle istanze da parte dei creditori e che, a seguito del definitivo accertamento della massa attiva e passiva, l’Unità stralcio, nei limiti delle risorse finanziarie disponibili, avrebbe predisposto uno o più piani di estinzione delle passività e, previa comunicazione degli stessi piani al Ministero dell’Economia e delle Finanze, avrebbe quindi provveduto al pagamento dei debiti ivi iscritti;

- I.B.I. s.p.a. ha proposto tempestiva domanda per l’insinuazione nella massa passiva, dichiarando un credito per un importo totale di euro 27.066.702,55;

- con nota prot. U0003055 dell’11 maggio 2012 il Capo dell’Unità Stralcio ha comunicato, ai sensi dell’art.10 bis della L. 241/90, preavviso di rigetto parziale dell’istanza predetta, in ragione della mancata sottoscrizione del contratto di appalto nonché della mancata approvazione delle riserve di gestione da parte della stazione appaltante con espressa deliberazione;

- in data 26 gennaio 2013 è stato pubblicato il piano di estinzione delle passività di cui all’art. 5, commi 4 e 5 del Decreto n. 903/2010, con cui il credito della ricorrente è stato ammesso alla massa passiva solo per l’importo di euro 1.013.870,00 (ovvero la fattura n.1011 del 31 dicembre 2009, relativa alla gestione operativa della discarica di Chiaiano sino al 31 gennaio 2009).

1.2 Tanto premesso, affermando il proprio diritto ad ottenere gli importi di cui all’originaria istanza di insinuazione al passivo, la società ricorrente ha dedotto avverso gli atti impugnati vizi di violazione di legge (art. 24 e 97 Cost., artt. 3 e 7 L. 241/1990, D.lgs. 163/06, O.P.C.M. N°177 del 4 agosto 2009, in connessione con le disposizioni di cui al D.L. 23 maggio 2008 n. 90 art. 18, nonché con le disposizioni di cui all'art. 5 della L. 24 febbraio 1992 n. 225, art. 2041 c.c.) ed eccesso di potere sotto plurimi profili (per difetto di motivazione, carenza istruttoria, sviamento, carenza presupposti, illogicità e irragionevolezza).

2. Si è costituita per resistere al ricorso la Presidenza del Consiglio dei Ministri.

3. Con ordinanza ex art. 73, comma 3, c.p.a., n. 746 del 22 gennaio 2019, questo Tribunale ha rilevato la sussistenza di dubbi sulla giurisdizione, assegnando termine alle parti per presentare memorie vertenti esclusivamente su tale questione.

4. All’udienza del 22 ottobre 2019 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

5. Il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione di questo giudice amministrativo.

5.1 Come noto, l’art. 133, comma 1, lett. p) del c.p.a. (che abroga e sostituisce in parte qua l'art. 4, 1° comma, del D.L. n. 90/2008, anche richiamato dall’art. 3 del D.L. n. 195/2009) - devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo “le controversie aventi ad oggetto le ordinanze e i provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'articolo 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, nonché gli atti, i provvedimenti e le ordinanze emanati ai sensi dell'articolo 5, commi 2 e 4 della medesima legge n. 225 del 1992 e le controversie comunque attinenti alla complessiva azione di gestione del ciclo dei rifiuti, seppure posta in essere con comportamenti della pubblica amministrazione riconducibili, anche mediatamente, all'esercizio di un pubblico potere, quand'anche relative a diritti costituzionalmente tutelati”.

E’ chiaro che anche in subiecta materia - alla stregua di un’interpretazione costituzionalmente orientata della norma, condotta alla luce della oramai pacifica giurisprudenza ( cfr . Corte Costituzionale, 12 maggio 2011, n. 267;
n. 140/2007, 191/2006 e n. 204/2004; cfr . anche Cassazione civile, sez. un., 9 settembre 2010, n. 19253) - i comportamenti rilevanti ai fini della devoluzione delle controversie alla giurisdizione del giudice amministrativo sono soltanto i comportamenti costituenti espressione di un potere amministrativo e non anche quelli meramente materiali, posti in essere dall'amministrazione al di fuori dell'esercizio di un'attività autoritativa.

In questa prospettiva, quando vengono in rilievo questioni meramente patrimoniali, connesse al mancato adempimento da parte dell'amministrazione di una prestazione pecuniaria nascente da un rapporto obbligatorio di tipo privatistico, i comportamenti posti in essere dall'amministrazione stessa non possono essere ricompresi nell'ambito di applicazione della norma impugnata, dovendo rientrare, invece, nella giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria.

5.2 Orbene, nel caso di specie, la società ricorrente ha chiesto l’ammissione alla massa passiva di crediti asseritamente vantati in relazione sia ai lavori eseguiti per la realizzazione della discarica che per opere di straordinaria manutenzione della strada comunale di accesso alla stessa, stigmatizzando il mancato inserimento di quanto integralmente dovuto nel piano di estinzione delle passività relative alla gestione commissariale dell’emergenza rifiuti in Campania e lamentando, in sostanza, la lesione del suo diritto alla integrità patrimoniale.

Ritiene conseguentemente il Collegio che l’accoglimento delle domande azionate dalla ricorrente in questa sede implichi l’accertamento della esistenza stessa del diritto della ricorrente a ricevere i corrispettivi invocati in relazione alle molteplici attività asseritamente svolte per conto delle strutture commissariali e la loro concreta quantificazione, in base a rapporti obbligatori di tipo privatistico, la cui cognizione deve ritenersi devoluta al giudice ordinario, secondo l’orientamento giurisprudenziale sopra richiamato, cui questa Sezione ha già ritenuto in passato di prestare adesione ( cfr. T.a.r. Campania, Napoli, sez. V, 7 luglio 2015, n. 3236).

A conferma di ciò vi è l’ulteriore considerazione per cui non occorre l'inserimento nella massa passiva per ottenere il soddisfacimento del credito vantato, potendo il creditore direttamente esercitare le azioni giudiziarie (innanzi alla giurisdizione ordinaria) per conseguire il pagamento di quanto preteso ( cfr . T.a.r. Campania Napoli, sez. V, 10 giugno 2016, n. 2985).

A tale riguardo gioverà anche richiamare il parere del Consiglio di Stato n. 584/2018, con cui si è sottolineato che “[...] la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo prevista dall’articolo 3 del decreto-legge n. 195 del 2009 per il contenzioso derivante dalla ‘complessiva azione di gestione dei rifiuti’ non può ricomprendere anche le richieste di pagamento di crediti per le quali deve ritenersi sussistente la giurisdizione del giudice ordinario. [...] Anche se il vizio dedotto concerne formalmente la motivazione dell’esclusione, ciò non può in ogni caso giustificare il radicamento della giurisdizione amministrativa, tenuto conto che l’attività posta in essere per la definizione della massa passiva non è riconducibile all’esercizio del potere amministrativo nel senso indicato dall’articolo 7, comma 1 del codice del processo amministrativo”.

5.3 In conclusione, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, in quanto la cognizione della controversia dedotta in giudizio deve ritenersi devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario.

6. In ragione della complessità della questione, ritiene il Collegio che ricorrano eccezionali ragioni per disporre la compensazione delle spese di giudizio.