Pubblicato il 22/11/2022

N. 01785/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00806/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 806 del 2022, proposto da
Nova Facility S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato D S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege, nei suoi uffici in Venezia, piazza S. Marco, 63;

nei confronti

Codeal Società Cooperativa Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Paolo Moroni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Leone Rosso Società Cooperativa Sociale, non costituito in giudizio;
Hilal Cooperativa Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Ludovica Bernardi e Luigi Garofalo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

In via principale per l'annullamento,

previa sospensione cautelare:

- del decreto del Prefetto della Provincia di Treviso di aggiudicazione, a favore della “cooperativa “Codeal società cooperativa sociale” , per conto delle consorziate Hilal società cooperativa con sede legale in Treviso e Leone Rosso, cooperativa sociale con sede legale ad Aosta, del servizio di accoglienza ed assistenza dei cittadini stranieri richiedenti protezione internazionale, oltre che di gestione dei servizi connessi, su immobile messo a diposizione della Prefettura di Treviso, denominata ex Caserma Serena CIG 8883852297 in data 5 maggio 2022;

- della comunicazione di aggiudicazione della Prefettura di Treviso – Ufficio Territoriale del Governo prot. 34524 del 5.052022;

- del verbale del Seggio di gara n. 1 del 15.11.2021;

- del verbale del Seggio di gara n. 5 del 6.12.2021;

- del verbale del Seggio di gara n. 7 del 21.12.2021;

- del verbale della Commissione giudicatrice n. 1 del 1.02.2022;

- della nota della Prefettura di Treviso prot. 9787 in data 8.02.2022;

- del verbale del Seggio di gara n. 8 del 8.03.2022;

- del verbale del Seggio di gara n. 9 del 25.03.2022;

- della nota della Prefettura di Treviso prot. 23413 del 25.03.2022;

- della nota della Prefettura di Treviso prot. 29530 del 15.04.2022;

- del verbale del Seggio di gara n. 10 del 21.04.2022;

- della nota della Prefettura di Treviso prot. 30791 del 21.04.2022;

- del verbale del Seggio di gara n. 11 del 3.052022;

- dell'atto della Prefettura di Treviso prot. 42108 in data 1.06.2022;

- del bando di gara, del disciplinare di gara e relativi allegati, del capitolato speciale e relativi allegati nella parte in cui dovessero essere interpretati a] come contemplanti l'attribuzione di un punteggio premiale aggiuntivo per l'individuazione dei responsabili di settore [come da sub -elemento di valutazione dell'offerta tecnica riportato sub B.

1.1 e sub D.

1.1. lett. d) dell'allegato 3-ter al capitolato speciale] senza sub ordinare l'attribuzione del punteggio all'integrazione del monte ore della “Tabella dotazione personale” minima - allegato A al capitolato speciale e/o b] come contemplanti i requisiti previsti dal capitolato speciale per lo svolgimento del servizio di preparazione e fornitura pasti quali requisiti di esecuzione non richiesti al momento della partecipazione alla gara anziché come requisiti di idoneità professionale;

- di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti ivi compresi, per quanto occorrer possa, i verbali del Seggio di gara nn. 2 del 18.11.2021, 3 del 23.11.2021, n. 4 del 30.11.2021, n 6 del 13.12.2021;

nonché per la dichiarazione di inefficacia,

- del contratto d'appalto che dovesse essere stato stipulato, medio tempore, tra la Prefettura di Treviso – Ufficio Territoriale del Governo – Ministero dell'Interno e Codeal società cooperativa sociale per conto delle consorziate Hilal società cooperativa sociale e Leone Rosso società cooperativa sociale;

in ogni caso, per la condanna,

- della Prefettura di Treviso – Ufficio Territoriale del Governo – Ministero dell'Interno al risarcimento del danno mediante reintegrazione in forma specifica con aggiudicazione della gara a Nova Facility s.r.l. e conseguente stipulazione con il ricorrente del contratto per l'affidamento del servizio di accoglienza e assistenza dei cittadini stranieri richiedenti la protezione internazionale, oltre che di gestione dei servizi connessi, su immobile messo a diposizione della Prefettura di Treviso, denominata ex Caserma Serena ovvero sub entro dell'odierna esponente nel contratto di appalto laddove medio tempore stipulato, ovvero, in sub ordine, per equivalente monetario, da quantificarsi in corso di giudizio.

In via sub ordinata per l'annullamento,

previa sospensione,

- della gara e per la sua riedizione e, quindi, per l'annullamento, previa sospensione e comunque previa adozione delle misure cautelari ritenute opportune, di tutti gli atti relativi all'intera procedura aperta “per l'affidamento dei servizi di accoglienza ed assistenza cittadini stranieri richiedenti protezioni internazionale su immobile messo a disposizione della Prefettura di Treviso e denominato ex Caserma Serena, per anni uno, rinnovabile per un ulteriore anno” (CIG: 8883852297).

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'Interno e di Codeal Società Cooperativa Sociale e di Hilal Cooperativa Sociale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 ottobre 2022 la dott.ssa Mariagiovanna Amorizzo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il ricorrente ha partecipato alla gara per l’affidamento dell’appalto di fornitura di beni e servizi relativi alla gestione ed al funzionamento di un centro di accoglienza e assistenza di richiedenti protezione internazionale “con capienza sino a 300 richiedenti asilo” , presso l’ex Caserma Serena di Treviso, indetta con decreto del 31.08.2021 dalla Prefettura di Treviso.

L’appalto ha ad oggetto sia lo svolgimento del servizio di gestione del centro collettivo di accoglienza, che la fornitura del kit di prima accoglienza.

All’esito dell’espletamento della procedura, il ricorrente si è classificata seconda, collocandosi dopo Codeal società cooperativa sociale, che ha partecipato per conto delle consorziate Hilal e Leone Rosso.

Con il ricorso in disamina Nova Facility ha impugnato l’aggiudicazione e tutti gli atti di gara per i seguenti motivi:

1. violazione degli artt. 17 e 19 del disciplinare;
violazione dell’art. 1 del capitolato, dell’allegato 3-ter (punti B e D) e dell’allegato 11 al capitolato, violazione dell’art. 3, L. 241/90 e dell’art. 97 Cost.;
violazione dei principi di parità di trattamento, buon andamento e trasparenza dell’azione amministrativa. Eccesso di potere per contraddittorietà, per difetto d’istruttoria e per insufficienza di motivazione.

Il ricorrente si duole dell’assegnazione all’aggiudicataria di sei punti per il sub -elemento d) “Individuazione responsabili di settore” .

Ad avviso del ricorrente il punteggio avrebbe potuto essere assegnato soltanto se il concorrente avesse offerto unità aggiuntive di personale, ovvero ore aggiuntive rispetto al minimo previsto, mentre l’aggiudicataria ha offerto la dotazione di personale minima prevista dal bando.

2. violazione degli artt. 17 e 19 del disciplinare;

violazione dell’art. 1 del capitolato, dell’allegato 3- ter (punti B.2 e D.2) e dell’allegato 11 al ridetto capitolato, violazione dell’art. 3, L 241/90 e dell’art. 97 Cost.;
violazione dei principi di parità di trattamento, buon andamento e trasparenza dell’azione amministrativa;
eccesso di potere per contraddittorietà, per difetto d’istruttoria e per carenza e/o insufficienza di motivazione.

Il ricorrente lamenta la sottostima della sua offerta, affermando che:

- avrebbe avuto diritto a tre punti (invece di due) per il sub -elemento D.2 c ( “Disponibilità ad assicurare l’accompagnamento dei migranti presso il servizio di trasporto pubblico più vicino (2 punti tabellari) o presso il centro abitato più vicino (3 punti tabellari”) ), avendo dato la propria disponibilità ad eseguire entrambe le prestazioni previste.

- avrebbe avuto diritto a cinque punti (punteggio massimo) invece di uno per i sub -elementi D.2 b] e D.2 d].

4. Violazione dell’art.

8.1 del disciplinare nonché dell’art. 3 e dell’allegato 3-bis del capitolato speciale ed il vizio di eccesso di potere per contraddittorietà. L’aggiudicataria sarebbe priva dei requisiti di capacità tecnico-professionale per l’espletamento del servizio di preparazione pasti.

L’art.

8.1 del disciplinare chiedeva l’iscrizione nei competenti registri “per attività coerenti con quelle oggetto della presente procedura di gara” , mentre l’aggiudicataria non svolge attività nel settore della ristorazione. Inoltre, afferma il ricorrente, l’aggiudicataria dovrebbe essere esclusa poiché non in possesso delle abilitazioni necessarie alla preparazione dei pasti, né della documentazione inerente l’applicazione delle procedure di autocontrollo (HACCP), né di personale idoneo allo svolgimento dell’attività di ristorazione, richieste dal Capitolato di gara.

In via sub ordinata, nel caso in cui i suddetti requisiti fossero ritenuti requisiti di esecuzione, il ricorrente ha impugnato anche la lex specialis nella parte in cui non li ha contemplati quali requisiti di qualificazione, in ragione dell’incoerenza tra le prestazioni ed i requisiti richiesti.

4. violazione dell’art. 97, d.lgs. 50/2016, delle tabelle relative al costo medio del lavoro, approvate con decreto del Ministero Lavoro e Politiche Sociali n. 7/2020 per il CCNL di riferimento;
violazione dell’art. 3, della Legge 241/90, la violazione del D.M. 29.01.2021 e dell’art. 97 Cost., dei principi di parità di trattamento, buon andamento e trasparenza dell’azione amministrativa;
eccesso di potere per difetto di istruttoria e per carenza e/o insufficienza di motivazione. Il ricorrente contesta la carenza di istruttoria nel giudizio di verifica dell’anomalia dell’offerta dell’aggiudicataria. Afferma, in particolare, che la stazione appaltante, dopo aver chiesto il dettaglio dei costi, non avrebbe effettuato alcuna valutazione sulla loro complessiva sostenibilità, pur discostandosi essi in modo sensibile dai costi medi indicati nella documentazione di gara.

Più in particolare, afferma che l’offerta di Codeal, tenuto conto del ribasso offerto (19,039%) dei costi dichiarati, sarebbe in perdita per € 17.926,73 quanto alla gestione del servizio. La giustificazione fornita dalla ditta si fonda sul ricavato derivante dalla fornitura dei kit, stimato in un importo pari ad € 145.729,80, che genererebbe un sopravanzo rispetto al costo di acquisto dei kit stessi (pari a € 74.400,00), pari a € 71.526,73. Tale importo, tuttavia, sarebbe meramente ipotetico, poiché fondato sull’improbabile ipotesi che si verifichino congiuntamente le seguenti circostanze: il centro sia sempre pienamente occupato, vi sia un turn over completo degli ospiti nel corso dell’anno e il kit venga consegnato a ciascuno degli stranieri ospitati (ipotesi questa difficilmente verificabile poiché il primo kit è consegnato dal centro di prima accoglienza dello straniero che, per la sua dislocazione geografica, raramente coincide con il centro di Treviso).

Sarebbe incongruo anche il costo della manodopera indicato dall’aggiudicataria (corrispondente al costo del lavoro della dotazione minima di personale) che non comprenderebbe né il costo del lavoro dei responsabili di settore, né il costo della manodopera da impiegare nel servizio di distribuzione, conservazione e controllo pasti, che l’aggiudicataria è tenuta a fornire in proprio, non avendo dichiarato di fare ricorso ad avvalimenti o sub appalti.

Né il costo della manodopera da impiegare per la fornitura dei pasti potrebbe essere compreso in quello di € 514.650,00, indicato quale costo complessivo (comprensivo anche del costo delle materie prime) della “fornitura pasti” nella tabella denominata “Prospetto riepilogativo costi” di cui all’allegato 3 alla lettera di chiarimenti prodotta da Codeal il 21.04.2022, sia perché tale voce non è compresa nel costo del personale dichiarato in sede di offerta, sia perché, anche senza considerare il costo del personale, tale importo sarebbe insufficiente a coprire i costi della giornata alimentare.

Sotto altro profilo, il ricorrente evidenzia l’erroneità nel calcolo del costo della manodopera dovuto ad un ingiustificato incremento della media delle ore annue lavorate.

Evidenzia, inoltre, anche l’incongruità del costo per la fornitura pasti, atteso che il costo complessivo di € 514.650,00 dovrebbe coprire l’intera giornata alimentare (colazione, pranzo, cena con il menu di cui alla pag. 2 dell’allegato 3-bis) per 300 persone per 365 giorni nell’anno, con la conseguenza che il costo di una giornata alimentare sarebbe pari ad € 4,70 (€ 1,5 di media a pasto), inferiore all’importo di € 5.00 considerato per le sole “derrate” dall’allegato di gara relativo alla “stima dei costi medi di riferimento” .

La controinteressata lamenta, inoltre, l’incongruità del costo indicato per la fornitura del servizio sanitario, nonché del materiale didattico, del trasporto scolastico e del materiale ludico, pari ad € 159.574,16.