Pubblicato il 06/09/2024

N. 00559/2024 REG.PROV.COLL.

N. 00628/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

Sezione Staccata di Reggio Calabria

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 628 del 2022, proposto da
Comune di Scilla, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato N P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Asp - Azienda Sanitaria Provinciale di Reggio Calabria, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato G D S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Calabria, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avv. A M, domiciliataria ex lege in Catanzaro, Germaneto, viale Europa;

per l'annullamento

- della nota/provvedimento assunta al protocollo con il n. 47241 del 21.09.2022 avente ad oggetto “ Realizzazione Casa della Salute di Scilla – Esito verifiche di vulnerabilità sismica a cura dello Studio Settanta7 su mandato di INVITALIA ”, notificata al Comune di Scilla in pari data, con cui è stato disposto “ l'avvio dell'attività necessaria a liberare nell'immediato le strutture, cessando le azioni sanitarie ivi erogate ”;

- di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Asp - Azienda Sanitaria Provinciale di Reggio Calabria e della Regione Calabria;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 giugno 2024 il dott. A R e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Espone il Comune di Scilla che l’ASP di Reggio Calabria, a seguito dell’adesione alla Convenzione Quadro siglata in data 16/04/2020 tra il Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dal disavanzo nel Settore Sanitario della Regione Calabria e l’Agenzia nazionale per gli Investimenti e lo Sviluppo d’Impresa s.p.a. – Invitalia, diretta a sostenere l’attuazione degli interventi in materia di edilizia sanitaria ai sensi e per le finalità di cui all’art. 6, comma 4, del D.L. n. 35/2019, con nota del 5/05/2020, prot. n. 21666, trasmetteva il primo programma di interventi, che individuava – tra gli altri – la realizzazione di una nuova ‘Casa della Salute’, mediante riconversione funzionale dell’ex Presidio Ospedaliero “Scillesi d’America”, sito nel Comune di Scilla.

Nell’ambito di tale intervento l’Azienda affidava le indagini relative allo studio di vulnerabilità sismica dei fabbricati e la redazione del documento di fattibilità delle alternative progettuali al costituendo

RTP

Settanta7 Studio Associato.

Ultimate le anzidette operazioni di carattere preliminare, con nota assunta al prot. n. 47241 del 21/09/2022, l’ASP di Reggio Calabria disponeva, tuttavia, sulla scorta dell’esito delle indagini sismiche, “ l’avvio dell’attività necessaria a liberare nell’immediato le strutture cessando le azioni sanitarie ivi erogate, risultando pericoloso l’immobile per l’incolumità dei cittadini ”.

Ciò in quanto le verifiche sismiche avrebbero “ confermato l’elevato livello di degrado delle strutture indagate, i cui valori di resistenza dei calcestruzzi sono molto al di sotto di quelli normativamente dovuti, tale da richiedere opere di restauro conservativo e/o di consolidamento necessari per riportare il livello di sicurezza ai requisiti minimi previsti dalle vigenti normative ”, rivelando, altresì, con riferimento alla gran parte della struttura (ad esclusione del “vecchio ospedale”), “ la scarsa qualità di esecuzione dei manufatti, la scarsa qualità dei materiali utilizzati, presentando un’elevata deviazione standard nei campioni analizzati, che definiscono una mancata sicurezza dei locali presso cui viene garantita attualmente l’assistenza sanitaria ”.

2. Avverso l’atto in questione, notificato il 21/09/2022, sostanzialmente impositivo della chiusura di tutte le attività a carattere ospedaliero svolte nei fabbricati del ‘nuovo ospedale’ del nosocomio scillese, il Comune di Scilla è insorto con ricorso notificato il 21/11/2022 e depositato il 16/12/2022, denunciandone l’illegittimità, con un primo motivo, per “incompetenza”, sul rilievo secondo cui tale statuizione esorbiterebbe “ chiaramente dai limiti dei poteri che sono attribuiti all’Azienda Sanitaria Provinciale ”, spettando ogni decisione inerente alla cessazione di azioni sanitarie, ai sensi della L. n. 311/2004, al Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dal disavanzo nel settore sanitario della Regione Calabria.

Con una seconda doglianza il Comune deduce la “ violazione e/o falsa applicazione degli artt. 32 e 97 Costituzione ” sotto il profilo del difetto di istruttoria e del vizio di motivazione, avendo l’ASP del tutto obliterato la considerazione dei diritti di primaria rilevanza costituzionale incisi pregiudizievolmente per effetto della disposta cessazione delle attività sanitarie erogate nella struttura ospedaliera soppressa, senza tenere in alcun modo conto delle esigenze assistenziali del territorio.

I medesimi vizi di istruttoria e di motivazione, nonché l’errore dei presupposti, sono ancora dedotti con la terza censura, sul rilievo della “ estrema genericità delle considerazioni poste a motivo della decisione adottata, soprattutto avuto riguardo alla particolare elasticità e volatilità del concetto di ‘sicurezza’ dei locali, che notoriamente dipende da tre fattori, quali la resistenza dei materiali, la resistenza strutturale e l’entità delle azioni che la costruzione è destinata a sopportare ”. Il provvedimento impugnato avrebbe, invero, tenuto conto del solo primo fattore, trascurando completamente l’esame dei risultati afferenti le ulteriori voci.

Il denunciato vizio di istruttoria risulterebbe, inoltre, aggravato dalla mancata esibizione, nonostante la presentazione di una rituale richiesta d’accesso, delle analisi, delle relazioni peritali e delle valutazioni tecniche compiute dal RTP incaricato, consegnate soltanto in parte dall’ASP nell’approssimarsi della scadenza del termine per la proposizione del ricorso.

In via istruttoria il Comune ricorrente ha chiesto l’ammissione di una CTU “ finalizzata all’accertamento dello stato dei luoghi, nonché a verificare l’effettiva resistenza dei materiali utilizzati, la resistenza strutturale e l’entità delle azioni che la costruzione è destinata a sopportare ”.

3. Con atti di mera forma depositati, rispettivamente, il 27/12/2022 e l’8/02/2023 si sono costituite in resistenza la Regione Calabria e l’ASP di Reggio Calabria.

3.1. Quest’ultima ha, poi, articolato le proprie controdeduzioni con memoria del 2/05/2024, insistendo per il rigetto del ricorso, tenuto conto, sotto un primo profilo, dell’infondatezza dell’eccezione di incompetenza – trovando, di contro, fondamento l’iniziativa censurata nella convenzione intercorsa con la Regione Calabria con la quale essa ASP era stata individuata quale ente preposto alla realizzazione dell’intervento della ‘Casa della Salute’ di Scilla – e, quanto, alle restanti doglianze, della relativa genericità, stante l’omessa articolazione di qualsivoglia specifica censura avverso l’esito dell’indagine di vulnerabilità sismica e di caratterizzazione dei materiali posta a supporto della determinazione gravata.

Priva di fondamento sarebbe, inoltre, la stessa contestazione in ordine all’adombrata cessazione delle prestazioni sanitarie erogate nel presidio ospedaliero di cui trattasi, essendosi di contro disposto con il provvedimento l’immediata ricollocazione in altri luoghi, previa adozione di un piano da adottarsi con un’urgenza da parte del responsabile della struttura, delle attività ivi esercitate, garantendosene per tal via l’erogazione in favore dell’utenza.

3.2. In data 10/05/2024 ha controdedotto alle censure del Comune ricorrente – reiterate in una breve memoria, preceduta da produzione documentale, depositata il 9/05/2024 – anche la Regione Calabria, eccependo preliminarmente la propria carenza di legittimazione passiva, avendo essa assunto nella vicenda di cui si controverte il ruolo di mero “soggetto finanziatore” e risultando, in ogni caso, riservate le funzioni amministrative attinenti alla spesa sanitaria in via straordinaria e temporanea al Commissario ad acta per il Piano di rientro, unico soggetto legittimato a resistere alle domande giudiziarie afferenti siffatta materia. Nel merito l’avvocatura regionale ha replicato ai rilievi critici articolati nel ricorso, insistendo sulla scorta di considerazioni essenzialmente coincidenti con quelle dedotte dall’ASP per il relativo rigetto.

3.3. Con una breve memoria depositata il 14/05/2024 quest’ultima ha eccepito la tardività della documentazione prodotta da parte ricorrente il 2/05/2024, riportandosi nel resto alle difese e richieste articolate con i precedenti scritti difensivi.

4. In data 21/05/2024 il Comune di Scilla ha depositato una breve memoria di replica per contestare le eccezioni formulate dalla Regione, quanto al proprio difetto di legittimazione passiva, e dall’ASP, in punto di tardività della produzione documentale, insistendo per l’accoglimento del ricorso.

5. Nel corso dell’udienza pubblica del 12/06/2024 il Collegio ha preliminarmente prospettato alle parti un possibile profilo di parziale inammissibilità del ricorso con riferimento alla parte dell’atto inerente alla contestata cessazione delle prestazioni sanitarie svolte nei locali del ‘nuovo ospedale’. Quindi, sentiti i difensori, la causa è stata, infine, posta in decisione.

6. In via del tutto preliminare ritiene il Collegio che non possa trovare accoglimento la domanda di estromissione dal giudizio formulata dalla Regione Calabria sul rilievo della propria carenza di legittimazione passiva. Ed invero, benché sia stato impugnato un atto emesso dall’Azienda Sanitaria Provinciale di Reggio Calabria, dalla documentazione versata al fascicolo processuale, ed in particolare dalle plurime convenzioni intercorse tra i due Enti, evince chiaramente la relativa riconducibilità ad un procedimento amministrativo complesso, coinvolgente plurimi interessi pubblici facenti capo a diverse amministrazioni, nell’ambito del quale la Regione Calabria ha assunto un ruolo di primaria rilevanza, approvando con propri decreti il ‘Progetto’ inerente alla “Rete Regionale delle Case della Salute” nonché il modello progettuale per la riqualificazione della rete ospedaliera regionale, ed individuando, altresì, le sedi ospedaliere interessate dalla riconversione in “Case della Salute”, tra le quali, appunto, veniva annoverato l’Ospedale di Scilla.

Sicché, in definitiva, è lo stesso tenore delle ‘convezioni’ intercorse tra la Regione Calabria e l’ASP di Reggio Calabria a contraddire l’assunto secondo cui la prima avrebbe assunto il ruolo di mero ‘soggetto finanziatore’ dell’intervento di cui trattasi, dovendosi piuttosto ricondurre la decisione di inserire il presidio ospedaliero di Scilla tra quelli ammessi al progetto di riconversione funzionale alle scelte di pianificazione territoriale del servizio di assistenza sanitaria rientranti nelle prerogative proprie dell’Amministrazione regionale.

L’eccezione di difetto di legittimazione passiva della resistente Regione Calabria va, dunque, rigettata, essendo stato del tutto ragionevolmente instaurato il contraddittorio anche nei suoi confronti.

7. Tanto chiarito, il ricorso è in parte inammissibile e in parte infondato.

8. L’atto impugnato, per come prospettato alle parti in sede di discussione nel rilevare un possibile profilo di parziale inammissibilità del ricorso, presenta, incontrovertibilmente, un duplice contenuto, cui sottende, tuttavia, una diversa natura, con ricadute immediate sul piano della relativa impugnabilità.

8.1. Sotto un primo aspetto, infatti, l’atto investe frontalmente il versante dell’esecuzione degli impegni assunti dall’ASP, in forza delle convenzioni intercorse con la Regione Calabria, per l’attuazione dello specifico intervento di edilizia sanitaria (riconversione dell’ospedale di Scilla) finanziato nell’ambito del piano di intervento regionale per la realizzazione della “Rete Regionale delle Case della Salute”. In relazione a tale profilo l’atto esprime valenza propriamente provvedimentale, avendo l’ASP di Reggio Calabria, quale soggetto competente alla realizzazione dell’intervento, dalla predisposizione della fase progettuale a quella propriamente esecutiva, comunicato alla Regione l’esito ‘negativo’ delle verifiche di vulnerabilità sismica, “con relativa valutazione dei costi degli interventi strutturali”, condotte sugli immobili ospitanti il presidio ospedaliero ai sensi dell’art. 7, co. 2, della Convenzione del 2/02/2016, con sostanziale bocciatura della fattibilità dell’intervento per le gravissime carenze strutturali emerse durante le indagini.

Nel provvedimento l’ASP dà, infatti, conto dell’“ elevato livello di degrado delle strutture indagate, i cui valori di resistenza dei calcestruzzi sono molto al di sotto di quelli normativamente dovuti, tale di richiedere opere di restauro conservativo e/o di consolidamento necessari per riportare il livello di sicurezza ai requisiti minimi previsti dalle vigenti normativ[e] ”. Precisando, ancora, che “ mentre il corpo identificato ‘vecchio ospedale’ … ha dato una sufficiente risposta in termini di sicurezza nei confronti delle azioni orizzontali di natura sismica e nei confronti dei carichi verticali, i restanti corpi, in cemento armato, che costituiscono la gran parte della struttura, hanno testimoniato la scarsa qualità di esecuzione dei manufatti, la scarsa qualità dei materiali utilizzati, presentando un’elevata deviazione standard nei campioni analizzati, che definiscono una mancata sicurezza dei locali presso cui viene garantita l’assistenza sanitaria ”.

In questa parte l’atto è stato aggredito dal Comune ricorrente con il secondo e il terzo motivo di ricorso, incentrati su presunti vizi dell’attività tecnica condotta dall’ASP esitata nella valutazione negativa circa la fattibilità dell’intervento.

L’ASP di Reggio Calabria, in definitiva, in qualità di beneficiario del contributo di € 8.270.000,00 “ per la realizzazione dell’intervento volto alla riconversione funzionale dell’ex ospedale ‘Scillesi d’America’ di Scilla in ‘Casa della Salute’, ammesso a finanziamento nell’ambito del Progetto ‘Case della Salute’ di cui al “Piano di Azione e Coesione (PAC) - Programma Ordinario Convergenza (POC) Regione Calabria. Pilastro II - Salvaguardia azione 11.4 ”, e soggetto attuatore dello stesso, sulla scorta delle indagini tecniche volte alla verifica di ‘vulnerabilità sismica e di caratterizzazione dei materiali costituenti i blocchi strutturali esistenti’, ha ritenuto insussistenti le condizioni per dar corso alla relativa attuazione, tenuto conto dell’elevato livello di degrado delle strutture (eccezion fatta per il corpo identificato come ‘vecchio ospedale’) e della scarsa qualità dei materiali utilizzati, implicanti la “ mancata sicurezza dei locali presso cui viene garantita attualmente l’assistenza sanitaria ”.

8.2. Proprio in conseguenza “ dei bassi livelli di sicurezza riscontrati ” l’ASP ha, però, al contempo, ritenuto imposta “ la necessità di adottare, senza alcun indugio, provvedimenti restrittivi dell’uso di tutti i corpi denominati ‘nuovo ospedale’ e di immediato trasferimento di tutte le attività ivi erogate in altri siti ”, disponendo, per l’effetto, dal 23 p.v. “ l’avvio dell’attività necessaria a liberare nell’immediato le strutture cessando le azioni sanitarie ivi erogate, risultando pericoloso l’immobile per l’incolumità dei cittadini e valutare quali spazi del vecchio ospedale e strutture limitrofe possano essere utili per accogliere le attività ivi presenti ” (a seguire elencate specificamente). Dando incarico a tale fine al responsabile della struttura di definire “ entro 24 ore un piano per ricollocare le attività atteso che le stesse non hanno carattere d’urgenza ma devono comunque essere garantite ”.

Orbene, in questa seconda parte – la sola ad essere interessata dall’eccezione di incompetenza, in quanto specificamente correlata al versante della disposta ‘cessazione di azioni sanitarie’ – l’atto impugnato presenta, tuttavia, natura meramente endoprocedimentale, dovendo come tale ritenersi sprovvisto della portata lesiva che è stata dedotta a fondamento del ricorso.

L’Asp procedente, in quanto titolare di tutti i poteri inerenti alla realizzazione dell’intervento di edilizia sanitaria di cui si discute, si è, infatti, limitata a disporre l’avvio dell’attività necessaria alla liberazione immediata delle strutture del nosocomio versanti nelle rilevate condizioni di insicurezza ed alla valutazione della relativa trasferibilità negli spazi del ‘vecchio ospedale’ o nelle strutture ad esso limitrofe, dando specifico incarico, a tale fine, al responsabile dell’azienda ospedaliera di definire “un piano per ricollocare le attività” in questione, comunque non urgenti.

8.2.1. Non v’è dubbio, allora – e se ne desume lineare conferma dall’inoltro della nota in questione al Commissario ad acta per l’attuazione del Piano di Rientro della Regione Calabria ed al Responsabile (ed al RUP) dell’ospedale medesimo, evidentemente per quanto di rispettiva competenza –, che in questa parte, a fronte del carattere non provvedimentale dell’atto impugnato, il ricorso debba essere dichiarato inammissibile per carenza di interesse.

Da ciò discende la preclusione allo scrutinio dell’eccezione di incompetenza, dovendo il sindacato del Tribunale arrestarsi dinanzi alla constatazione dell’assenza di lesività dell’atto e, dunque, della sua non autonoma impugnabilità.

8.2.2. A conforto di quanto rilevato giova, d’altro canto, evidenziare, che il Comune ricorrente nulla ha dedotto successivamente alla proposizione del ricorso, neanche con le memorie depositate in vista dell’odierna udienza di trattazione, circa gli sviluppi del procedimento conseguenti alla nota impugnata e potendosi, anzi, desumere dall’articolo di stampa depositato il 19/03/2024 che un parziale trasferimento di uno dei servizi erogati nelle strutture ‘da liberare’ sia effettivamente avvenuto, nulla emergendo, tuttavia, quanto ai provvedimenti per effetto dei quali tale iniziativa abbia avuto luogo. Nel medesimo articolo si riferisce, inoltre, in via parimenti generica, che la parte del nosocomio a rischio sismico, a dire del Commissario Straordinario dell’ASP, “sarà demolita e ricostruita”. Ciò che lascia all’evidenza intendere che la vicenda sottesa all’impugnativa oggetto del presente giudizio abbia avuto un qualche seguito procedimentale, di cui, nondimeno, non è stata fornita dal ricorrente alcuna notizia.

9. Le rimanenti doglianze, che aggrediscono la parte della nota impugnata con autentica valenza provvedimentale, al di là di un ulteriore possibile profilo di inammissibilità per carenza di interesse – non avendo, difatti, l’Asp disposto la soppressione delle attività sanitarie erogate nelle strutture ritenute a rischio ‘per l’incolumità dei cittadini’, ma soltanto decretato il relativo trasferimento in altri siti, con preferenza per gli spazi del vecchio ospedale e delle strutture limitrofe –, risultano, invece, infondate nel merito, stante l’omessa articolazione di specifici rilievi critici avverso le risultanze delle indagini tecniche condotte dall’Azienda sanitaria procedente.

Ed invero, le doglianze de quibus , là dove investono l’atto sul fronte delle ragioni tecniche da cui è derivata la valutazione di pericolosità di alcune delle strutture che ospitano l’ospedale (difetto di istruttoria e di motivazione), si esauriscono in una generica critica delle risultanze delle indagini tecniche, tese alla valutazione della vulnerabilità sismica degli edifici costituenti il ‘nuovo ospedale’, condotte dall’Asp in attuazione di un preciso obbligo nascente dalla Convenzione stipulata con la Regione Calabria.

Peraltro, per come già rilevato, tali rilievi non sono stati neppure sviluppati, a seguito dell’ostensione dei pertinenti atti da parte dell’Asp, con la preannunciata proposizione di motivi aggiunti, essendosi il Comune limitato a sollecitare, con chiara finalità suppletiva dell’onere probatorio sul medesimo gravante, rimasto non assolto, l’ammissione di una consulenza tecnica d’ufficio volta a verificare lo stato delle strutture.

10. Per i motivi sin qui esposti, dunque, il ricorso va conclusivamente dichiarato in parte inammissibile e in parte rigettato.

11. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.