Pubblicato il 21/06/2021

N. 00480/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00532/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 532 del 2020, proposto dalla sig.ra S C, in proprio e quale legale rappresentante del Ristorante "Da Santino" di C Susanna, rappresentata e difesa dall'avvocato M C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Portogruaro, viale Matteotti, 8;

contro

Unione dei Comuni del Trasimeno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato G T, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

della notifica "atto di diniego" del giorno 11 settembre 2020 prot. n. 3422 con cui l'Unione dei Comuni ha determinato "di concludere il presente procedimento con provvedimento definitivo di diniego, in considerazione del mancato pagamento e della mancata presentazione della cauzione secondo quanto previsto agli artt. 5, 6 e 9 della d.g.r. n. 661 del 17 maggio 2019;
di archiviare l'istanza prot. n. 583954 del 4.12.2015 della Provincia di Perugia";
nonché della "comunicazione di avvio del procedimento ad iniziativa di parte" in data 11 settembre 2020 prot. n. 3423, con cui l'Amministrazione "ha istituito procedimento avente l'obiettivo di fare ripristinare lo stato dei luoghi e far abbandonare l'area da chiunque la detenga senza titolo" e del sostanziale rigetto alle istanze di riesame, con nuovi documenti e allegando nuove circostanze di fatto, formulate dalla sig.ra C con note 22 settembre 2020 e 8 ottobre 2020;
come di ogni ulteriore atto presupposto, connesso, conseguente e dipendente - tra cui l'atto di diniego 18 agosto 2020 prot. n. 3125, alla richiesta di proroga per il versamento del canone 2020 - anche se ad oggi non conosciuto e per l'accertamento dell'avvenuto rilascio da parte della Provincia di Perugia, Ente in allora competente, dell'atto di proroga di efficacia della concessione demaniale lacuale n° 14/2008, in titolarità della Ricorrente, ovvero dell'emanazione di atto equivalente da parte dell'Unione dei Comuni del Trasimeno.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Unione dei Comuni del Trasimeno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 maggio 2021 - tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto disposto dall’art. 25, d.l. 28 ottobre 2020, n. 137 (conv., con modificazioni, l. 18 dicembre 2020, n. 176) come modificato dall’art. 6, comma 1, lett. e), del d.l. n. 44 del 2021 - la dott.ssa Daniela Carrarelli come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La sig.ra C è titolare della “concessione statale n. 14/2008” rilasciata il 25 giugno 2008 da parte della Provincia di Perugia - Area Ambiente e Territorio, relativa ai “ beni appartenenti al demanio idrico statale del Lago Trasimeno, costituiti da una spiaggia denominata «Lido Santino» compresi alcuni edifici costituiti da un bar-ristorante, una serie di cabine, servizi igienici, tettoia e magazzini;
oltre ad alcune infrastrutture ... per una superficie complessiva di mq. 5.800,00, di aree appartenenti al demanio idrico statale del Lago Trasimeno, ad uso turistico-ricreativo in Località Monte del lago nel Comune di Magione, individuato al N.C.T., Foglio n. 25, Particella n. 4/r e zona n.c. antistante ”. Tale titolo reca la “ durata di anni 8 (otto), prorogabile su richiesta del concessionario fino ad anni 15 (quindici), con decorrenza dalla sottoscrizione del presente atto e con scadenza al 31/12/2015 ”.

Evidenzia l’odierna ricorrente che l’art. 6 della predetta concessione dispone che “ il Concessionario può chiedere il rinnovo della presente concessione, presentando apposita istanza prima della sua scadenza. Decorso inutilmente tale termine, senza che sia stata presentata istanza di rinnovo, la concessione si intende estinta senza che occorra alcuna diffida o costituzione in mora e senza che il Concessionario possa invocare usi e consuetudini per la prosecuzione del godimento della concessione stessa ”.

Il 2 agosto 2014 la sig.ra C, a fronte dell’investimento effettuato per ripristinare gli immobili in concessione, chiedeva alla Regione, notiziando per conoscenza la Provincia, la rateizzazione per anni quindici del debito dalla stessa contratto nell’insolvenza dei canoni “ e di poter allungare la mia concessione di anni 21 (ventuno) fin che possa riuscire a saldare i miei debiti e lavorare sperando in una ripresa economica ”. La Regione con atto 6 agosto 2014, prot. n. 103966, concedeva la rateizzazione dei canoni, quantificando il complessivo dovuto per canoni in € 110.035,38 e per interessi in € 13.269,83, ed articolando la corresponsione nell’arco temporale dal 15 novembre 2014 al 30 ottobre 2028.

Con richiesta del 2 ottobre 2014, assunta al prot. n. 0426053, la sig.ra C, a fronte del provvedimento regionale di rateizzazione dei canoni pregressi, chiedeva alla provincia di Perugia la proroga della concessione “per ulteriori quindici anni”. In riscontro, la Provincia di Perugia con nota prot. n. 436737 del 7 ottobre 2014, affermava che “ preso atto delle motivazioni addotte nella stessa richiesta, si ritiene che nulla osti, per la concessione in questione con scadenza il 31/12/2015, alla proroga per un periodo pari al piano di rientro stabilito dalla Regione e cioè fino al 31/12/2028. La Ditta concessionaria dovrà comunque provvedere, al fine di formalizzare correttamente la proroga della concessione di cui trattasi, ad integrare la richiesta in oggetto formulando la domanda di rinnovo concessione come da modello allegato ”.

In data 3 dicembre 2015 veniva presentata della ricorrente la domanda, redatta sul modulo indicato, con allegata documentazione e prova dell’avvenuto pagamento delle spese d’istruttoria;
il successivo 15 dicembre 2015 (prot. n. 598062) la Provincia comunicava l’avvio del procedimento amministrativo per il “rinnovo” della concessione indicando l’ufficio competente e il responsabile del procedimento, nonché evidenziando che “ il procedimento si concluderà entro centottanta (180) giorni, a partire dal 04/12/2015 con una determinazione dirigenziale adottata dal Dirigente del Servizio ”. La ricorrente riferisce che a tale atto è seguito un silenzio quinquennale dell’Amministrazione, che la stessa ha interpretato come conferma dell’avvenuto assenso alla proroga fino al 2028, continuando a pagare i canoni ed a gestire l’attività.

Il 3 gennaio 2020, l’Unione dei Comuni del Trasimeno - divenuta nelle more competente al rilascio e modifica delle concessioni lacuali sulla base della normativa regionale - chiedeva la pubblicazione all’albo comunale di Magione dell’istanza di rinnovo presentata dalla sig.ra C;
la pubblicazione veniva disposta per 15 giorni a partire dal 13 gennaio 2020.

Il 13 luglio 2020 la sig.ra C inviava all’Unione dei Comuni e alla Regione richiesta di revisione del canone demaniale per l’area, tenuto conto dell’eccezionale situazione di emergenza e della conseguente crisi economica per le attività di pubblico esercizio provocata dalla pandemia da covid-19;
in particolare si chiedeva l’azzeramento del canone per l’anno 2020 ovvero la sua riduzione del 50% in applicazione analogica della normativa dettata in materia di canoni demaniali all’art. 1, comma 251, lett. c), della l. 27 dicembre 2006 n. 296.

Con nota del 15 luglio 2020, prot. n. 2672, avente ad oggetto “ richiesta di concessione per occupazione di area demaniale Statale del lago Trasimeno, nel Comune di Magione, Località Monte del lago. Foglio 25 particelle n. 4/r e zona n. c ”, l’Unione dei Comuni comunicava all’odierna ricorrente che era stata accolta la richiesta in oggetto e che ai fini del rilascio della concessione era necessario presentare all’Ufficio “ entro 30 giorni dal ricevimento della presente, pena la revoca della stessa ” la prova dell’avvenuto versamento del canone pari ad € 20.848,60 e la ricevuta di versamento del deposito cauzionale, ovvero la fideiussione bancaria o assicurativa sempre di pari importo.

Con nella medesima data veniva assunta al protocollo dell’Amministrazione la citata richiesta dell’odierna ricorrente di azzeramento del canone di concessione almeno per l’anno 2020 o, in alternativa, di riduzione dello stesso nella misura del 50% in applicazione dell’art. 1, comma 251, lett. c), della l. n. 296 del 2006.

La ricorrente, con successiva nota del 17 agosto 2020, chiedeva di differire il termine perentorio per il pagamento del canone e per il deposito cauzionale dai 30 giorni, inizialmente assegnati, a 60 giorni. Le richieste venivano negativamente riscontrate non nota dell’Unione del 18 agosto 2020, prot. n. 3125, nella quale l’Amministrazione rilevata la non applicabilità alle acque interne della l. n. 296 del 2006 e che la sig.ra C “ non è titolare di concessione demaniale in quanto scaduta il 31/12/2015 ”, comunicava il preavviso di diniego del rilascio della concessione a seguito dei mancati versamenti di cui alla citata nota prot. 2672 del 15/7/2020, assegnando all’istante, ai sensi dell’art. 10 bis della l. n. 241 del 1990, un termine di dieci giorni per presentare proprie osservazioni corredate da eventuale documentazione. La sig.ra C presentava, tramite il proprio legale, osservazioni e controdeduzioni con nota 27 agosto 2020.

In data 11 settembre 2020, l’Unione dei Comuni, disattese le osservazioni dell’istante, trasmetteva il provvedimento definitivo di diniego della concessione demaniale impugnato (n. 327 dell’11 settembre 2020).

Al contempo, l’Amministrazione notificava avvio del procedimento - prot. 3423 dell’11 settembre 2020 - volto al ripristino dello stato dei luoghi ed al rilascio dell’area detenuta “senza titolo”, chiedendo “ entro e non oltre 7 giorni dal ricevimento della presente il pagamento della indennità di occupazione annualità 2020 a tutt’oggi non riscosso di € 20.848,60 ”.

La sig.ra C presentava istanza di riesame e di autotutela, ribadendo le argomentazioni già spese in sede di osservazioni: il “ sostanziale valore di rilascio di proroga della concessione da attribuirsi alla nota della Provincia del 2.10.2014 ” e la sopravvenienza normativa di cui all’art. 100 d.l. n. 104 del 2020 proprio in materia di canoni ed in relazione alle pesanti conseguenze economiche dell’epidemia in atto, evidenziando la parificazione delle concessioni lacuali a quelle marittime ribadita dal c.d. “decreto agosto”. Relativamente al canone 2020, la sig.ra C evidenziava che, pur colpita dalle gravi conseguenze della pandemia sull’attività economica rimasta chiusa per lungo tempo, aveva provveduto al versamento della somma di € 2.000,00 a titolo di principio di pagamento. L’istanza non veniva riscontrata.

2. La ricorrente ha proposto azione di annullamento avverso i provvedimenti in epigrafe, articolando cinque motivi di censura rubricati come segue:

I. eccesso di potere per contraddittorietà con precedente manifestazione di volontà dell’Amministrazione e col suo contegno successivo, illogicità, violazione del contenuto di documenti;
sussistenza dei presupposti normativi per qualificare come “decisorio” l’atto della Provincia di Perugia 7 ottobre 2014, prot. n. 436737;

II. eccesso di potere per falsità di presupposto e contraddittorietà, avendo l’Unione dei Comuni preso le mosse dal presupposto che la ricorrente non è titolare di alcun valido ed efficace rapporto di concessione;

III. violazione di legge, violazione dell’art. 100, comma 1, d.l. 14 agosto 2020 n. 104 conv. con mod. nella l. 13 ottobre 2020 n. 126, in relazione al disposto dell’art. 1, commi 682 e 683, della l. 30 dicembre 2018, n. 145;
avvenuta posticipazione ex lege della vigenza delle concessioni lacuali;
violazione e falsa applicazione delle ulteriori norme di legge che equiparano le concessioni lacuali e quelle marittime, applicabili estensivamente al caso specifico;

IV. eccesso di potere e violazione di legge, irrilevanza del mancato pagamento di un’annualità di canone ai fini del “diniego” di concessione o di proroga;
mancata considerazione delle sopravvenienze fattuali, esistenza della fideiussione;
violazione e falsa applicazione degli artt. 5, 6 e 9 della D.G.R. n. 661 del 2019, degli artt. 9 e 45 del r.d. n. 726 del 1895, dell’art. 47 Cod. Nav. e del disciplinare di concessione lacuale n. 14 del 2008;
eccesso di potere per omessa considerazione del comportamento diligente della Concessionaria;
violazione dei principi di gradualità e adeguatezza;
assenza di interesse pubblico all’estinzione della concessione;
violazione dell’art. 17 Regolamento al Cod. Nav. per la navigazione marittima;

V. violazione di legge ed eccesso di potere;
violazione dell’art. 34 della l. n. 162 del 2019 applicabile estensivamente o analogamente al caso specifico;
violazione dei principi derivanti dalla legislazione speciale sulle conseguenze della pandemia da covid-19 anche sui contratti e disciplinari pubblici a rilevanza economica, tra cui della norma recata all’art. 91 del d.l. n. 18 del 2020, conv. con mod. nella l. n. 27 del 2020;
difetto di adeguata motivazione.

La ricorrente ha, altresì, proposto azione volta all’accertamento della sussistenza ed operatività dell’atto di proroga della durata della concessione lacuale n. 14/2008 fino al 31 dicembre 2028, come da sua richiesta del 2 ottobre 2014 e, comunque, per effetto del provvedimento 15 luglio 2020, prot. n. 2672, dell’Unione dei Comuni.

3. Si è costituita in giudizio l’Unione dei Comuni del Trasimeno, eccependo preliminarmente l’inammissibilità dell’impugnativa della comunicazione di avvio del procedimento volto al ripristino dei beni demaniali prot. 3423 dell’11 settembre 2020, in quanto atto meramente endoprocedimentale. La difesa resistente ha, poi, argomentato nel merito circa l’infondatezza delle censure di parte ricorrente.

In particolare ha evidenziato, quanto alla tesi sviluppata nei primi due motivi di ricorso, che dal tenore della nota del 2 [ rectius 7] ottobre 2014 appare chiaro che la Provincia, in riscontro all’istanza della sig.ra C, abbia voluto fornire una risposta interlocutoria circa l'assenza di motivi ostativi alla concessione della proroga, precisando espressamente che il provvedimento favorevole poteva essere emanato solo a seguito della formalizzazione della domanda mediante l'utilizzo dell'apposita modulistica e del conseguente avvio del relativo procedimento. La richiesta formalmente corretta, sottoscritta dalla ricorrente e acquisita dalla Provincia, non ha attivato un procedimento volto alla proroga della concessione in essere, ma un procedimento di rinnovo, diretto - come tale - all’ottenimento di una nuova concessione, ancorché in continuità con quella in scadenza al 31 dicembre 2015;
ciò risulta dall'istanza stessa presentata dalla ricorrente in data 4 dicembre 2015, che ha espressamente per oggetto “ il rinnovo concessione di aree demaniali del Lago Trasimeno... ”. La documentazione allegata alla domanda è la stessa che sarebbe stato necessario produrre a corredo di una domanda di nuova concessione o di rinnovo, secondo la disciplina al riguardo allora vigente, dettata dall'allora vigente d.g.r. dell'1° luglio 2003, n. 295, avente ad oggetto “ Procedure tecnico-amministrative per il rilascio di concessioni in materia di demanio idrico e determinazione e riscossione dei relativi carichi concessori ”. Il tenore della comunicazione di avvio del procedimento del 15 dicembre 2015 prot. n. 598062, rende evidente che non possa in alcun modo sostenersi che “i lunghi anni trascorsi dall’ottobre 2014 senza che alcuna Autorità si sia pronunciata in senso contrario all’avvenuto rilascio della proroga invero, depongono per la natura finale e provvedimentale dell’atto 7.10.2014 ”. La Provincia non ha dato corso al procedimento di rinnovo e non ha provveduto a dar luogo alle successive fasi procedimentali, consistenti: nella istruttoria con verifica della documentazione pervenuta e dello stato dei luoghi da parte di un tecnico della Provincia;
nella riquantificazione da parte dell’ufficio del canone concessorio e della fideiussione;
nella pubblicazione su BUR, Albo Pretorio del Comune di Magione e Sito Istituzionale Gare e Appalti, per la durata di giorni 15;
nel versamento da parte del richiedente dell’importo del canone e della fideiussione;
nella determina dirigenziale di rinnovo della concessione con approvazione del relativo disciplinare da parte dell’interessato e sua registrazione a cura e spese dello stesso presso l’Agenzia delle Entrate (cfr. al riguardo d.g.r. n. 925/2003). Al silenzio inadempimento della Provincia ha fatto riscontro una altrettanto poco comprensibile inerzia della sig.ra C che non agito ai sensi dell’art. 117 d.lgs. n. 104 del 2010, né si è preoccupata di sollecitare l’Amministrazione a provvedere mediante un formale atto di diffida. La difesa resistente ha, inoltre, evidenziato come non possa ritenersi che dalla previsione di prorogabilità di cui all’art. 6 della Concessione originaria possa farsi discendere alcun diritto in capo al concessionario, rientrando la valutazione discrezionale della proroga o del rinnovo nell’ordinario esercizio della potestà amministrativa della p.a., nell’ambito del quale esse è tenuta ad operare una nuova ponderazione egli interessi in gioco.

Con riferimento agli ulteriori motivi di ricorso, l’Amministrazione ha evidenziato la non applicabilità della normativa invocata alla fattispecie in esame. Infine, la difesa resistente ha sottolineato l’avvenuta corretta applicazione dell’art. 9, r.d. n. 726 del 1895 quanto alla richiesta del deposito cauzionale e l’irrilevanza della tardiva e parziale presentazione della garanzia fideiussoria, i cui documenti - dei quali si rileva comunque l’incompletezza - sono stati trasmessi all'Unione con la nota del difensore della ricorrente dell'8 ottobre 2020. Analoghe considerazioni sono svolte con riferimento al versamento da parte della sig.ra C di un acconto di euro 2.000 in data 22 settembre 2020.

4. A seguito della trattazione in camera di consiglio, con ordinanza n. 161 del 2020 l’istanza cautelare è stata accolta in parte.

5. Le parti hanno depositato memorie e repliche in vista della trattazione in udienza pubblica, ribadendo le posizioni già espresse.

6. All’udienza pubblica del 25 maggio 2021 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

7. E’ controversa la legittimità del diniego del rinnovo della concessione demaniale lacuale che la ricorrente afferma si sarebbe già rinnovata sino al 2028 a fronte dell’istanza del 2015 e della risposta della Provincia;
al riguardo, la parte ricorrente chiede accertamento dell’intervenuto rinnovo.

8. Preliminarmente, in accoglimento dell’eccezione della difesa resistente, deve essere dichiarata l’inutilizzabilità dei documenti depositati dalla parte ricorrente rispettivamente in data 14 aprile 2021, ore 16.40, e 23 aprile 2021, in violazione del termine perentorio di cui all’art. 73, comma 1, cod. proc. amm.

8.1. Sempre in via preliminare, deve essere disattesa l’eccezione di inammissibilità dell’impugnazione dell’atto prot. 3423 dell’11 settembre 2020 in quanto asseritamente meramente endoprocedimentale. Il citato atto, recando ingiunzione di pagamento, si presenta in tale parte immediatamente lesivo ed impugnabile;
del resto la ricorrente ha specificato nelle proprie memorie che è solo in questa limitata parte che tale atto è stato gravato.

9. Con il primo motivo di ricorso, la ricorrente lamenta la contraddittorietà dell’agire dell’Unione dei Comuni del Trasimeno rispetto alla precedente manifestazione di volontà dell’Amministrazione provinciale ed al suo contegno successivo. Ad avviso di parte ricorrente, infatti, sussisterebbero tutti i presupposti per qualificare come “decisorio” l’atto della Provincia di Perugia prot. n. 436737 del 7 ottobre 2014, facendone derivare l’intervenuta proroga della concessione sino al 2028. Le clausole contenute nell’avviso d’asta e nell’atto concessorio, rispettivamente artt. 5 e 6, andrebbero interpretate nel senso che la concessione era prorogabile alla doppia condizione che pervenisse richiesta della concessionaria e che la stessa fosse motivata dagli investimenti da compiere sugli immobili demaniali;
una volta verificata la sussistenza di questi due requisiti la proroga non sarebbe stata sottoposta a valutazioni discrezionali, perché già negli atti originari (disciplinare di gara, concessione, verbale di consegna) la P.A. si era autolimitata disponendo che la proroga avvenisse a tali condizioni. Le condizioni si sarebbero verificate, stante gli interventi di ripristino e manutenzione effettuati dall’odierna ricorrente (in ragione dei quali la Regine ha accolto l’istanza di rateizzazione dei canoni fino al 2028) e la richiesta rivolta dalla stessa alla Provincia il 2 ottobre 2015 e poi formalizzata sulla modulistica indicata il 13 dicembre 2015. Nella ricostruzione fornita dalla ricorrente, l’Amministrazione chiamata ad esprimersi sull’istanza di proroga della concessione già sarebbe pronunciata in via definitiva con la nota 7 ottobre 2014, contenente il giudizio di merito sulla domanda C;
l’atto di proroga sino al 31 dicembre 2028 sarebbe, pertanto, perfetto ed efficace dal giorno in cui la Concessionaria ha adempiuto al profilo formale di redigere la “domanda” sul “modello” provinciale.

La ricostruzione di parte ricorrente non può essere condivisa.

Va preliminarmente evidenziato che l’art. 5 del Capitolato relativo all’indizione dell’Asta pubblica per l’affidamento della concessione de qua, al secondo comma, prevede per la stessa una durata di anni 8 “ a decorrere dalla data del contratto, salvo i casi di decadenza, revoca o rinunzia previsti dal contratto stesso;
nel progetto di completamento e di utilizzazione delle strutture in concessione, è facoltà del concessionario richiedere, in relazione all’intervento proposto, l’estensione del periodo di durata della concessione fino ad un massimi di anni 15 ... L’eventuale rinnovo della concessione potrà essere formalmente proposto dalla parte interessata mediante apposita richiesta prima della scadenza, in sede del quale verrò comunque rideterminato il canone di concessione ”. Analogamente, l’art. 6 della Concessione statale n. 14/2008 prevede che “[ l]a concessione è assentita ... per la durata di anni 8 (otto), prorogabile su richiesta del concessionario fino ad anni 15 (quindici) ...il Concessionario può chiedere il rinnovo della presente concessione, presentando apposita istanza prima della sua scadenza ”. Pertanto, la “proroga” sino al 2028, richiesta dall’odierna ricorrente nel 2015 alla Provincia di Perugia, all’epoca competente, si poneva in deroga alla previsione del capitolato e della convenzione in quanto oltre il limite dei 15 anni complessivi di estensione del periodo di concessione, qualificato dalle disposizioni citate in termini di “rinnovo” (con conseguente applicabilità, ratione temporis , delle procedure di cui alla d.g.r. n. 925 del 1° luglio 2003). Ritiene il Collegio che tale elemento sia da solo sufficiente ad escludere ogni automatismo connesso alla mera presentazione dell’istanza da parte della concessionaria.

Quanto agli atti emanati dalla Provincia di Perugia a seguito dell’istanza presentata dalla parte ricorrente in data 2 ottobre 2020, non può attribuirsi valore provvedimentale alla nota prot. n. 436737 del 7 ottobre 2014, nella quale si legge che “ preso atto delle motivazioni addotte nella stessa richiesta, si ritiene che nulla osti, per la concessione in questione con scadenza il 31/12/2015, alla proroga per un periodo pari al piano di rientro stabilito dalla Regione e cioè fino al 31/12/2028. La Ditta concessionaria dovrà comunque provvedere, al fine di formalizzare correttamente la proroga della concessione di cui trattasi, ad integrare la richiesta in oggetto formulando la domanda di rinnovo concessione come da modello allegato ”. Tale nota, pur fornendo una prima risposta interlocutoria circa l’assenza di motivi ostativi, ha evidenziato la necessità di integrazione della domanda e, quindi, di una successiva valutazione della documentazione complessiva. Facendo seguito a tale comunicazione la ricorrente ha, difatti, formalizzato l’istanza il successivo 3 dicembre 2015 - qualificata espressamente quale richiesta di “ rinnovo concessione di aree demaniali del Lago Trasimeno ”, con allegata documentazione e prova dell’avvenuto pagamento delle spese d’istruttoria - e l’Amministrazione provinciale ha comunicato, in data 15 dicembre 2015, l’avvio del procedimento amministrativo per il rinnovo della concessione. Va evidenziato che in detta comunicazione di avvio del procedimento, oltre ad indicare l’ufficio competente e il responsabile del procedimento, l’Amministrazione ha indicato il termine previsto per la conclusione del procedimento - “ il procedimento si concluderà entro centottanta (180) giorni, a partire dal 04/12/2015 con una determinazione dirigenziale adottata dal Dirigente del Servizio ”- specificando che “[s]e entro tale termine la Provincia non avesse concluso il procedimento, è possibile entro un anno proporre ricorso al Tribunale Amministrativo regionale dell’Umbria ”. L’Amministrazione ha in tal modo correttamente palesato all’istante l’insussistenza di un silenzio significativo nella materia de qua ed il conseguente rimedio esperibile a fronte dell’eventuale inerzia, rimedio che la ricorrente non ha azionato. Inoltre, nella medesima sede la Provincia ha evidenziato la necessità di procedere alla pubblicazione sul BUR dell’Umbria dell’ordinanza relativa alla richiesta in oggetto ai sensi dell’art. 18 del r.d. n. 726 del 1895, invitando l’istante a provvedere entro trenta giorni ai necessari versamenti.

Non trova, pertanto, alcuna giustificazione l’affermazione di parte ricorrente per cui il quinquennale silenzio dell’Amministrazione successivo al citato avvio del procedimento “ non poteva che essere interpretato dalla sig.ra C come conferma dell’avvenuto assenso alla proroga e, dunque, della vigenza fino al 2028 ” (pag. 4 ricorso), né assume rilevanza al riguardo la circostanza che la stessa abbia continuato a gestire l’attività ed a pagare i canoni.

Né può convenirsi con la parte ricorrente circa la configurabilità nel caso in esame di un atto implicito, non ricorrendone nella fattispecie che occupa i presupposti. Difatti, come anche recentemente ricordato da questo Tribunale amministrativo regionale, “ [l]a giurisprudenza amministrativa ammette la configurabilità di un provvedimento amministrativo c.d. implicito ogniqualvolta l'Amministrazione, pur non adottando formalmente un provvedimento, ne determina univocamente i contenuti sostanziali attraverso un comportamento conseguente ovvero determinandosi in una direzione, a cui non può essere ricondotto altro volere che quello equivalente al contenuto del provvedimento formale (da ultimo T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. II, 8 gennaio 2020, n. 20;
cfr. C.d.S., sez. V, 6 agosto 2018, n. 4818) ” (T.A.R. Umbria, 28 settembre 2020, n. 422;
cfr. C.d.S., sez. VI, 2 novembre 2020, n. 6732).

Della richiamata sequenza procedimentale e delle sue implicazioni ha puntualmente dato atto l’Unione dei Comuni del Trasimeno nella motivazione del proprio provvedimento di diniego, che non può dirsi pertanto affetto dal lamentato vizio di contraddittorietà e illogicità;
il motivo deve essere, quindi, respinto.

Deve, conseguentemente, essere respinta anche la domanda di accertamento formulata dalla parte ricorrente.

10. Da quanto esposto al paragrafo precedente discende l’infondatezza del secondo mezzo, in quanto correttamente l’Amministrazione ha ritenuto la ricorrente non titolare di un valido ed efficace rapporto di concessione.

11. Allo stesso modo, non è meritevole di accoglimento il terzo motivo di ricorso con il quale si lamenta la violazione dell’art. 100, comma 1, d.l. 14 agosto 2020 n. 104 (convertito con modificazioni nella l. 13 ottobre 2020 n. 126).

La citata disposizione estende anche alle concessioni lacuali e fluviali, l’applicazione delle disposizioni di cui all'articolo 1, commi 682 e 683, della legge 30 dicembre 2018, n. 145, che a sua volta prevede una proroga automatica delle concessioni demaniali in essere per quindici anni. In disparte ogni valutazione in merito alla compatibilità di tale normativa con i principi eurounitari (cfr. Corte di Giustizia UE, 14.7.2016, resa nelle cause riunite C-458/14 e C-67/15;
Cons. Stato, sez. VI, 18 novembre 2019, n. 7874;
Id., 31 gennaio 2017, n. 394;
T.A.R. Veneto, 3 marzo 2020, n. 218;
T.A.R. Campania, Salerno, 10 febbraio 2020, n. 221;
Cass. pen., sez. II, 11 dicembre 2019, n. 18200), l’invocata previsione del primo comma dell’art. 100 del d.l. 104 del 2020, non avendo natura retroattiva, non può che riguardare le concessioni in essere al momento della sua entrata in vigore - 15 agosto 2020 - e pertanto, per quanto esposto al § 9, non può trovare applicazione al caso in esame.

Parimenti non applicabili al caso in esame si presentano le ulteriori disposizioni richiamate dalla parte ricorrente, espressamente riferite alle sole concessioni marittime, non potendosi aderire alla prospettata applicazione analogica delle stesse anche al demanio lacuale.

Nel dettaglio, le disposizioni invocate dalla ricorrente sono:

a) l’art. 34 del d.l. 30 dicembre 2019 n.162 - convertito, con modificazioni dalla l. 28 febbraio 2020, n. 8, rubricato “ Nautica da diporto e pertinenze demaniali marittime con finalità turistico-ricreative ”, che dispone: “1 . Al fine di sostenere il settore turistico-balneare e quello della nautica da diporto, è sospeso dal 1° gennaio 2020 al 30 settembre 2020 il pagamento dei canoni dovuti riferiti alle concessioni relative a pertinenze demaniali marittime con finalità turistico-ricreative e alle concessioni demaniali marittime per la realizzazione e la gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto, di cui all'articolo 03 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494 ”;

b) l’art. 1, comma 251 che ha sostituito il comma 1 dell'art. 03 del d.l. 5 ottobre 1993, n. 400, (convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494), in materia di “Disposizioni per la determinazione dei canoni relativi a concessioni demaniali marittime ”, in particolare laddove prevede “c ) riduzione dei canoni di cui alla lettera b) nella misura del 50 per cento: 1) in presenza di eventi dannosi di eccezionale gravità che comportino una minore utilizzazione dei beni oggetto della concessione, previo accertamento da parte delle competenti autorità marittime di zona;
.. .”;

c) le previsioni di cui ai commi 2 e ss. dell’art. 100, d.l. n. 104 del 2020, espressamente dettate “ Al fine di ridurre il contenzioso relativo alle concessioni demaniali marittime ”.

Le disposizioni sopra citate espressamente fanno riferimento alle sole concessioni demaniali marittime, non potendo trovare applicazione alla fattispecie in esame;
del resto, laddove il Legislatore ha ritenuto di voler estendere l’ambito di applicazione di disposizioni espressamente riferite al demanio marittimo anche al demanio lacuale - come nell’ipotesi del richiamato art. 100, comma 1, d.l. n. 104 del 2020 - è intervenuto in modo espresso. Né, ai sensi dell'art. 14 delle disposizioni preliminari al codice civile, può trovare ingresso un criterio di applicazione analogica a fronte di discipline aventi natura eccezionale.

12. Con il quarto mezzo si contesta il provvedimento gravato nella parte in cui ha motivato il diniego di concessione con riferimento al mancato pagamento del canone per il 2020 e alla mancata presentazione della cauzione, argomentando in merito all’irrilevanza dell’omesso pagamento di una annualità rispetto alla sorte della concessione.

Le censure di parte ricorrente non sono meritevoli di accoglimento in quanto fondate sull’erroneo presupposto che l’Amministrazione abbia disposto la decadenza di una concessione in essere. Nella diversa prospettiva nella quale si è posta l’Unione dei Comuni - prospettiva corretta secondo quanto già argomentato al § 9 - essendo venuta a scadenza la precedente concessione il 31 dicembre 2015, ai fini del rilascio della nuova concessione la richiesta del pagamento dell’annualità di canone per l’anno in corso e del deposito cauzionale trovano giustificazione nel disposto dell’art. 9, r.d. n. 726 del 1895 e dell’art. 9 della D.G.R. n. 661 del 17 maggio 2019 recante “ R.D. 726/1985 - legge regionale 2 aprile 2015, n. 10 e s.m.i - Demanio idrico lacuale - Linee di indirizzo per il riordino delle procedure tecnico - amministrative per il rilascio di concessioni su beni e aree demaniali e determinazione e riscossione dei relativi canoni concessori ” (non gravata dalla ricorrente).

Va inoltre evidenziato che il parziale pagamento del canone per l’annualità 2020 - effettuato in data 22 settembre 2020 e pari a meno del 10% della cifra dovuta - è successivo all’emanazione del gravato provvedimento di diniego, pertanto irrilevante;
così come non può essere attribuito rilievo alla documentazione relativa alla fideiussione trasmessa dalla parte ricorrente all’Amministrazione in data 8 ottobre 2020.

Per le considerazioni sopra svolte deve essere rigettato anche il quinto ed ultimo motivo di ricorso, stante l’inapplicabilità alla fattispecie in esame della normativa richiamata e non avendo la parte ricorrente fornito prova che il proprio inadempimento sia da addebitare al rispetto delle misure di contenimento previste dalla normativa emergenziale connessa alla pandemia da covid 19.

13. Per quanto esposto, il ricorso deve essere respinto.

La complessità delle questioni trattate giustifica la compensazione tra le parti delle spese di lite.