Pubblicato il 12/01/2017

N. 00506/2017 REG.PROV.COLL.

N. 03244/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3244 del 2016, proposto da:
Green Line Tours s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati A P e A A P, con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Roma, via Gianturco, 1;

contro

Roma Servizi per la Mobilità s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'avv. S C, con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Roma, via di Vigna Murata n.60;

per l'annullamento

della nota prot. 15111 dell’8 marzo 2016, con la quale Roma Servizi per la Mobilità (d’ora in avanti RSM), ha comunicato di avere annullato il permesso annuale (tipo B) per l'accesso in ZTL rilasciato alla ricorrente;
della comunicazione PEC del 3 marzo 2016, di avvenuta revoca del permesso in abbonamento;
di ogni altro provvedimento presupposto, conseguente e comunque connesso con quello impugnato, ivi comprese, per quanto occorrer possa, le comunicazioni mail del 25 febbraio 2016, ovvero la deliberazione di Assemblea Capitolina n. 66/2014;
nonché per il risarcimento del danno.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Servizi per la Mobilità s.r.l.;

Viste le memorie difensive;

Visti gli atti tutti della causa;

Relatore alla pubblica udienza del giorno 7 dicembre 2016 il Cons. Silvia Martino;

Uditi gli avvocati, di cui al verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente è iscritta al Registro Elettronico Nazionale dei soggetti abilitati all’esercizio della professione di trasportatore tenuto dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e svolge sia attività di trasporto di linea granturismo sia attività di noleggio autobus con conducente.

In particolare, la ricorrente è titolare di un’autorizzazione all’esercizio del servizio di trasporto di linea GT Roma – Tivoli rilasciata dalla Provincia di Roma, oggi Città Metropolitana di Roma Capitale, sulla quale è immatricolato il veicolo TG EN565PG.

Poiché il programma di esercizio di tale linea richiedeva un impiego parziale del veicolo in argomento, ed intendendo impiegarlo per servizi di noleggio con conducente nei momenti di fermo, GLT ha chiesto alla Provincia di Roma di essere autorizzata alla distrazione del mezzo - al fine del suo impiego su servizi di noleggio con conducente, così come previsto dall’art. 87, comma 4, del d.lgs. n. 285 del 1992 - e al Ministero delle Infrastrutture e Trasporti l’autorizzazione a tale impiego ai sensi dell’art. 82, comma 6, decreto citato.

La Provincia di Roma, in data 17.6.2015, ha accordato la richiesta distrazione, mentre il Ministero ha rilasciato l’autorizzazione di sua competenza.

Soggiunge parte ricorrente che, per svolgere servizi di trasporto persone con autobus nel territorio di Roma Capitale, l’amministrazione capitolina ha prescritto una serie di condizioni, tra cui il possesso di un contrassegno a titolo oneroso.

In particolare, il permesso di tipo A consente la circolazione e la sosta in ZTL 2 mentre il permesso di tipo B consente la circolazione e la sosta in ZTL 1 e ZTL 2.

In pratica, un operatore che voglia svolgere l’attività in Roma è tenuto a munirsi di contrassegno per il solo fatto di entrare nell’area urbana (ZTL2) anche senza arrivare nel centro storico o, comunque, nell’area più trafficata.

La scelta per un’impresa di acquistare l’una o l’altra tipologia di permesso dipende, ovviamente, dal tipo di attività che si svolge ma, per le aziende che, come la ricorrente, hanno la rimessa all’interno della ZTL e svolgono prevalentemente l’attività in ambito locale, l’acquisto del permesso annuale rappresenta l’unica possibilità di operare a prezzi di mercato, essendo insostenibile economicamente il pagamento di 200,00 euro al giorno, tutti i giorni.

Discorso a parte vale invece per gli autobus impiegati sui servizi di trasporto di linea gran turismo, i quali vengono dotati di un contrassegno particolare, definito “permesso gran turismo”, che consente la circolazione in ZTL 1 e ZTL 2, naturalmente lungo il percorso prestabilito nell’autorizzazione della linea.

La società ricorrente si è dotata sia del permesso “gran turismo”, sia del permesso annuale di tipo B per l’ingresso in ZTL, che le sono stati rilasciati da Roma Servizi per la Mobilità s.r.l., società in house di Roma Capitale che attende alla gestione del sistema dei permessi.

La deliberazione n. 66 del 2014 di Roma Capitale ha contingentato, altresì, il numero dei permessi annuali che possono essere rilasciati.

Green Line, partecipando al primo “ click day ” indetto dalla società RSM ha chiesto ed ottenuto il permesso annuale per l’accesso dell’autobus in argomento impiegato su servizi di trasporto da noleggio con conducente, che è stato emesso in data 1° gennaio 2016.

E’ tuttavia accaduto che, con due comunicazioni PEC del 25.2.2016, RSM abbia rappresentato alla società che il veicolo TG EN565PG non risultava “ abbinato ad alcuna autorizzazione con conducente in corso di validità ”, viceversa necessaria ai fini del rilascio del permesso annuale.

Inoltre, poiché risultavano essere in corso di validità sia un abbonamento annuale per la circolazione nella ZTL sia un abbonamento GT, soggiungeva che “ se il veicolo è distratto al servizio pubblico di linea (con rilascio di abbonamento GT) non può contestualmente svolgere attività di noleggio con conducente ”, contestualmente invitando la società a comunicare “ quale destinazione univoca dare al mezzo e conseguentemente rinunciare alla titolarità di uno dei due abbonamenti ”.

Green Line riscontrava tali comunicazioni trasmettendo sia l’autorizzazione rilasciata dal MIT sia il nulla osta della Provincia di Roma, facendo riferimento agli articoli 87, comma 4, e 86, comma 2, del codice della strada.

Con nota PEC del 3 marzo 2016, RSM comunicava a GLT di avere revocato il permesso in abbonamento con seriale B-280700, con la conseguenza che, a decorrere dalla medesima data, il mezzo targato EN565PG avrebbe potuto accedere nelle ZTL solo previo acquisto di permessi giornalieri.

Con ulteriore nota dell’8 marzo 2016, l’amministrava precisava che il permesso B già rilasciato era stato annullato in quanto “ ad ogni singola licenza il vettore può abbinare un mezzo, immatricolato come ‘autobus per trasporto di persone uso di terzi da noleggio con conducente’ ” e che l’autorizzazione alla temporanea distrazione del mezzo dal servizio di linea, rilasciata dalla Città Metropolitana di Roma Capitale “ autorizza il singolo mezzo, non l’azienda, ad essere utilizzato per il servizio di noleggio con conducente ”.

Avverso siffatte determinazioni, parte ricorrente deduce:

- che essa è titolare dell’autorizzazione allo svolgimento dell’attività di n.c.c. rilasciata dal MIT ai sensi dell’art. 82, comma 6, del codice della strada, con validità sino al 7 luglio 2016;

- che la determinazione di RSM è contraddittoria nella parte in cui configura la possibilità di acquistare permessi giornalieri, i quali presuppongono, al pari di quelli annuali, la titolarità dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività di noleggio;

- che sono state violate le garanzie procedimentali;

- che RSM non ha tenuto conto del possesso da parte di Green Line della citata autorizzazione ministeriale;

- che la tesi secondo cui a ciascun veicolo può essere abbinato un solo permesso di accesso è smentita sia dalla delibera dell’assemblea capitolina n. 66/2014, sia dal fatto che uno stesso veicolo può essere impiegato in modo promiscuo per servizi di linea e per servizi da noleggio;

- che sarebbero stati violati gli articoli 21 – quinquies e 21 – nonies della l. n. 241/90, quest’ultimo anche in relazione all’omessa considerazione degli interessi del destinatario e del tempo trascorso dal rilascio del titolo.

Green Line ha articolato, infine, una domanda di risarcimento del danno patrimoniale causato dal fatto di avere riposto affidamento sulla legittimità del permesso annuale.

Si è costituita, per resistere, la società Roma Servizi per la Mobilità, significando, in primo luogo, che il servizio NCC è, per natura, finalità e disciplina, diverso dal servizio pubblico di linea Gran Turismo, in relazione al quale è stato immatricolato il mezzo targato EN565PG.

Il regolamento n. 66/2014 approvato dall’Assemblea capitolina prevede il contingentamento dei permessi annuali per l’accesso dei bus turistici alle ZTL, il cui numero è limitato a 1300 unità.

L’art. 7 del suddetto regolamento stabilisce poi, quale requisito imprescindibile per il rilascio di un permesso annuale, il possesso da parte dell’operatore richiedente dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività di noleggio autobus con conducente, di cui alla l. 11 agosto 2003, n. 218.

Secondo la prassi in uso da parte dell’amministrazione capitolina - senza alcuna limitazione alla liberalizzazione del servizio – vengono rilasciate un numero illimitato di licenze, abilitanti all’esercizio professionale, per ogni autobus nella disponibilità dell’operatore richiedente che sia tecnicamente idoneo e che venga destinato al servizio NCC.

Dalle disposizioni sopra riportate discende che GLT avrebbe dovuto munirsi dell’autorizzazione comunale al servizio NCC anche con riferimento al mezzo di cui si verte.

Si tratta, peraltro, di una condizione ben nota alla società ricorrente la quale possiede già 4 licenze associate ad altrettanti autobus.

L’autorizzazione del MIT invocata da GLT riguarda esclusivamente l’idoneità tecnica degli autobus destinati al servizio di noleggio con conducente “i quali possono essere impiegati, in via eccezionale secondo direttive emanate dal Ministero dei Trasporti con decreti ministeriali, in servizi di linea e viceversa” (art. 82, comma 6, del Codice della Strada).

Detto documento costituisce un presupposto per il rilascio dell’autorizzazione al servizio NCC ed è quindi differente dall’autorizzazione stessa.

Analoghe conclusioni valgono con riferimento al nulla osta rilasciato dalla Città Metropolitana di Roma Capitale. In questo caso, l’ente concedente, autorizza “l’utilizzo di veicoli destinati al servizio di linea per quello di noleggio da rimessa”, avendo verificato che “non sia pregiudicata la regolarità del servizio”.

Viceversa, l’autorizzazione all’esercizio del servizio di NCC viene rilasciata da parte dell’ente locale delegato ed è subordinata alla verifica della sussistenza in capo al vettore di tutti i requisiti relativi all’esercizio professionale dell’attività di trasportatore su strada di viaggiatori.

Peraltro – prosegue RSM – la prassi di rilasciare un’unica autorizzazione, riportante le targhe di tutti i veicoli abilitati al servizio NCC, ovvero tante autorizzazioni quanti sono i veicoli adibiti al servizio NCC è solo una modalità operativa che non interferisce con i presupposti del rilascio dell’autorizzazione.

La GLT non era abilitata all’esercizio dell’attività di NCC attraverso il mezzo targato EN565PG e, pertanto, non poteva acquistare, per tale mezzo, l’abbonamento annuale previsto dal Regolamento capitolino in materia.

RSM soggiunge che l’annullamento del permesso si è resto necessario anche per tutelare l’interesse legittimo degli altri vettori che, sebbene provvisti dei requisiti necessari, non sono rientrati nel numero massimo di permessi fissato dall’amministrazione.

Sottolinea altresì che GLT già gode del vantaggio concorrenziale derivante dal possesso di 4 autorizzazioni al servizio di linea Gran Turismo (soggette a distinta disciplina) nonché di n. 5 permessi in abbonamento per altrettante autorizzazioni al servizio NCC.

Con riferimento alle censure di violazione della l. n. 241/90, RSM evidenzia poi:

- che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso;

- che non ricorre alcuna delle ipotesi di nullità previste dall’art. 21- septies l.cit.;

- che l’omessa indicazione del responsabile del procedimento non è contemplata tra i suddetti casi di nullità:

- che tutti i provvedimenti impugnati sono chiaramente riferibili alla struttura di RSM responsabile del rilascio dei permessi;

- che, ad ogni buon conto, la nota dell’8 marzo 2016, è stata sottoscritta dall’ing. Avarello, responsabile di tutti i procedimenti facenti capo a tale struttura;
inoltre, sia l’indirizzo PEC sia il nome del Responsabile sono pubblicati sul sito istituzionale.

Con ordinanza n. 1587 dell’8.4.2016, la Sezione ha accolto l’istanza cautelare.

Parte ricorrente ha depositato una memoria conclusionale, in vista della pubblica udienza del 7 gennaio 2017.

Oltre a ribadire le argomentazioni di cui al ricorso, ha sostenuto che, in base all’autorizzazione rilasciata ai sensi della l. n. 218 del 2003, l’impresa può utilizzare tutti gli autobus che ritiene di impiegare per lo svolgimento dell’attività di NCC.

GLT, peraltro, è già in possesso di diverse autorizzazioni NCC rilasciate da Roma Capitale.

La prassi dell’amministrazione capitolina di rilasciare una singola autorizzazione per singolo autobus sarebbe illegittima poiché la società è già in possesso dell’autorizzazione richiesta per l’accesso al mercato.

Si tratterebbe, inoltre, di una posizione lesiva degli operatori romani, posto che l’applicazione dell’art. 7 del Regolamento per i permessi ZTL, nella ricostruzione fornita da RSM, produce effetti diversi se la domanda proviene da un’impresa titolare di autorizzazione unica ai sensi della l. n. 218/2003 avente sede fuori del territorio di Roma Capitale ovvero da un operatore stabilito a Roma. Il primo può infatti ottenere tanti permessi di accesso alla ZTL di Roma quanti sono gli autobus immatricolati mentre le società romane possono ottenerli soltanto in rapporto alle autorizzazioni ottenute.

Il ricorso, infine, è stato assunto in decisione alla pubblica udienza del 7 dicembre 2016.

2. Il ricorso è infondato e deve essere respinto.

Al riguardo, valga quanto segue.

2.1. In primo luogo, è incontestato che, all’epoca di cui si verte, il mezzo con targa EN565PG non fosse autorizzato da Roma Capitale all’esercizio dell’attività di NCC.

L’esame della disciplina recata dalla l. n. 218 del 2003 evidenzia che, sebbene l’attività in esame sia liberalizzata, eccezion fatta per i vincoli derivanti da “esigenze di carattere sociale o prescrizioni finalizzate alla tutela della concorrenza secondo quanto previsto dalla legge 10 ottobre 1990, n. 287”, spetta comunque alle regioni, ovvero agli enti locali all’uopo delegati, di verificare il possesso dei requisiti relativi alla professione di trasportatore su strada di viaggiatori, attraverso il rilascio di apposita autorizzazione, la quale consente “lo svolgimento professionale dell'attività di noleggio di autobus con conducente e l'immatricolazione degli autobus da destinare all'esercizio” (art. 5, comma 2).

L’autorizzazione, inoltre, “deve essere conservata a bordo di ogni autobus che è stato immatricolato in base ad essa” (comma 5, della medesima disposizione).

Nel caso di specie, le richiamate disposizioni vanno coordinate con quelle del codice della strada relative alla distrazione dal servizio di linea per il trasporto di persone (impiego originario del mezzo in esame).

Secondo l’art. 87, comma 4, del d.lgs. n. 285 del 1992, “Il concedente la linea può autorizzare l'utilizzo di veicoli destinati al servizio di linea per quello di noleggio da rimessa, purché non sia pregiudicata la regolarità del servizio. A tal fine la carta di circolazione deve essere accompagnata da un documento rilasciato dall'autorità concedente, in cui sono indicate le linee o i bacini di traffico o il noleggio per i quali i veicoli possono essere utilizzati”.

Nella fattispecie, l’autorità competente in relazione all’attività di NCC non è più la Città metropolitana, bensì Roma Capitale, in quanto ente subdelegato al rilascio dell’autorizzazione di cui all’art. 5 della l. n. 218 del 2003, previa verifica della sussistenza, in capo all’operatore, dei requisiti prescritti per l’accesso alla professione, e, in relazione al mezzo, dei requisiti di idoneità previsti dal codice della strada.

Nel caso di specie, è invece accaduto che, nel momento in cui GLT ha partecipato al c.d. “click day” per conquistare uno dei permessi annuali contingentati messi a disposizione da Roma Capitale per l’accesso alle ZTL 1 e 2, il procedimento per il rilascio dell’autorizzazione al servizio NCC per il mezzo targato EN565PG (o, a tutto voler concedere, per l’integrazione delle autorizzazioni già possedute da GLT), non era stato nemmeno avviato dalla società ricorrente.

A tal fine, non erano infatti sufficienti gli atti di pertinenza del MIT ovvero della Città Metropolitana.

Il primo è infatti competente esclusivamente in ordine alla verifica della idoneità tecnica dei mezzi adibiti al servizio di NCC, mentre la seconda, in quanto deputata a vigilare sul regolare esercizio della linea concessa, può consentire la “distrazione” da essa di uno, o più mezzi, purché non venga pregiudicata la regolarità del servizio.

In entrambi i casi, si tratta di provvedimenti distinti rispetto all’autorizzazione ex art. 5 della l. n. 218 del 2003, sebbene ad essa presupposti.

E’ poi rimasto esente da specifiche censure l’art. 7 del regolamento capitolino n. 66 del 2014, secondo cui, ai fini del rilascio del permesso annuale di accesso alla ZTL, è necessario il possesso dell’autorizzazione per lo svolgimento dell’attività di noleggio di autobus con conducente.

Al riguardo, non possono essere prese in considerazioni le argomentazioni contenute nella memoria conclusionale di GLT, le quali, pur ampliando il thema decidendum , non sono state notificate né ad RSM né all’amministrazione capitolina.

Ad ogni buon conto, appaiono condivisibili le argomentazioni di RSM, svolte nella memoria di costituzione, secondo cui, quale che sia la prassi seguita dai vari enti locali (rilascio di distinte autorizzazioni per ogni mezzo adibito al servizio di NCC ovvero autorizzazione unica), i provvedimenti adottati debbono comunque indicare il mezzo attraverso cui l’attività viene esercitata.

Ciò in quanto, in base alla l. n. 218 del 2003, il rilascio dell’autorizzazione consente “l'immatricolazione degli autobus da destinare all'esercizio” e, comunque, l’integrazione della carta di circolazione, nell’ipotesi in cui, come nel caso di specie, il veicolo sia stato già immatricolato su un servizio di linea e, successivamente “distratto” (cfr., il già citato art. 87, comma 4, del codice della strada).

Alla luce della disciplina adottata da Roma Capitale per l’accesso dei bus turistici alle ZTL, scolorano, poi, tutti i vizi formali dedotti dalla società ricorrente.

E’ in particolare agevole rilevare:

- che l’avvio del procedimento di ritiro è stato regolarmente comunicato da RSM con le note a mezzo PEC del 25.2.2016, senza che, sull’efficacia di tali comunicazioni, possa ragionevolmente incidere l’iniziale riferimento alla fattispecie della revoca, in luogo dell’annullamento d’ufficio, essendo del tutto chiare le criticità rilevate dall’amministrazione, ed, in particolare, la circostanza secondo cui il “ mezzo targato EN*565*PG non è abbinato ad alcuna autorizzazione da noleggio con conducente in corso di validità ”:

- che, con il provvedimento dell’8 marzo 2016, il dirigente responsabile del procedimento ha correttamente ricondotto il ritiro del permesso annuale di tipo B ad una forma di annullamento in autotutela;

- che non vi è contrasto con i principi sanciti, in materia, dall’art. 21 – nonies d ella l. n. 241/90, poiché l’annullamento è intervenuto poche settimane dopo il rilascio, quando non poteva ritenersi consolidato alcun affidamento in capo alla ricorrente nella legittimità dell’azione amministrativa.

3. In definitiva, per quanto argomentato, il ricorso deve essere respinto.

Sembra tuttavia equo – in ragione della peculiarità della fattispecie, caratterizzata da un complesso intreccio di competenze di enti diversi, secondo discipline stratificatesi nel tempo – compensare integralmente tra le parti le spese di giudizio e gli onorari di difesa.