TAR Bari, sez. II, sentenza 2021-06-14, n. 202101021

Pubblicato il 14/06/2021

N. 01021/2021 REG.PROV.COLL.

N. 01138/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1138 del 2020, proposto da
- Associazione “Troia Unione Radio 27” Onlus;

- Associazione Croce Azzurra – Padre Maestro S. Francesco Antonio Fasani;

- Associazione Volontari Margheritani Soccorritori “A.V.M.”;

- Associazione Pubblica Assistenza Emergenza Radio Cerignola (E.R.C.);

- Comitato Regionale A.N.P.A.S. Puglia;

in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati S M e M F, con domicilio digitale come da PEC iscritta nel registro generale degli indirizzi elettronici (ReGIndE);

contro

Azienda sanitaria locale Foggia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato R D, con domicilio digitale come da PEC iscritta nel registro generale degli indirizzi elettronici (ReGIndE);

nei confronti

“Sanitaservice ASL FG” s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato A M, con domicilio digitale come da PEC iscritta nel registro generale degli indirizzi elettronici (ReGIndE);

e con l'intervento di

ad opponendum:
Unione Sindacale di Base - Federazione Provinciale di Foggia, Confederazione Unitaria di Base di Foggia e Provincia, Federazione Sindacati Indipendenti, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dall’avv. A C, con domicilio digitale come da PEC iscritta nel registro generale degli indirizzi elettronici (ReGIndE);

per l'annullamento

- della Deliberazione del Direttore Generale della A.S.L. FG, n. 1233 del 13 agosto 2020, con cui venivano affidate in “ house providing ” alla società in house Sanitaservice A.S.L. FG s.r.l. tutte le 19 postazioni del Servizio di E.U. 118 della provincia di Foggia gestite, sino a quel momento, in convenzione, dalle Associazioni di Volontariato;

- del “documento di sintesi dei costi da sostenere da parte di A.S.L. FG” allegato alla Delibera anzidetta (Allegato 1);

- della “relazione ex art. 34 comma 20 D.L. 179/2012 ed art. 192 D.Lgs. 50/2016” allegata alla Delibera n. 1233/2020 (Allegato 2);

- della Deliberazione del Direttore Generale della A.S.L. FG n. 896 del 22 giugno 2020, con cui l’Azienda Sanitaria dava avvio al procedimento di affidamento alla società in house Sanitaservice A.S.L. FG s.r.l. della gestione di n. 18 postazioni di Ambulanza e n. 1 postazione di Automedica del Servizio Emergenza Territoriale SET 118 della provincia di Foggia;

- ove necessario, del Disciplinare di servizio della società Sanitaservice A.S.L. FG s.r.l., nella parte in cui disciplina l’“Attività di trasporto delle persone malate e/o ferite soccorse nell’ambito del servizio 118 – rete emergenza/urgenza e prestazioni di trasferimento e trasporto secondario”, approvato nella Assemblea ordinaria dei soci il 20 marzo 2018;

- ovvero, dell’eventuale ulteriore disciplinare di servizio stipulato, nelle more del presente giudizio, tra l’A.S.L. FG e la controinteressata;

- nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda sanitaria locale Foggia e di “Sanitaservice ASL FG” s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 febbraio 2021 l’avv. D T.

L’udienza si tiene mediante collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto disposto dall’art. 25 del decreto legge 28 ottobre 2020 n. 137 e dall’art. 4, comma 1, del decreto-legge 30 aprile 2020 n. 28, convertito con modificazioni dalla legge 25 giugno 2020 n. 70, mediante la piattaforma in uso presso la Giustizia amministrativa, di cui all’allegato 3 al decreto del Presidente del Consiglio di Stato del 22 maggio 2020 n. 134;

Su istanza di parte ricorrente, la causa è chiamata per la discussione orale da remoto ai sensi dell’art. 4 decreto-legge n. 28 del 2020 e dell’art. 25 decreto-legge n. 137 del 2020.

Sono collegati: avv. ti S M, R D, A M e A C;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Espongono le ricorrenti Associazioni di Volontariato di occuparsi da oltre un decennio dello svolgimento del servizio di pronto intervento legato al Sistema di Emergenza-Urgenza (S.E.U.) 118, per tutte le postazioni e i punti di pronto intervento della provincia di Foggia, in collaborazione e coordinamento con l’Azienda Sanitaria Locale resistente.

Soggiungono che, con deliberazione n. 1073 del 14 aprile 2008, la A.S.L. FG istituiva la società unipersonale in house denominata Sanitaservice A.S.L. FG s.r.l., avente ad oggetto l’autoproduzione di beni o servizi strumentali all’Azienda nello svolgimento delle sue funzioni.

Fra i compiti previsti statutariamente in capo alla società anzidetta, veniva, in particolare, inserita anche l’esecuzione dell’attività di trasporto dei pazienti nell'ambito del S.E.U. 118.

Con successivo atto deliberativo n. 2489 del 31 luglio 2008, veniva dato avvio al progetto di internalizzazione del servizio di Emergenza-Urgenza 118, tramite affidamento diretto delle postazioni e dei punti di intervento alla neo-istituita Sanitaservice A.S.L. FG, alla gestione della quale venivano, progressivamente, attribuite 24 postazioni su 43 (tra ambulanze ed automediche), mentre per le restanti 19 postazioni la A.S.L. continuava ad avvalersi delle ricorrenti Associazioni di Volontariato.

Nel soggiungere che, secondo quanto indicato nella delibera di Giunta Regionale, n. 2126 del 25 novembre 2019 (recante le nuove Linee guida in materia di organizzazione e gestione delle Società in house delle Aziende ed Enti del Servizio Sanitario Regionale), l’internalizzazione di un servizio avrebbe dovuto essere preceduta dalla “comparazione tra i costi che l'Azienda sosterrebbe in caso di affidamento tramite gara, preventivati sulla base dei prezzi di mercato, ed i costi che l'Azienda sosterrebbe per la gestione in house del medesimo servizio”, evidenzia parte ricorrente che la resistente Azienda, con deliberazione n. 896 del 22 giugno 2020, dava avvio al completamento del procedimento di internalizzazione del servizio S.E.U. 118, con riferimento alle (rimanenti) postazioni la cui gestione era stata, sino a quel momento, assicurata da parte delle Associazioni di volontariato.

Si perveniva, quindi, all’adozione dell’impugnata deliberazione n. 1233 del 13 agosto 2020, con la quale l’intero svolgimento del servizio veniva internalizzato in house .

2. Assume parte ricorrente che tale determinazione sia illegittima, alla stregua delle seguenti considerazioni.

2.1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 192, comma 2, del D.Lgs. n. 50 del 18 aprile 2016. Violazione e falsa applicazione dell’art. 34, comma 20, del D.Lgs. n. 179 del 18 ottobre 2012. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2, 56 e 57 del D.Lgs. n. 117 del 3 luglio 2017. Eccesso di potere e difetto di istruttoria. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 3, della legge n. 241 del 7 agosto 1990. Carenza e difetto di motivazione in ordine alla ponderazione dell’interesse pubblico all’affidamento diretto del servizio in house. Violazione e falsa applicazione della D.G.R. n. 2126 del 25 novembre 2019, recante “approvazione nuove linee guida in materia di organizzazione e gestione delle società in house delle aziende ed enti del Servizio Sanitario Regionale (così come modificata dalla D.G.R. n. 951 del 19 giugno 2020). Violazione e falsa applicazione della D.G.R. n. 1059 del 19 giugno 2018. Violazione del principio di economicità, efficienza e buon andamento della p.a. nonché del principio della libera concorrenza.

Nell’osservare come, a fondamento del disposto affidamento in house dell’anzidetto servizio, la resistente Azienda abbia addotto la presenza di ragioni di maggiore efficacia, efficienza, affidabilità della gestione delle postazioni 118 da parte di Sanitaservice A.S.L. FG s.r.l., contestano i ricorrenti che tale scelta si ponga in violazione:

- delle Linee Guida emanate dalla Regione Puglia, con D.G.R. n. 2126/2019 (così come modificata dalla D.G.R. n. 951/2020) in materia di organizzazione e gestione delle Società in house delle AA.SS.LL. del S.S.R.,

- nonché dell’art. 192, comma 2, del D.Lgs. 50/2016.

Se la violazione della disposizione da ultimo indicata, rileverebbe in difetto di motivazione in ordine alle condizioni ed ai presupposti che hanno indotto l’esclusione del ricorso al mercato, nonché ai rivenienti benefici per la collettività, viene dalla parte appellante evidenziato come il ricorso all’ in house providing integra la presenza di un’opzione residuale, che deve essere preceduta dallo svolgimento di congrua attività istruttoria sul mercato di riferimento, al fine di verificare) l’eventuale incapacità dello stesso di far fronte alle esigenze, altrimenti sovvenibili con il ricorso allo strumento anzidetto.

Sarebbe mancata, quanto alla sottoposta vicenda, alcuna comparazione, da parte della procedente Azienda, dei costi sostenuti con la auto-gestione del S.E.U. 118, rispetto agli oneri conseguenti all’affidamento a soggetti esterni.

Se l’eccezionalità del ricorso allo strumento dell’ in house providing , per come emergente dalla normativa di riferimento, determina l’esigenza di un rincarato onere motivazionale a sostegno di siffatta opzione, in modo da consentire lo svolgimento di un penetrante controllo della scelta effettuata dall'Amministrazione, sul piano dell'efficienza amministrativa e del razionale impiego delle risorse pubbliche, viene a porsi con carattere di centralità, all’interno dei relativi presupposti giustificativi, lo svolgimento di un’accurata indagine di carattere economico, volta a dare emersione alle ragioni di convenienza della scelta (segnatamente, con riferimento al mancato ricorso al mercato) e, con esse, alla ottimizzazione nella allocazione delle risorse pubbliche.

Nell’osservare come l’art. 17, comma 1, lett. h), del D.Lgs. n. 50 del 2016, abbia previsto che l’affidamento dei servizi afferenti all’area del “trasporto dei pazienti in ambulanza” sia assoggettato alla disciplina del Codice dei contratti pubblici, evidenzia parte ricorrente che l’art. 57, comma 1, del D.Lgs. n. 117 del 2017 stabilisca che le Azienda sanitarie debbano affidare, in via prioritaria, la gestione del S.E.U. 118 alle Associazioni di Volontariato (soltanto in caso di infruttuoso esito della relativa ricerca, dimostrandosi percorribile la diversa opzione, integrata dal ricorso alle “ordinarie” procedure nei confronti di operatori presenti sul mercato).

Rilevato come tali criteri abbiano trovato attuazione anche nella disciplina all’uopo dettata dalla Regione Puglia, pone in luce parte appellante che, quanto alla vicenda all’esame, l’intimata A.S.L. foggiana:

- avrebbe omesso l’espletamento di un’attività istruttoria volta a recepire i dati economici relativi alle spese sostenute in caso di affidamento del servizio di Emergenza – Urgenza 118 alle Associazioni di Volontariato presenti sul territorio;

- non avrebbe, altresì, indicato i costi della sicurezza necessari per lo svolgimento del servizio, nonché gli oneri occorrenti ad assicurare la presenza, presso ogni postazione, di un’ambulanza od automedica sostitutiva;

dalla documentazione elaborata dalla controparte, piuttosto emergendo la presenza di un maggiore onere a carico della A.S.L. per la internalizzazione del servizio, pari a € 3.385.213,10 (ovvero quasi il doppio della spesa che l’Azienda ha da sempre impegnato per le postazioni finora operative).

Secondo parte ricorrente, dalla comparazione tra il costo stimato da Sanitaservice per il servizio internalizzato (€ 8.341.827,78) ed il costo per il medesimo servizio in convenzione con le Associazioni, prevedendo l’impiego di solo personale dipendente (€ 7.467.426,03), si avrebbe un risparmio per la spesa pubblica di almeno € 898.761,88.

2.2) Violazione degli artt. 81 e 97 Cost. Eccesso di potere per carenza istruttoria. Violazione del principio di buon andamento della P.A. e del principio di efficienze ed economicità dell’ agere amministrativo.

L’impugnata internalizzazione non risulta corredata dal dovuto impegno di spesa, in violazione della normativa contabile in materia.

Conclude la parte per l’accoglimento del gravame, con conseguente annullamento degli atti con esso impugnati e ogni statuizione conseguenziale anche in ordine alle spese di lite.