Pubblicato il 27/04/2017

N. 00776/2017 REG.PROV.COLL.

N. 01831/2004 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso, numero di registro generale 1831 del 2004, proposto da:
Barrese Antonietta, rappresentata e difesa dall’Avv. A F, con domicilio eletto, in Salerno, alla via Agostino Nifo, 2;

contro

Ministero per i Beni e le Attività Culturali, in persona del Ministro – legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Salerno, domiciliato per legge in Salerno, al Corso Vittorio Emanuele, 58;
Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio, per il Patrimonio Storico, Artistico e Demoetnoantropologico di Salerno e Avellino e Comune di Ispani, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

- a) del decreto, a firma del Soprintendente per i Beni Architettonici e per il Paesaggio, per il Patrimonio Storico, Artistico e Demoetnoantropologico di Salerno e Avellino del 17 marzo 2004, notificato successivamente, con il quale è stato annullato il provvedimento, prot. 35 del 28.11.2003, rilasciato dall’Autorità subdelegata al vincolo del Comune di Ispani, recante nulla – osta ambientale, ex ad. 151 del d. l.vo 490/99, per la realizzazione di un piccolo manufatto per civile abitazione;

- b) ove necessario, del Decreto del Ministero per i Beni e le Attività Culturali del 19.06.2002, n. 165, nel caso in cui le relative disposizioni dovessero interpretarsi nel senso d’escludere l’obbligo di comunicazione dell’inizio del procedimento anche per i provvedimenti d’annullamento dei nulla – osta, rilasciati ai sensi dell’art. 151 del d. l.vo n. 490/99;

- c) d’ogni altro atto presupposto, connesso, collegato e conseguenziale;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero per i Beni e le Attività Culturali;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 29 marzo 2017, il dott. Paolo Severini;

Uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue;

FATTO

La ricorrente, proprietaria di un manufatto adibito a civile abitazione, sito nel Comune di Ispani, alla località Arancia, censito al catasto fabbricati al foglio n. 8, particella n. 657, di modeste dimensioni sia planimetriche che volumetriche (superficie utile abitabile di mq. 51,19 e volume complessivo di mc. 143,70), esteso su un unico piano e, dunque, avente un’altezza “così contenuta da essere tecnicamente inidonea ad ostruire qualsiasi tipo di visuale”, realizzato per “insopprimibili esigenze abitative”, ben inserito nel contesto circostante, in un’area caratterizzata dalla presenza di altre simili costruzioni (in zona, quindi, completamente urbanizzata), segnalava che, per assentire la realizzazione del descritto manufatto, aveva presentato al Comune di Ispani, in data 22.02.1995, un’istanza di concessione edilizia in sanatoria, ai sensi della l. n. 724/1994 (assunta al prot. comunale, con il n. 731), in merito alla quale la Commissione Edilizia Integrata aveva espresso parere positivo, precisando che le opere “non costituiscono pregiudizio per l’ambiente” (cfr. verbale n. 12 del 13.10.2003);
che la conformità era stata ribadita dal Comune, come risultava dalla relazione tecnica del 22.01.2004, n. 2311, in cui s’attestava che l’immobile risultava sanabile, ai sensi della l. 724/94;
in definitiva, il manufatto, anche all’esito degli interventi oggetto di condono, “per le ridotte dimensioni e la modesta altezza, nonché per la presenza nella zona circostante di numerosi fabbricati civili ad uso abitativo, nonché privo di impatto sulla visuale”, era stato ritenuto “pienamente compatibile con i valori ambientali tutelati sull’area”;
in ordine alla richiesta di condono, l’Autorità Comunale – subdelegata alla tutela del vincolo ambientale nella Regione Campania – aveva quindi rilasciato, in data 28.11.2003, l’autorizzazione paesaggistica n. 35/2003;
tanto premesso, la ricorrente lamentava che l’Autorità Ministeriale, con decreto del 17.03.2004, privo di numero di protocollo, aveva annullato la suddetta autorizzazione n. 35/2003, “contestando pretese carenze motivazionali dei provvedimenti resi dal Comune di Ispani (nei fatti insussistenti) e, nel contempo, lamentando soltanto un’ipotetica assenza dei presupposti per la sanabilità delle opere in aree vincolate”;
secondo la ricorrente, s’era, tuttavia, in cospetto “del solito provvedimento tipo”, reso “sulla scorta di motivazione generica e stereotipata, nonché, cosa più grave, teso ad un’inammissibile sovrapposizione nel merito della valutazione di pertinenza esclusiva dell’autorità sub – delegata”;
sicché articolava, nei confronti del medesimo, le seguenti censure:

- I) Violazione dell’art. 7 della L. n. 241/1990 ed eccesso di potere per carenza d’istruttoria e perplessità, illogicità contraddittorietà e sviamento: perché l’annullamento dell’autorizzazione paesaggistica non era stato preceduto dalla comunicazione d’avvio del procedimento;
donde l’illegittimità, in radice, del provvedimento di annullamento, per l’elusione dei diritti partecipativi del privato;

- II) Violazione art. 151 commi III e ss., d. l.vo 490/99 e art. 3 l. 241/90;
eccesso di potere per carenza dei presupposti, d’istruttoria, contraddittorietà, illogicità e sviamento: era ribadito che s’era trattato “del solito provvedimento <tipo>
incapace, come tale, di esprimere realmente le ragioni dell’annullamento, <modus operandi>
ripetutamente censurato dal Giudice Amministrativo”, espresso con formule stereotipate e generiche, prive di collegamento con il caso concreto, assistendosi, inoltre, ad un indebito sconfinamento dell’Autorità Ministeriale in valutazioni di merito, riservate all’Autorità subdelegata alla tutela del vincolo ambientale;
seguiva, nella censura sub

- III) Stessa rubrica di cui al numero precedente, sotto altro profilo: l’esposizione dei singoli punti, in cui la valutazione, espressa dalla Soprintendenza, oltrepassava, ad avviso della ricorrente, il confine della legittimità, per trasmodare in indebite considerazioni di merito e/o si palesava eccessivamente generica e stereotipata;

- IV) Stessa rubrica di cui ai numeri precedenti, e violazione artt. 18 l. 241/90 e 97 Cost.: quanto al rilievo di carenza della documentazione tecnica, in più punti sollevato dall’Amministrazione, rilevava la ricorrente come lo stesso giammai avrebbe potuto giustificare l’adozione del decreto gravato, e che, in ogni caso, nulla avrebbe impedito che l’Amministrazione formulasse una richiesta istruttoria;

- V) Stessa rubrica di cui ai numeri precedenti: l’autorizzazione, rilasciata dal Comune, era ben motivata, quanto alla compatibilità dell’intervento in oggetto con l’ambiente circostante;
onde i rilievi della Soprintendenza al riguardo non erano fondati, e, anziché condurre all’annullamento del nulla – osta, avrebbero dovuto indurre la Soprintendenza a chiedere chiarimenti all’autorità, sub- delegata alla gestione del vincolo;

- VI) Stessa rubrica di cui ai numeri precedenti e violazione art. 3 l. 241/90: anzi, era il provvedimento, reso dalla Soprintendenza, ad essere affetto dal vizio di difetto assoluto di motivazione, basato com’era, lo stesso, su “argomentazioni incongrue ed inconferenti”, non integranti neppure “un simulacro di motivazione”;

- VII) Stessa rubrica di cui ai numeri precedenti ed incompetenza: era palese il vizio d’incompetenza, in capo all’Amministrazione Statale, a rendere le valutazioni sulle quali aveva fondato l’annullamento impugnato, posto che il dedotto vizio di motivazione del provvedimento comunale era “del tutto insussistente” (essendo fondato, correttamente, sul presupposto parere della C. E. C. I.);
era, piuttosto, il Soprintendente a non individuare mai, in tutto l’impianto argomentativo del decreto di annullamento, “una sola ragione d’incompatibilità specifica e concreta dell’intervento progettato con i valori paesaggistici”;

- VIII) Violazione art. 151 d. l.vo 490/99, in rel. art. 2 D. M. 18.12.1996 e art. 1 l. 241/90;
Violazione dei principi generali in tema d’annullamento degli atti amministrativi e in tema d’esternazione della volontà – Eccesso di potere: l’Amministrazione statale aveva provveduto ad esercitare il potere di annullamento, oltre il termine legislativamente previsto di 60 giorni (art. 151,

comma IV del d. l.vo 490/99), entro il quale il provvedimento d’annullamento doveva non solo essere adottato, ma anche comunicato.

Alla stregua delle suesposte considerazioni, la ricorrente concludeva per l’accoglimento del ricorso, con ogni conseguente statuizione, anche in ordine alle spese di giudizio e alla rifusione del contributo unificato.

Si costituiva, con atto di forma, il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, che depositava, quindi, documentazione e rapporto della Soprintendenza BAPPSAD di Salerno e Avellino del 5.07.2004.

Dopo la pronuncia e – su opposizione di parte – la revoca del decreto di perenzione, era prodotta documentazione, memoria e relazione tecnica, a firma dell’arch. D’Aiuto, per la ricorrente, e memoria, nell’interesse del Ministero, cui replicava la stessa ricorrente, con altro scritto difensivo.

Alla pubblica udienza del 29 marzo 2017, il ricorso era trattenuto in decisione.

DIRITTO

Il ricorso non può essere accolto.

Quanto alla prima censura, di mancata comunicazione dell’avvio del procedimento di controllo, da parte della Soprintendenza B. A. P. P. S. A. D. di Salerno ed Avellino, ex art. 7 l. 241/90, valga, a disattenderla, il riferimento alla parte motiva della sentenza del T. A. R. Bari (Puglia), Sez. II, 9/06/2011, n. 850, che di seguito si trascrive, nella parte d’interesse:

“2.1. – Quanto alla mancata comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7, la censura non può trovare accoglimento.

Secondo l’orientamento ormai consolidatosi in giurisprudenza, la questione dell’applicabilità o meno del citato art. 7 ai procedimenti per cui è causa ha trovato soluzione a seguito delle modifiche che il D. M. n. 165/02 aveva apportato al precedente D. M. 13.6.1994 n. 495, concernente disposizioni di attuazione degli artt. 2 e 4 della legge n. 241/90. Modificando il relativo art. 4 vi ha invero introdotto il comma 1-bis, escludendo l’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento in particolare per il procedimento disciplinato dall’art. 151 del d.lgs. 490/99;
ossia proprio quello per il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica e relativo controllo ministeriale.

La sopravvenuta modifica regolamentare ha indotto a ritenere che soltanto fino a tale data la comunicazione dovesse qualificarsi come doveroso adempimento, con conseguente illegittimità del procedimento in ipotesi di omissione della comunicazione stessa e irrilevanza della conoscenza dell’esistenza del procedimento di controllo diversamente acquisita (cfr. C. d. S. n. 4284/2006).

Né possono trovare accoglimento le censure di pretesa illegittimità dello stesso Decreto ministeriale che ha introdotto l’innovazione per contrasto con la fonte superiore individuata nella legge n. 241/90 giacché – anche a voler sottacere gli evidenti profili di tardività della relativa impugnazione superabili con la disapplicazione della norma regolamentare gravata – non può ignorarsi che la sopravvenuta normativa speciale di settore, il d. lgs. n. 42/04 (che ha sostituito il precedente d. lgs. n. 490/99) ha espressamente previsto – sia in regime transitorio (cfr. art. 159), sia in regime ordinario (cfr. art. 146, comma 7) – che la comunicazione del rilascio dell’autorizzazione paesaggistica agli interessati costituisce avviso di inizio di procedimento ai sensi e per gli effetti dell’invocato art. 7.

Nel caso di specie, il procedimento si è svolto nella vigenza della sopravvenuta modifica regolamentare e, in ogni caso, la comunicazione equipollente è stata effettuata in calce alla nota comunale n. 2993 del 19.3.2009 (cfr. memoria difensiva depositata il 15.3.2011, pag. 4). Tale ultima circostanza non è invero contestata in punto di fatto dalla ricorrente.

In ogni caso, deve osservarsi che la comunicazione di avvio con riferimento al procedimento di controllo ministeriale non è idonea ad apportare alcuna specifica utilità agli interessati poiché, in quanto destinatari di un provvedimento favorevole di nulla – osta, non avrebbero motivo di intervenire nella fase di avvio della verifica da parte dell’organo di controllo;
sicché comporterebbe un inutile aggravio procedimentale per il soggetto pubblico in contrasto con il principio di efficienza dell’azione amministrativa”.

Le predette considerazioni, in quanto aderenti alla specie, possono condividersi, tanto più che, anche nel caso che ci occupa, la comunicazione equipollente (dell’invio dell’autorizzazione comunale, per il parere di competenza, “agli enti preposti”), è stata ritualmente effettuata, nella parte finale della stessa autorizzazione del Comune di Ispani, prot. 9436 del 28.11.2003.

Del pari, sotto il profilo formale, non può condividersi l’ultima – ottava – doglianza, articolata da parte ricorrente, impingente nel dedotto superamento del termine perentorio di legge, ex art. 151 comma IV d. l.vo 490/1999, di giorni sessanta, per l’adozione del parere da parte della Soprintendenza, sul presupposto che – entro tale termine – il parere medesimo dovesse essere, non solo adottato, ma anche comunicato.

Il principio, generalmente accolto dalla giurisprudenza, è infatti proprio l’opposto, rispetto a quello patrocinato in ricorso, come si ricava, ex multis, dalla seguente massima di questo Tribunale: “Il termine di sessanta giorni – fissato dall’art. 82 comma 9, d. P. R. n. 616 del 1977 e successivamente dall’art. 151, d. lg n. 490 del 1999, per l’annullamento dell’autorizzazione rilasciata dalla Regione ai sensi dell’art. 7, l. n. 1497 del 1939 – è sicuramente perentorio, con la precisazione che lo stesso attiene al solo esercizio del potere di annullamento e non anche al momento della ricezione, in quanto non costituendo atto recettizio resta estranea alla previsione normativa l’ulteriore fase di comunicazione o notificazione del provvedimento” (T. A. R. Salerno (Campania), sez. I, 10/05/2013, n. 1072).

Le altre censure – dalla seconda alla settima – pur nella varietà delle rispettive impostazioni, possono ridursi, sostanzialmente, alle seguenti categorie paradigmatiche di vizi, in teoria affliggenti il provvedimento soprintendentizio gravato: l’Autorità Ministeriale avrebbe ecceduto dal limite del controllo di legittimità, affidatogli dalla legge, sconfinando in indebite valutazioni di merito, nonché adoperando espressioni generiche e stereotipate;
nella specie, non sarebbe sussistito il rilevato difetto di motivazione dell’autorizzazione ambientale, rilasciata dal Comune: ad essere, piuttosto, scarsamente motivato sarebbe stato proprio il decreto soprintendentizio impugnato;
non sarebbe stata dirimente la dedotta – dall’Autorità Ministeriale – carenza di documentazione, a supporto dell’istanza di condono.

Ritiene il Collegio che, al fine di verificare se i suddetti vizi siano, o meno, presenti nella specie, vale la pena di riportare, per esteso, il contenuto del provvedimento impugnato:

“(…) VISTO il provvedimento n. 35/03 del 28/11/2003 del Comune di ISPANI (SA) con cui si autorizza, ai sensi dell'art. 151 del D. L.vo del 29/10/99 n. 490, la sig.ra BARRESE ANTONIETTA alla sanatoria “di un manufatto adibito a civile abitazione” ubicato in località “Arancia” sulla particella n. 657 del foglio n. 8, del Comune medesimo;
(…)

CONSIDERATO che la località interessata dall’intervento autorizzato con il provvedimento citato nelle premesse del presente decreto ricade in area dichiarata di notevole interesse pubblico ai sensi della legge 29/6/1939 n. 1497 giusto D. M. 30/12/1966;

CONSIDERATO che le opere eseguite abusivamente ed oggetto dell’istanza di condono in esame consistono (così come indicato negli elaborati tecnici inoltrati) nell’esecuzione di un prefabbricato con pareti perimetrali in lamiera zincata, infissi esterni in metallo, manto esterno di copertura in lastre di acciaio e munito di portico antistante realizzato con tubolari coperti con tela;