TAR Ancona, sez. I, sentenza 2013-02-21, n. 201300141

N. 00141/2013 REG.PROV.COLL.

N. 01067/2004 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1067 del 2004, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
M M, S E, rappresentati e difesi dall'avv. L R, con domicilio eletto presso l’avv. Renato Cola in Ancona, via De Bosis, 3;

contro

Comune di Senigallia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. A L, L A, con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Ancona, corso Mazzini, 156;

Provincia di Ancona, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. M D S, Claudia Domizio, con domicilio eletto presso l’ufficio legale della Provincia, in Ancona, via Ruggeri, 5;

nei confronti di

Consorzio per l'Urbanizzazione del Comparto n° 1 in Senigallia località Cesanella, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Antonella Storoni, con domicilio eletto presso l’avv. Giuseppe Tansella in Ancona, corso Garibaldi, 16;

Pierpaoli Maria Pia, L Cristina, Liliana Brunetti, Valter Rossi Berluti, Paola Marinelli, Graziella Marinelli;

per l'annullamento

- delle Delibere del Consiglio comunale di Senigallia di adozione e di approvazione della Variante parziale al P.R.G. denominata “Variante di tutela e valorizzazione della fascia litoranea”;

- della Deliberazione della Giunta Municipale di Senigallia n° 70 del 5 aprile 2011;

- della Deliberazione della Giunta Municipale di Senigallia n° 150 del 19 luglio 2011.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Senigallia, della Provincia di Ancona e del Consorzio per l'Urbanizzazione del Comparto n° 1 in Senigallia località Cesanella;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore il Primo Referendario F A nell'udienza pubblica del giorno 22 novembre 2012 e uditi per le parti i difensori, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso principale in epigrafe, i ricorrenti, dopo aver premesso di essere proprietari di due appezzamenti di terreno, siti nella fascia litoranea di Senigallia, indicati al catasto, al foglio n° 3 p. n. 27 e 101 il sig. Mariani, e foglio 3 p. 84 e 346 la sig.ra Sabbatini, hanno adito questo Tribunale Amministrativo per domandare l’annullamento della delibera n° 44/2004 del Consiglio comunale di Senigallia, con la quale è stata adottata la variante parziale al P.R.G. “Tutela e Valorizzazione della fascia litoranea” per la parte in cui detta la disciplina urbanistica del “Comparto 1 – Zona B5 – Cesanella” e con la quale i lotti dei ricorrenti sono stati inclusi nella suddetta zona B5 e destinati in parte a parcheggio e strada pubblica.

I ricorrenti propongono doglianze di:

1) eccesso di potere per difetto di motivazione. La variante impugnata dovrebbe essere qualificata come Piano attuativo, recante prescrizioni di zona per le aree oggetto di disciplina urbanistica, ed in quanto tale avrebbe dovuto essere adeguatamente motivata con riguardo alle ragioni per le quali le osservazioni dei ricorrenti sono state disattese.

2) Eccesso di potere per violazione del principio di imparzialità, da ritenersi illegittimamente pretermesso per la decisione di stralciare la proprietà L dal Comparto n° 1 Cesanella per costituirla in Comparto a sé stante, con destinazione ad area edificabile e senza destinazione a servizi per la collettività.

3) Eccesso di potere per contraddittorietà delle motivazioni rese in sede di accoglimento delle osservazioni L.

Con primo ricorso per motivi aggiunti, notificato in data 27 maggio 2005 e depositato in data 3 giugno 2005, i ricorrenti hanno impugnato la delibera del Consiglio comunale di Senigallia n° 24 del 15 febbraio 2005, con la quale è stata approvata la variante parziale al P.R.G. denominata “Variante di tutela e valorizzazione della fascia litoranea”, per l’inclusione dei lotti di rispettiva proprietà nel Comparto n° 1 – Zona B5 – Cesanella, con destinazione di parte delle loro proprietà a parcheggio e a strada pubblica. E’ stato impugnato, altresì, il parere della Giunta Provinciale n° 43 del 8 febbraio 2005. I ricorrenti hanno riproposto, anche nei confronti della delibera di approvazione della variante parziale, le doglianze svolte nell’atto introduttivo del giudizio avverso la delibera di adozione della variante di cui si controverte.

Per resistere al ricorso, principale e per motivi aggiunti, si è costituita in giudizio la Provincia di Ancona, che ne ha eccepito l’inammissibilità o improcedibilità e ne ha domandato, comunque, il rigetto, vinte le spese.

Con secondo ricorso per motivi aggiunti, notificato in data 7 giugno 2011 e depositato in data 17 giugno 2011, i ricorrenti hanno impugnato la delibera della Giunta Municipale di Senigallia n° 70 del 5 aprile 2011, con la quale è stato approvato il “Programma costruttivo ed il progetto definitivo delle opere di urbanizzazione e dichiarazione di pubblica utilità ex DPR 327/2001”, relativo al Comparto n° 1 Zona B5 Cesanella, nonché, in parte qua, l’art. 16/q delle NTA della variante al PRG approvata con delibera del Consiglio comunale di Senigallia n° 24 del 15 febbraio 2005.

Sono state articolate le seguenti doglianze:

1) violazione dell’art. 28 della L. n° 1150/1942, degli artt. 26 e 30 della L.R. Marche n° 34/1992, nonché incompetenza. Il motivo è argomentato sulla tesi che il Comparto n° 1 Cesanella configurerebbe non un comparto edilizio di cui all’art. 23 della legge urbanistica n° 1150/1942, ma una “Zona urbanistica”, che sarebbe oggetto di pianificazione urbanistica attuativa unitaria. L’impugnata delibera n° 70/2011 andrebbe qualificata come Piano di lottizzazione.

2) Violazione degli artt. 10 e seguenti della L. n° 1150/1942, degli artt. 4 e 15 della L.R. Marche n° 34/1992 e dell’art. 16/q delle NTA del PRG, perché la competenza all’adozione dell’impugnata delibera n 70/2011 spetterebbe al Consiglio comunale e non alla Giunta, e l’adozione avrebbe comunque richiesto la procedura prevista per le varianti al P.R.G..

3) Violazione dell’art. 13 del regolamento edilizio e dell’art. 16 delle NTA.

4) Violazione dell’art. 28 della legge n° 1150/1942 e dell’art. 27 della legge n° 166/2002.

5) Violazione sotto altro profilo dell’art. 27 della legge n° 166/2002, perché l’amministrazione comunale avrebbe dovuto accertare l’esistenza della maggioranza dei consorziati sulla base del valore degli immobili.

6) Violazione sotto altro profilo dell’art. 27 della legge n° 166/2002, perché si sarebbe dovuta emettere diffida da parte del Sindaco ai proprietari non proponenti ad aderire al Consorzio.

7) Violazione degli artt. 8, 9, 10 del D.P.R. n° 327/2001, per asserita mancanza o decadenza del vincolo preordinato all’esproprio.

Con terzo ricorso per motivi aggiunti, notificato in data 9 novembre 2011 e depositato in data 22 novembre 2011, i ricorrenti hanno impugnato la delibera di Giunta Municipale di Senigallia n° 150/2011, con la quale il Comune di Senigallia ha approvato la suddivisione in due stralci della attuazione del “Programma costruttivo” relativo al Comparto n° 1 Zona B5 Cesanella, nonché ha approvato il progetto esecutivo delle opere di urbanizzazione ricomprese in detto Programma costruttivo. Si ripropongono per illegittimità derivata, anche avverso la delibera n° 150/2011, le doglianze svolte con il secondo ricorso per motivi aggiunti avverso la delibera n° 70/2011.

Sono, altresì, articolati motivi aggiunti per vizi propri della delibera n° 150/2011. Si lamenta violazione dell’art. 16/q delle NTA del PRG vigente, nonché illogicità e difetto di istruttoria con riferimento alle opere relative allo smaltimento delle “acque bianche”.

Con atto di costituzione in data 11 gennaio 2012, si è costituito in giudizio il Consorzio per l’Urbanizzazione del Comparto n° 1 in Senigallia località Cesanella, che, previa eccezione di inammissibilità o improcedibilità, ha domandato il rigetto del ricorso, vinte le spese.

Con memoria di costituzione e documenti, si è costituito in giudizio il Comune di Senigallia, che ha domandato dichiararsi inammissibile, improcedibile e, comunque, respingersi per infondatezza il ricorso, vinte le spese.

Con ordinanza n° 138 del 8 marzo 2012, questo Tribunale Amministrativo ha accolto l’istanza cautelare avanzata dai ricorrenti.

In vista dell’udienza di discussione, le parti hanno depositato memorie, documenti e repliche, insistendo nelle rispettive domande, difese e conclusioni.

Alla pubblica udienza del 22 novembre 2012, sentiti i difensori delle parti, come da verbale, il ricorso è stato trattenuto per essere deciso.

DIRITTO

Preliminarmente, devono essere disattese le eccezioni di inammissibilità e di improcedibilità dell’impugnativa principale e dei motivi aggiunti, sollevate dalle amministrazioni costituite e dal Consorzio per l’urbanizzazione del Comparto n° 1 località Cesanella.

Con il ricorso principale, è stata impugnata la delibera del Consiglio comunale n° 44/2004 di adozione della variante parziale di P.R.G. del Comune di Senigallia, laddove ha disposto l’inclusione delle aree di proprietà dei ricorrenti nel Comparto n° 1 località Cesanella, imprimendo, al contempo, su parte delle predette aree, la destinazione a parcheggio pubblico e ad un tratto di strada pubblica per l’accesso a tale parcheggio.

Tali disposizioni della variante parziale al P.R.G. adottata con l’impugnata deliberazione n° 44/2004 sono immediatamente lesive per i ricorrenti, in quanto dettano una disciplina urbanistica precisa e puntuale per i suoli di loro proprietà, atta a pregiudicare direttamente la loro sfera giuridica.

Secondo i principi generali in tema di ammissibilità del ricorso giurisdizionale amministrativo, sussiste l’interesse ad impugnare un provvedimento dal quale deriva una lesione immediata, concreta e attuale alla sfera giuridica del ricorrente.

Ai fini dell’ammissibilità del ricorso giurisdizionale amministrativo, la lesione subita dall’interesse sostanziale del ricorrente, che qualifica l’interesse ad agire, deve costituire una conseguenza immediata e diretta del provvedimento dell’amministrazione e dell’assetto di interessi con esso introdotto, deve essere concreta e non meramente potenziale, e deve persistere al momento della decisione del ricorso.

Le disposizioni di uno strumento urbanistico che stabiliscono la zonizzazione del territorio comunale, la destinazione di aree a standard urbanistici e la localizzazione di opere pubbliche o di interesse collettivo rivestono carattere provvedimentale, e non normativo, perché le stesse incidono, in assenza di generalità e astrattezza, sulla sfera giuridica di destinatari determinati e con riferimento ad ambiti e beni individuati.

Tale essendo la fattispecie in rilievo nell’odierna controversia, in cui è impugnata la delibera di adozione e, altresì, con primo ricorso per motivi aggiunti, la delibera di approvazione della variante parziale al P.R.G. del Comune di Senigallia, con le quali l’amministrazione ha esercitato il potere pianificatorio con immediati effetti conformativi sulle aree di proprietà dei ricorrenti, tali deliberazioni dovevano ritenersi immediatamente impugnabili perché dotate di attitudine lesiva immediata, concreta e attuale.

L’impugnativa è, pertanto, ammissibile.

La stessa è, altresì, procedibile, sia quanto al ricorso principale, sia quanto ai ricorsi per motivi aggiunti.

Non può accedersi alla tesi, svolta nelle memorie depositate dal Comune di Senigallia in vista dell’udienza pubblica di discussione del ricorso, per le quali sarebbe venuto meno l’interesse a ricorrere in seguito all’emanazione, ad opera dell’amministrazione, della deliberazione della Giunta Municipale di Senigallia n° 201 del 30 ottobre 2012, del pari depositata agli atti del giudizio dall’amministrazione.

Ed infatti, tale ultima deliberazione non ha revocato, né sostituito le deliberazioni impugnate, né ha introdotto un nuovo assetto di interessi concernente la destinazione urbanistica delle aree dei ricorrenti, rispetto alla disciplina dettata con l’impugnata variante parziale di P.R.G..

In particolare, non è venuta meno la destinazione delle aree de quibus a parcheggio e strada pubblica.

La deliberazione della Giunta Municipale di Senigallia n° 201 del 30 ottobre 2012, prevede che “il P.L. determina delle variazioni non sostanziali alla scheda di dettaglio (ex elaborato 15 del P.R.G., oggi elaborato P3.1) relativamente alle modalità di realizzazione della rete stradale e alla definizione formale del verde stradale nonché relativamente alle superfici utili massime ammissibili”.

Si tratta, ad ogni evidenza, di disposizioni esecutive, concernenti variazioni delle modalità della esecuzione di previsioni pianificatorie, che la medesima amministrazione riconduce alla fattispecie di cui all’art. 15, quinto comma, della L.R. Marche n° 34/1992, che contempla le “ varianti al piano regolatore generale che non incidono sul suo dimensionamento globale e non comportano modificazioni alle destinazioni d' uso delle aree, alle norme tecniche di attuazione del piano, alla distribuzione dei carichi insediativi ed alla dotazione degli standards di cui al decreto ministeriale 1444/1968 da osservarsi in ciascuna zona di cui al comma 3 ”.

Peraltro, l’assetto urbanistico impresso alle aree di proprietà dei ricorrenti con la variante di P.R.G. adottata con l’impugnata deliberazione del Consiglio comunale di Senigallia n° 44/2004 e approvata con l’impugnata deliberazione del Consiglio comunale di Senigallia n° 24 del 15/02/2005, non è venuto meno, né è stato modificato per effetto della deliberazione n° 201 del 30 ottobre 2012.

Quanto alle eccezioni, sollevate sia dal Comune di Senigallia, sia dal Consorzio per l’urbanizzazione del Comparto n° 1 in Senigallia località Cesanella, di inammissibilità e di improcedibilità di alcuni dei motivi del secondo ricorso per motivi aggiunti, proposto avverso la delibera della Giunta Municipale di Senigallia n° 70 del 5 aprile 2011, con la quale è stato approvato il “Programma costruttivo ed il progetto definitivo delle opere di urbanizzazione e dichiarazione di pubblica utilità ex DPR 327/2001”, relativo al Comparto n° 1 Zona B5 Cesanella, giova sin d’ora anticipare che il travolgimento della delibera n° 70/2011, per le ragioni precisate in appresso, esime il Collegio dal pronunciarsi su tali eccezioni.

Esulano dall’odierno giudizio la valutazione della lesività della deliberazione della Giunta municipale di Senigallia n° 201 del 30 ottobre 2012 per la sfera giuridica dei ricorrenti e la configurabilità di un onere di impugnarla, atteso che l’eventuale lesività della ridetta deliberazione n° 201 del 30 ottobre 2012 non refluisce sulla lesione già prodotta dagli atti impugnati con l’iniziativa giurisdizionale in esame.

I ricorrenti hanno manifestato l’interesse ad ottenere l’annullamento delle deliberazioni impugnate in quanto ex se lesive per la propria sfera giuridica, di talchè, avuto riguardo all’interesse azionato in giudizio, non può ritenersi che l’emanazione della deliberazione n° 201/2012 possa aver determinato la perdita di ogni utilità per i ricorrenti alla pronuncia di merito sull’odierno ricorso principale e per motivi aggiunti.

Tutte le eccezioni, sia di inammissibilità, che di improcedibilità, devono, quindi, essere respinte.

Nel merito, il ricorso principale e per motivi aggiunti è fondato.

Dalla documentazione agli atti del giudizio si evince che la disciplina urbanistica del Comparto n° 1 in Senigallia località Cesanella, area individuata dal P.RG. in zona B5 – zone della fascia costiera con cessione di aree verde e servizi, di cui all’art. 16/q delle NTA, persegue una funzione “perequativa”.

Una siffatta tecnica pianificatoria è ispirata alla finalità di redistribuzione dei diritti edificatori e delle destinazioni a verde, ad attrezzature pubbliche o ad altre funzioni di pubblica utilità, realizzando parità di condizioni tra i proprietari dei lotti compresi nel Comparto, nonché di consentire il reperimento di aree pubbliche per servizi e infrastrutture senza sostenere gli oneri finanziari dell’esproprio, nonché, non in ultimo, di integrare le funzioni edificatorie, attraverso la coesistenza, nel medesimo ambito, di differenti utilizzazioni del territorio.

Nella Regione Marche, la legge regionale n° 22 del 23-11-2011 contempla espressamente, all’art. 7, la perequazione urbanistica in funzione delle finalità di interesse pubblico ivi menzionate.

Antecedentemente all’entrata in vigore della richiamata L.R. n° 22 del 23-11-2011, il principio della perequazione urbanistica doveva ritenersi già riconosciuto tra i principi della legislazione statale in materia di governo del territorio.

Si è condivisibilmente osservato, in sede giurisprudenziale, che la disciplina perequativa “ si regge su due pilastri fondamentali, entrambi ben noti al nostro ordinamento: da un lato, la potestà conformativa del territorio di cui l’Amministrazione è titolare nell’esercizio della propria attività di pianificazione;
dall’altro, la possibilità di ricorrere a modelli privatistici e consensuali per il perseguimento di finalità di pubblico interesse ” (Consiglio di Stato, Sezione IV, 13 luglio 2010, n° 4545).

Ritiene il Collegio che, alla stregua dei principi summenzionati, debba essere risolto affermativamente l’interrogativo sulla sussistenza di un fondamento giuridico di diritto positivo della tecnica pianificatoria volta al perseguimento di una funzione perequativa, che, quindi, nella sua astratta configurazione, si appalesa pienamente coerente con il principio di legalità e di tipicità dei provvedimenti amministrativi.

Venendo al Comparto n° 1 in Senigallia località Cesanella, l’assetto urbanistico dell’area è stato dettato secondo criteri perequativi, mediante attribuzione di quote di edificabilità privata ai singoli lotti che formano il Comparto, con correlativa cessione di aree per servizi, verde e attrezzature.

L’impugnata delibera di variante, in sede di prima adozione, stabiliva di attribuire ai proprietari dei lotti compresi nel Comparto quote di nuova edificabilità, a fronte della cessione di parte dell’area per destinazioni a verde, attrezzature pubbliche o altre funzioni di pubblica utilità.

Tale era l’assetto “perequato” dei diritti edificatori e delle destinazioni di pubblico interesse inizialmente impresso sia ai lotti degli odierni ricorrenti, sia all’area di proprietà dei controinteressati.

Si deduce, nell’atto introduttivo del giudizio, che con la delibera di variante parziale adottata in prima lettura, per i lotti di proprietà dei ricorrenti, identificati con l’area antistante le loro rispettive abitazioni, compresi nel Comparto di cui si controverte, fosse stata disposta sia nuova edificabilità privata, sia la realizzazione di strada pubblica e parcheggi.

I ricorrenti affermano di aver presentato osservazioni alla prima adozione della variante parziale, con le quali hanno chiesto di mantenere, sulle aree di rispettiva proprietà, la destinazione a verde privato, o comunque di imprimere una destinazione che escludesse sia la edificabilità privata, sia la destinazione a parcheggio o strada.

Gli stessi deducono che anche i controinteressati hanno presentato osservazioni per domandare lo stralcio del lotto dal Comparto n° 1 in Senigallia località Cesanella, per la costituzione di un Comparto “autonomo”, costituito unicamente dal medesimo lotto di rispettiva proprietà.

In sede di controdeduzioni, l’amministrazione ha sottratto alle aree dei ricorrenti la destinazione edificatoria privata già prevista in sede di prima adozione, mantenendo, tuttavia, la destinazione a strada e a parcheggio.

Viceversa, pieno accoglimento ha ottenuto l’osservazione L, essendo stata stralciata l’area di proprietà dei controinteressati dal Comparto n° 1 in Senigallia località Cesanella e costituita in Comparto a sé stante, con edificabilità privata e senza destinazione a servizi per la collettività.

Tale essendo il contestato assetto urbanistico impresso alle aree di cui si controverte, appare evidente lo sviamento rispetto alla funzione perequativa che costituisce la trama logica della disciplina pianificatoria dettata per l’ambito territoriale del Comparto n° 1 in Senigallia località Cesanella.

Le impugnate disposizioni non possono ritenersi coerenti rispetto alle finalità proprie della pianificazione con metodo perequativo, come superiormente enucleate, difettando la necessaria correlazione tra la attribuzione di edificabilità privata e la cessione di aree destinate a verde, attrezzature e servizi per la collettività.

Altresì, la funzione perequativa appare essere stata pretermessa, nel concreto esercizio del potere, essendo venuta meno l’equa redistribuzione, tra i lotti compresi nel Comparto, dei diritti edificatori e delle destinazioni per servizi e opere di pubblica utilità.

Per tali ragioni, le doglianze svolte nel ricorso principale e nel primo ricorso per motivi aggiunti sono fondate, il che impone l’accoglimento delle domande di annullamento.

L’annullamento delle impugnate delibere di adozione e di approvazione della variante parziale al P.R.G. di Senigallia determina il travolgimento della deliberazione della Giunta Municipale di Senigallia n° 70 del 5 aprile 2011, di approvazione del Programma costruttivo e del progetto definitivo delle opere di urbanizzazione, relativo al Comparto n° 1 Zona B5 Cesanella, e della delibera di Giunta Municipale di Senigallia n° 150/2011, con la quale il Comune di Senigallia ha approvato la suddivisione in due stralci della attuazione del “Programma costruttivo” relativo al Comparto n° 1 Zona B5 Cesanella, nonché ha approvato il progetto esecutivo delle opere di urbanizzazione ricomprese in detto Programma costruttivo.

Le delibere n° 70/2011 e n° 150/2011, impugnate rispettivamente con il secondo ed il terzo ricorso per motivi aggiunti, sono state emanate sul presupposto, unico ed imprescindibile, della variante parziale al P.R.G. annullata con la presente sentenza.

Pertanto, l’annullamento della ridetta variante parziale al P.R.G. di Senigallia si estende alle delibere che ne costituiscono attuazione, determinandone la caducazione.

Conclusivamente, per le ragioni suesposte, il ricorso principale e i ricorsi per motivi aggiunti devono essere accolti, perché fondati, e, per l’effetto, gli atti impugnati devono essere annullati.

Le spese processuali seguono la soccombenza nei confronti del Comune di Senigallia e della Provincia di Ancona e si liquidano in dispositivo.

Ragioni equitative consigliano la compensazione delle spese tra le parti private costituite.