N. 10690/2014 REG.PROV.COLL.

N. 10848/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10848 del 2013, proposto da:
Rilegno - Consorzio Nazionale per la Raccolta il Recupero e il Riciclaggio degli Imballaggi di Legno, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avv.ti G D M e S A R, con domicilio eletto presso S A R in Roma, viale XXI Aprile n. 11;

contro

Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, in persona del Ministro p.t.;
Ministero dello Sviluppo Economico, in persona del Ministro p.t.;
rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato presso cui sono legalmente domiciliati in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

nei confronti di

Frati Luigi Spa, in persona del legale rappresentante p.t., n.c.;

per l'annullamento,

previa sospensione,

- del decreto del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, di concerto con il Ministero dello Sviluppo Economico, del 26 aprile 2013, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 176 del 29 luglio 2013, avente per oggetto “Approvazione dello schema tipo dello statuto dei Consorzi costituiti per la gestione degli imballaggi”, nonché del relativo “Statuto-tipo” a esso collegato e con esso approvato;

- occorrendo e per quanto di ragione, della nota del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare del 12 agosto 2013, prot. n. 0042860/GAB;

- di ogni altro atto antecedente e susseguente,;

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e Ministero dello Sviluppo Economico;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 luglio 2014 il Consigliere Antonella Mangia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

I. Costituisce oggetto prioritario d’impugnativa, nel ricorso all’esame, da parte di Rilegno – Consorzio Nazionale per la Raccolta, il Recupero e il Riciclaggio degli Imballaggi di Legno, costituito nel 1998, vigente il precedente d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 (c.d. Decreto Ronchi, abrogato dal d.lgs. n. 152 del 2006, d’ora in poi TUA), retto da uno statuto approvato con decreto del Ministro dell’Ambiente del 15 luglio 1998 - il Decreto in data 26.4.2013 del Ministro dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, adottato di concerto con il Ministro per lo Sviluppo Economico, pubblicato in G.U. n. 176 del 29.7.2013, di “Approvazione dello schema tipo dello statuto dei Consorzi costituiti per la gestione degli imballaggi”, con l’allegato schema - tipo dello statuto stesso.

Il provvedimento impugnato ha base normativa nell’art. 223 del D.Lgs. n. 152 del 3.4.2006, “Norme in materia ambientale” (TUA), secondo le modifiche ad esso apportate dall’art. 2, comma 30-quater, del D.Lgs. n. 4/2008. Stabilisce dunque, tra l’altro, il predetto art. 223, che: “I produttori che non provvedono ai sensi dell'articolo 221, comma 3, lettere a) e c), costituiscono un Consorzio per ciascun materiale di imballaggio di cui all'allegato E della parte quarta del presente decreto, operante su tutto il territorio nazionale” e che ai Consorzi predetti “possono partecipare i recuperatori, ed i riciclatori che non corrispondono alla categoria dei produttori, previo accordo con gli altri consorziati ed unitamente agli stessi” (comma 1); che detti consorzi (comma 2) “hanno personalità giuridica di diritto privato senza fine di lucro e sono retti da uno statuto adottato in conformità ad uno schema tipo, redatto dal Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare di concerto con il Ministro delle attività produttive, da pubblicare nella Gazzetta Ufficiale entro il 31 dicembre 2008, conformemente ai principi del decreto” stesso “e, in particolare, a quelli di efficienza, efficacia, economicità e trasparenza, nonché di libera concorrenza nelle attività di settore”; che lo statuto adottato o adeguato secondo lo schema – tipo deve essere trasmesso, entro termini espressamente indicati, al Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare che lo approva di concerto con il Ministro delle attività produttive (e del Ministero dell’economia e delle finanze per gli statuti da adeguare), oppure, ove ravvisi motivi di legittimità o di merito, lo ritrasmette al consorzio richiedente con le relative osservazioni; che debbono seguire da parte del Consorzio le modifiche richieste, altrimenti queste sono apportate d’ufficio con decreto ministeriale; che inoltre (sempre comma 2) “nei consigli di amministrazione dei consorzi il numero dei consiglieri di amministrazione in rappresentanza dei riciclatori e dei recuperatori deve essere uguale a quello dei consiglieri di amministrazione in rappresentanza dei produttori di materie prime di imballaggio”.

II. Ad avviso di Rilegno, lo schema tipo di Statuto allegato al decreto del 26.4.2013 è illegittimo e lesivo per il Consorzio stesso, nei suoi contenuti e per le sue disposizioni, eccessivamente di dettaglio, che investono la sua “governance” fino ad inficiare la libertà di autodeterminazione, l’autonomia organizzativa, l’effettiva ed efficace gestione, la libertà economica, proprie di un Consorzio di filiera e che questo deve garantire ai propri consorziati.

E, dunque, Rilegno propone avverso il decreto stesso i seguenti motivi di gravame:

1. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 223 DEL D.LGS. 3.4.2006, N. 152 E S.M.I. E DEGLI ARTT. 1322, 2602 SS. E 2612 SS. C.C.. ECCESSO DI POTERE PER TRAVISAMENTO, ARBITRARIETÀ E SCONFINAMENTO NONCHÉ SOTTO FORMA DI SVIAMENTO. ULTERIORE ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE, ILLOGICITÀ, IRRAGIONEVOLEZZA E CONTRADDITTORIETÀ, in quanto il decreto impugnato “contraddice la natura privatistica dei consorzi di filiera e viola il principio della loro natura statutaria”, non presenta flessibilità perché è caratterizzato da un contenuto di dettaglio, a cui non rimediano le c.d. note “in calce”, riguardanti solo una parte delle previsioni statutarie. Il modus procedendi dell’Amministrazione “denota”, inoltre, “difetto di istruttoria, irragionevolezza e contraddittorietà”, perché dimostra che non sono state tenute in debita considerazione le dinamiche e le esigenze concrete della realtà su cui si andava ad incidere.

2. (SEGUE) ULTERIORE VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 223 DEL D.LGS. 3.4.2006, N. 152 E S.M.I. E DEGLI ARTT. 1322, 2602 SS. E 2612 SS. C.C.. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 3 E 41 COST. E DELLA L. N. 287/90. ECCESSO DI POTERE PER TRAVISAMENTO, ARBITRARIETA’, ILLOGICITA’, IRRAGIONEVOLEZZA, INGIUSTIZIA MANIFESTA E DISPARITA’ DI TRATTAMENTO NONCHE’ SOTTO FORMA DI SVIAMENTO, in ragione dell’attribuzione all’Amministrazione di poteri e prerogative in alcun modo previsti dalla legge (in particolare, il previo parere del MATTM e del MSE per lo scioglimento anticipato dei consorzi, l’autorizzazione per la costituzione di enti e società e l’assunzione di partecipazioni societarie, la presenza non solo nell’organo di controllo ma nello stesso organo di gestione di componenti designati dai Ministeri, l’assoggettamento dei regolamenti consortili al controllo dei Ministeri, il potere di vigilanza di quest’ultimi, con richiamo di una disposizione – l’art. 2619 c.c. – che non è mai entrata in vigore).

3. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 218 E 223 DEL D.LGS. 3.4.2006, N. 152 E S.M.I. E DELLA DIRETTIVA 94/62/CE. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI MOTIVAZIONE, ILLOGICITA’, IRRAGIONEVOLEZZA E CONTRADDITTORIETA’. Lo statuto-tipo prevede la presenza tout court anche dei riciclatori e recuperatori senza dare alcun rilievo al “previo accordo” previsto dalla legge per quella che si profila, tra l’altro, come una mera possibilità e non una necessità, oltre che la presenza degli “utilizzatori”, affatto menzionati dalla legge. L’art. 4 dello statuto – tipo suddivide poi le quote di partecipazione in misura fissa e predeterminata tra le diverse categorie, con evidente violazione dell’autonomia privata e dei principi concorrenziali.

4. (SEGUE) ULTERIORE VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 223 DEL D.LGS. 3.4.2006, N. 152 E S.M.I.. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI MOTIVAZIONE, ILLOGICITA’, IRRAGIONEVOLEZZA E CONTRADDITTORIETA’ SOTTO ALTRI PLURIMI PROFILI. INGIUSTIZIA MANIFESTA E DISPARITA’ DI TRATTAMENTO. La responsabilità primaria per i consorzi è posta in capo ai produttori ma tale posizione di responsabilità non si riflette sugli organi di governo e sull’attribuzione delle cariche fondamentali, quali la presidenza e la vicepresidenza. Lo statuto tipo – oltre a fissare in maniera del tutto illogica un numero massimo di consiglieri – prevede, infatti, una composizione del consiglio di amministrazione che diluisce il peso ponderale ed assoluto dei produttori, determinando un rilievo paritario tra i produttori ed i consorziati delle altre categorie, e – nel contempo – prevede la nomina del presidente e del vicepresidente del consiglio “fra i propri componenti”, “senza altra precisazione”.

5. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL D.LGS. 3.4.2006, N. 152 E S.M.I.. ECCESSO DI POTERE PER ARBITRARIETA’, DIFETTO E TRAVISAMENTO DI PRESUPPOSTI, IRRAGIONEVOLEZZA E INGIUSTIZIA MANIFESTA. Tenuto conto della previsione di cui all’art. 3 dello statuto-tipo, le disposizioni statutarie sembrano voler vincolare i consorzi a un obbligo “di ritiro e gestione anche delle frazioni similari ai