TAR Roma, sez. 1S, sentenza 2024-10-15, n. 202417852

Pubblicato il 15/10/2024

N. 17852/2024 REG.PROV.COLL.

N. 12163/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Stralcio)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12163 del 2019, proposto da
Luigi Accogli, Luca Adorno, Paolo Alessandro, Danilo Amato, Nicola Andriuolo, Pasquale Ariano, Salvatore Aruta, Michele Aufiero, Andrea Avagliano, Vincenzo Avanzato, Alessandro Barbetta, Francesco Antonio Barletta, Francesco Barletta, Stefano Bartoloni, Stefano Baselice, Daniele Bianco, Giorgio Borelli, Amedeo Borrelli, Valentino Braghero, Giuseppe Brandonisio, Ersilia Brugaletta, Matteo Bruno, Riccardo Buccella, Francesco Buccoliero, Marco Buccoliero, Caterina Bufano, Loris Busciantella Ricci, Andrea Bussi, Luca Cafaro, Hector Fausto Calicchia, Demis Calleris, Mario Camela, Sebastiano Damocle Caniglia, Paolo Capiferri, Paride Capo, Angelo Capobianco, Pasquale Capriglione, Stefano Caputo, Roberto Caria, Fabiano Carbone, Vincenzo Carimi, Giacomo Carlomagno, Irma Carnovale, Carlo Carpitella, Emanuele Caruso, Marco Casaluci, Massimo Giuseppe Casoria, Francesco Cassano, Simone Cassarino, Roberto Catapano, Adolfo Cavaliere, Luca Cavallaro, Salvatore Cesare, Gaetano Chiacchio, Davide Chiantella, Alessio Chierisini, Sergio Chiga, Tommaso Chila', Roberto Ciardo, Emilio Cicero Santalena, Roberto Cipolla, Carmine Ciraci', Francesco Ciulla, Pietro Cocca, Davide Cocchieri, Fabio Conte, Paolo Conti, Giuseppe Conzo, Francesco Cordio, Raffaele Costanzo, Domenico Cozzolino, Luigi Criscuolo, Clementino Crosta, Pasquale Cruceli, Pietrantonio Cuozzo, Domenico Dal Bono, Simone D'Antone, Alberto De Angelis, Alfonso De Blasio, Angelo De Caro, Giovanni De Fonzo, Donato De Girolamo, Donato De Gregorio, Alessandro De Iorio, Felice De Lorenzo, Dario De Marco, Giovanni De Rosa, Mario Francesco De Stabio Matafora, Gianni Delogu, Antonio Demitri, Giorgio Demitri, Andrea Dettori, Adriano Dibenedetto, Ugo Di Dedda, Gian Battista Di Dio, Rodolfo Di Domenico, Maurizio Di Gregorio, Nicolò Di Grusa, Simeone Di Laora, Giuseppe Di Lorenzo, Stefano Di Nicola, Mirko Di Pasquale, Michael Di Peri, Biagio Distasi, Silvio Di Stefano, Dario D'Onofrio, Marco D'Onofrio, Alessio Errico, Emanuele Esposito, Gabriele Mariano Esposito, Arsiero Fabbri, Giulio Fallacara, Pietro Fatiguso, Stefano Federici, Roberto Femia, Andrea Fenu, Paolo Ferla, Umberto Ferraro, Saverio Festa, Cosimo Fioriello, Marco Floris, Diego Fogazza, Gianpiero Forlino, Michele Fortunato, Giulio Giovanni Franchini, Vincenzo Frassino, Salvatore Frischetto, Giambattista Fumarola, Italo Gagliardi, Vincenzo Gaito, Francesco Galasso, Antonio Galeone, Danilo Gallo, Davide Giuseppe Gamba, Paolo Gargiulo, Baldassarre Genna, Diego Giacchino, Claudio Giordano, Stefano Giustini, Gaetano Grande, Gianpaolo Grazioso, Michele Grispo, Vincenzo Grosso, Alfredo Gulisano, Giuseppe Iadevaia, Daniele Iengo, Pietro Ignomeriello, Giuseppe Ilarda, Biagio Iorio, Pasquale La Colla, Marco La Gioia, Marco Lancia, Andrea Lapenna, Umberto Lasco, Gianluca Leanza, Giuseppe Leonello, Giulio Leopardo, Andrea Lettieri, Carmelo Valerio Librizzi, Ferdinando Liuzzi, Salvatore Lodato, Angelo Lombardi, Carmine Lombardi, Alessandra Longo, Francesco Longo, Francesco Longo, Francesco Lucerna, Francesco Luzzi, Giovanni Maccheroncini, Carmelo Macripo', Vincenzo Malve', Gaetano Mangano, Ivan Maraia, Francesco Paolo Martellini, Gianni Marzo, Alessandro Massi, Davide Mastrilli, Marcello Mastroianni, Emanuele Mastromarco, Salvatore Masullo, Arcangelo Mautone, Flavio Lorenzo Mega, Teresa Molinari, Manlio Munizzi, Marco Muratore, Fogliano Nisi, Marco Nitti, Antonio Nostro, Giovanni Nuzzolo, Savino Ognissanti, Michelangelo Oliviero, Danilo Ottaviano Quintavalle, Angelo Pagano, Francesco Pagliara, Gabriele Paladini, Pasquale Palma, Salvatore Palmieri, Paolo Palumbo, Domenico Pannuti, Marco Panzieri, Antonio Paolo, Carmine Parracino, Filippo Parri, Annalisa Perrone, Stefano Perrone, Ciro Petillo, Gianluca Pezzulla, Carmine Piccolo, Luigi Pilati, Claudio Piras, Giorgio Pitardi, Andrea Pizzolla, Fabio Poccia, Angelo Quagliozzi, Dario Quarta, Luigi Raddi, Cristian Ragazzo, Carlo Ranieri, Stefano Ranucci, Giovanni Rappoccio, Giuseppe Raucci, Daniele Reale, Gennaro Rega, Fabio Renza, Francesca Resta, Andrea Restifo, Stefano Rizzo, Cosimo Fiorenzo Roberti, Roberto Roma, Giovanni Rossi, Antonio Ruscigno, Giovanni Russo, Sebastiano Sabbio, Marco Antonio Sanfilippo, Giuseppe Stefano Sangani, Daniele Saulli, Simone Savoia, Massimiliano Scarciccia, Raffaele Scarnato, Luigi Scarpa, Luca Schirru, Francesco Sciannamea, Giuseppe Alessandro Scicolone, Antonio Scognamiglio, Vincenzo Scognamiglio, Matteo Sergi, Michele Sordillo, Domenico Spiezio, Antonio Spiotti, Leonardo Stano, Christian Temperanza, Angelo Timpanaro, Mirco Tomaselli, Salvatore Tripodo, Pierpaolo Vaccari, Agostino Vadrucci, Leonardo Valente, Daniele Venturini, Angelo Giuseppe Vertucci, Antonio Vitale, Giuseppe Vivenzio, Stefano Votta, Luca Savino Zagaria e Nunzio Gaetano Zecca, rappresentati e difesi dagli avvocati Stefano Monti e Giovanni Carlo Parente Zamparelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio Giovanni Carlo Parente Zamparelli in Roma, via Emilia, 81;

contro

Ministero dell'Interno e Ministero della Difesa, in persona dei Ministri pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Marco Vitelli e Giovanni Sciarrillo, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

previa sospensione

dell'atto di inquadramento ad agente scelto nei ruoli della Polizia di Stato di cui al decreto del 26.4.19, vistato il 22.5.19 e notificato ai singoli Reparti a far data dal 14.6.19 nella parte in cui determina la decorrenza della nomina ai fini giuridici, economici e previdenziali al 5.11.18;
del decreto di avviamento dei ricorrenti alla ferma prefissata quadriennale non cognito nonché i precedenti decreti di inquadramento al grado di allievo agente, agente in prova ed agente della Polizia di Stato e per la declaratoria del diritto al riconoscimento del servizio espletato nei ruoli dei VFP4 quale servizio espletato in Polizia

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno e del Ministero della Difesa;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 20 settembre 2024 il dott. G L e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con atto di gravame ritualmente proposto i ricorrenti, tutti appartenenti alla Polizia di Stato ed inquadrati nei ruoli di agente scelto in virtù del provvedimento avversato, esponevano quanto segue.

I medesimi entravano in servizio alle dipendenze della pubblica amministrazione a seguito di superamento del concorso pubblico per il reclutamento di 1507 allievi agenti della Polizia di Stato di cui alla Gazzetta Ufficiale n. 94 del 12.12.2006 ma, essendosi essi collocati nella c.d. ‘seconda aliquota’, venivano avviati all’espletamento del servizio presso le Forze armate in ferma prefissata quadriennale, solo in un secondo momento assumendo funzioni di polizia.

Ciononostante, il periodo di attività prestato nei ruoli del Ministero della difesa non veniva in alcun modo considerato ai fini dell’inquadramento nel ruolo di agenti scelti della Polizia di Stato, da qui determinando l’interesse dei ricorrenti all’impugnazione dell’atto avversato, contro il quale essi proponevano un unico, articolato, motivo di ricorso.

Preliminarmente, essi esponevano che, a seguito della sospensione del servizio militare di leva, il legislatore aveva previsto, al fine di compensare il calo di militari di truppa inevitabilmente connesso al venir meno degli obblighi coscrizionali, l’introduzione di una figura di volontari di truppa (i cc.dd. volontari in ferma prefissata di un anno – V.F.P. 1 – e di quattro anni – V.F.P. 4) per l’accesso ai quali venivano previsti due distinti canali.

Il primo, alimentato da giovani arruolatisi nelle Forze armate, per i quali veniva previsto, al termine del servizio militare, la riserva nei concorsi per l’accesso alle Forze di polizia ad ordinamento civile e militare.

Il secondo, formato da giovani vincitori di concorso per l’arruolamento in corpi di polizia (nella misura percentuale del 45 percento per la Polizia di Stato), la cui immissione in servizio veniva subordinata alla duplice condizione di aver prestato servizio nelle Forze armate (quale V.F.P. 4) avendo comunque serbato, al termine, i requisiti di idoneità al servizio di polizia (le cc.dd. ‘seconde aliquote’).

In sostanza i ricorrenti (tutti appartenenti alla c.d. ‘seconda aliquota’), dopo aver espletato e superato il concorso per la provvista di allievi agenti della Polizia di Stato, non potevano accedere immediatamente al predetto Corpo venendo, piuttosto, arruolati per 4 anni nelle Forze armate e solo al termine di tale periodo, previa verifica del mantenimento dei requisiti di idoneità prescritti dalla legge, venivano inquadrati nei ranghi della Polizia di Stato con il ruolo di agenti senza, però, che ad essi venisse riconosciuta, ad ogni fine, l’anzianità di servizi maturata alle dipendenze del Ministero della difesa.

Proseguivano i ricorrenti illustrando come tale determinazione fosse stata già censurata, in quanto illegittima, dal giudice amministrativo e, precisamente, dalla sent. n. 289/2017 del T.A.R. Friuli Venezia Giulia, la quale aveva riconosciuto anche agli agenti delle ‘seconde aliquote’, stante l’unicità della selezione, l’intero periodo di servizio prestato nei ranghi militari.

Invero, sempre secondo i ricorrenti, vi sarebbe un’ontologica differenza tra i militari in ferma prefissata che non abbiano mai superato concorsi per l’accesso alle Forze di polizia e quei militari che, come i ricorrenti, abbiano prestato servizio nelle Forze armate dopo aver superato il concorso per l’accesso ai vari Corpi di polizia.

Nel primo caso si tratterebbe di personale in servizio a tempo determinato, senza alcuna pretesa giuridicamente tutelabile al riconoscimento del periodo di ferma svolto all’infuori della riserva, normativamente prevista, nei concorsi per l’accesso alle Forze di polizia.

Nel secondo, invece, il personale in questione, avendo superato un concorso pubblico per l’immissione nei ruoli della Polizia di Stato, godrebbe a tutti gli effetti di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato ed unitario, a nulla valendo la circostanza che, per effetto di una condicio legis , l’arruolamento nella Forza di polizia sia stato differito al previo espletamento di un periodo quadriennale di ferma militare.

Da tale ontologica differenza discenderebbe, a dire dei ricorrenti, l’illegittimità del provvedimento impugnato ed il conseguente l’obbligo per l’amministrazione dell’interno di riconoscere a tutti gli effetti l’anzianità di servizio maturata da tali agenti presso le Forze armate prima dell’inquadramento nei ruoli della Polizia di Stato.

A corroborare tale conclusione, sempre secondo la parte privata, vi sarebbe la posizione espressa dallo stesso Ministero della difesa il quale, a più riprese, avrebbe evidenziato che i concorrenti, “ sebbene utilmente collocati nelle graduatorie dei concorsi per il reclutamento nelle carriere iniziali delle Forze di Polizia, saranno prestati alle Forze Armate per quattro anni ”.

Oltretutto, né i bandi di concorso né la graduatoria finale avrebbero previsto per i ricorrenti l’omessa considerazione del servizio prestato nei ruoli delle Forze armate, limitandosi gli stessi a richiamare la fonte normativa dell’obbligo di prestare, prima dell’arruolamento in Polizia, la ferma militare quadriennale (costituita dall’art. 16 della l. n. 226/2004).

Né a diverse conclusioni avrebbe potuto condurre, secondo i ricorrenti, invocare altre norme di legge, peraltro già abrogate all’atto della convocazione dei ricorrenti per l’espletamento della ferma quadriennale (quali l’art. 19 della l. n. 226/2004) che prevedevano la perdita del grado rivestito nelle Forze armate all’atto dell’immissione nelle carriere iniziali dei Corpi di polizia tanto più che, nel caso di specie, la pretesa agitata in giudizio non consisterebbe nel mantenimento del grado proprio delle Forze armate, ma soltanto la considerazione giuridica del servizio espletato in qualità di volontario e la non discriminazione rispetto ai vincitori del medesimo concorso, ma collocatisi nelle prime aliquote.

Disparità rilevante, ad avviso dei ricorrenti, sotto molteplici profili.

Innanzitutto, verrebbe in rilievo la disparità rispetto a coloro i quali abbiano prestato il servizio di leva nella Polizia di Stato quali agenti di polizia ausiliari, il cui servizio già prestato dalla data dell’iniziale reclutamento è, per legge (art. 47, l. n. 121/1981), interamente riconosciuto ad ogni fine in caso di immissione in ruolo.

Non meno secondaria sarebbe poi, sempre secondo la parte, la disparità di trattamento serbata rispetto ai colleghi delle cc.dd. ‘prime aliquote’, ovverossia coloro i quali, all’esito del concorso per l’arruolamento in Polizia, sono stati subito avviati al servizio quali agenti di polizia, ai quali viene riconosciuto, per intero, il servizio prestato nei ranghi della P.S.

Altra disparità sussisterebbe, poi, con riferimento agli agenti di Polizia Penitenziaria delle ‘seconde aliquote’, ai quali l’art. 5 del d.lgs. n. 443/1992 riconosce, seppur per la metà e per non oltre 3 anni, il periodo di ferma nelle Forze armate ai fini dell’avanzamento nel Corpo di Polizia Penitenziaria.

Si costituiva in giudizio il Ministero dell’interno con atto di mero stile.

Con ordinanza presidenziale del 7.4.2023, l’amministrazione resistente veniva onerata di produrre una dettagliata relazione sui fatti di causa ed ogni altro documentato chiarimento ritenuto utile ai fini del presente giudizio.

Il Ministero dell’interno adempiva con deposito avvenuto il 7.6.2023.

In prossimità dell’udienza pubblica di discussione nel merito del gravame, parte ricorrente depositava una memoria con la quale confermava il proprio interesse alla definizione del ricorso.

All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 20.9.2024, l’affare veniva trattenuto in decisione.

Il ricorso non è passibile di positiva definizione, atteso che il Collegio condivide, e fa propria, l’opzione esegetica individuata dal giudice amministrativo di appello in occasione della definizione del gravame presentato dall’amministrazione resistente nei confronti della decisione adottata dal T.A.R. Friuli Venezia Giulia con la pronuncia di cui sopra e posta a fondamento del presente atto di ricorso.

In quell’occasione, il Consiglio di Stato ebbe a chiarire che “ Ad avviso del Collegio, non può attribuirsi altro significato, se non quello che si ricava dalla loro formulazione letterale, alle disposizioni dell’art. 1, co. 1, lett. a) e b), dell’art. 13, co. 1 lett. a) e b) e dell’art. 14, co. 2, del bando di concorso, poiché tale formulazione è conseguente alle (e congruente con le) disposizioni dell’art. 16, co. 4, della legge n. 226/2004, per quale vigente all’epoca dei fatti, che stabiliva che: il 55 per cento dei concorrenti giudicati idonei e utilmente collocati nelle graduatorie delle procedure di selezione per il reclutamento del personale nelle carriere iniziali delle Forze di polizia fosse immesso direttamente in tali carriere, secondo l’ordine delle graduatorie (lett. a, n. 3) e il restante 45 per cento fosse immesso nelle medesime carriere iniziali solo dopo avere prestato servizio nelle Forze armate in qualità di volontario in ferma prefissata quadriennale (lett. b, n. 3).

Il citato art. 16, al co. 6, disponeva un rinvio a una fonte normativa secondaria per la determinazione dei criteri e delle modalità per l’ammissione dei concorrenti della seconda aliquota alla ferma prefissata quadriennale, sulla base delle esigenze numeriche e funzionali delle Forze armate e tenuto conto dell’ordine delle graduatorie e delle preferenze espresse dai candidati, attuato con decreto del Ministro della difesa, in data 21 novembre 2008. L’art. 9 di tale decreto, coerentemente con quanto previsto dal medesimo art. 16, ha previsto che il contingente della seconda aliquota fosse “nominato allievo agente della Polizia di Stato dopo avere prestato servizio nelle Forze armate in qualità di volontario in ferma prefissata quadriennale”.

Dunque, le conclusioni del primo giudice risultano prive di supporto normativo, poiché il legislatore non ha inteso prevedere che gli idonei di entrambe le aliquote rientrassero in un’unica graduatoria ai fini dell’attribuzione della stessa anzianità di servizio, ma ha invece stabilito che solo i soggetti rientranti nella prima aliquota fossero immessi direttamente nella carriera cui si riferiva la selezione e che quelli rientranti nella seconda aliquota fossero immessi, invece, nelle Forze armate per la ferma prefissata quadriennale, solo al termine della quale sarebbero stati nominati allievi agenti della Polizia di Stato.

Sicché l’affermazione secondo cui “a fronte di una procedura unica per l’accesso alla carriera in Polizia di Stato e di un’unica graduatoria finale, l’anzianità di servizio non può che essere la medesima per gli appartenenti all’una e all’altra aliquota”, lungi dall’essere una corretta conclusione della richiamata normativa e del conseguente bando concorsuale, si rivela essere una mera opzione esegetica che, per opera del giudice di prime cure, ha sostituito quella, tutt’affatto diversa, prefigurata dal legislatore e correttamente applicata dall’Amministrazione.

Siffatta opzione sottende ( rectius : persegue) poi un irragionevole effetto di anteposizione degli interessati rispetto ai candidati vincitori (collocati in prima aliquota) dei successivi concorsi per l’accesso alla stessa qualifica. Laddove invece a tali concorsi i medesimi interessati (ossia gli odierni appellati) ben avrebbero potuto partecipare, con l’obiettivo di rientrare nella prima aliquota, se insoddisfatti dell’immissione (pure se temporanea) nelle Forze armate, per il quadriennio di ferma ivi prefissata. Né, in proposito, può darsi seguito alle difese degli appellati circa l’asserita ingiustizia della loro postergazione rispetto ai vincitori delle prime aliquote dei concorsi successivi, da cui conseguirebbero discriminazioni di carriera per la partecipazione ai concorsi interni e per i trasferimenti di sede, giacché siffatta tesi vanificherebbe la discrezionale scelta compiuta dal legislatore nel citato art. 16, l. n. 266/2004, di ripartire i concorrenti nelle predette e distinte aliquote.

Poiché tale scelta è ragionevolmente fondata su un criterio di merito, non può attribuirsi alcun rilievo, a supporto delle tesi degli appellati, agli astratti istituti da essi richiamati – quali il riconoscimento dell’anzianità in caso di transito in diverso ruolo, il computo del servizio di leva ai fini dell’immissione in ruolo degli agenti di polizia ausiliari, il computo del servizio in ferma o rafferma per il personale della Polizia penitenziaria – appunto in quanto essi trovano la loro specifica disciplina in una ratio diversa da quella, fondata sul criterio del merito, che è alla base del citato art. 16 della l. n. 226/2004: norma che, ad avviso di questo Collegio, ha operato una scelta chiara, razionale e palesemente del tutto legittima anche in punto di conformità costituzionale.

In forza di tale articolo, durante il quadriennio della ferma prefissata, gli idonei in seconda aliquota non sono infatti (inquadrati come) allievi agenti della Polizia di Stato, ma sono militari delle Forze Armate. Sicché non risulta corretto l’assunto del Tar secondo il quale, durante tale periodo, l’attività svolta non costituirebbe altro che “una diversa modalità (normativamente prevista) di prestazione del servizio” presso la Polizia di Stato: infatti la prestazione lavorativa richiesta agli interessati nel corso della ferma quadriennale è del tutto diversa, e perciò anche diversamente retribuita, da quella richiesta agli allievi agenti e agli agenti della Polizia di Stato. Tale assunto del primo giudice risulta del resto contraddetto (oltre che dalle successive statuizioni della sentenza in epigrafe, con le quali è stata respinta la pretesa equiparazione agli effetti economici ai vincitori della prima aliquota) anche dalle disposizioni dell’art. 14 del bando di concorso che prevedevano che, nell’ultimo semestre di ferma quadriennale, gli idonei della seconda aliquota sarebbero stati convocati per la verifica del mantenimento dei requisiti psico-fisici, nonché di quelli morali e di condotta. Non può condividersi il convincimento del Tar, per cui tale mantenimento costituirebbe una condizione che vale per ciascun pubblico dipendente, poiché sono ben diverse le modalità e le conseguenze degli accertamenti in proposito previsti per i pubblici dipendenti già in servizio rispetto alla verifica prevista dal citato art. 14 del bando che, per il caso di esito negativo, stabiliva che “i candidati giudicati non idonei saranno dichiarati esclusi dal concorso”.

Nè è ravvisabile la forzatura interpretativa che, a detta degli appellati, deriverebbe dal “non considerare utile un servizio espletato da poliziotti in mansioni non proprie”, posto che essi, durante la ferma quadriennale, non rivestono affatto la qualità di agente della Polizia di Stato, essendo invece a ogni effetto militari della Forza Armata di appartenenza: durante tale periodo, infatti, essi non hanno ingresso nei ruoli della Polizia di Stato, ma sono (rispetto a quei ruoli cui ambiscono) meri vincitori di concorso in attesa di nomina, postergata per legge a ogni effetto (non solo economico, ma anche giuridico) e nelle relative more destinatari di un altro inquadramento, diverso pur se provvisorio, presso l'amministrazione militare (non si tratta affatto, dunque, di un periodo di “preruolo”).

Ne è ineludibile corollario la circostanza che, al termine di quest’ultimo, è prevista la verifica della persistenza del possesso dei requisiti, sotto pena di esclusione dal concorso (che, dunque, per loro non può considerarsi concluso) e non già di dispensa dal servizio.