Pubblicato il 23/03/2021

N. 03538/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00369/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 369 del 2020, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-O-, rappresentato e difeso dagli avvocati F L e L L, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. L L in Roma, via Barnaba Tortolini n. 30;

contro

Ministero dell'Interno, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ufficio Territoriale del Governo di Caserta, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
-O-, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

del d.P.R. 8.11.2019, pubblicato in G.U. n. 282 del 2.12.2019 con il quale si è disposto lo scioglimento del Consiglio Comunale di -O- e la nomina di una Commissione Straordinaria per la gestione provvisoria per 18 mesi, ai sensi dell'art. 143 d.lgs. n. 267/2000;

della Relazione del Ministro dell'Interno, in data 4.11.2019, allegata al d.P.R. 8.11.2019;

c - della deliberazione del Consiglio dei Ministri in data 6.11.2019, non conosciuta;

della Relazione del Prefetto di Caserta 13.8.2019, con la quale si è proposta l'applicazione della misura straordinaria, prevista dall'art. 143 del d.lgs. 267/2000, non conosciuta;

ove occorra, ancora, del parere del Comitato Provinciale dell'Ordine e della Sicurezza Pubblica del 6.8.2019, non conosciuto;

ove e per quanto occorra, inoltre, del decreto del 20.2.2019 con il quale il Ministero dell'Interno ha conferito al Prefetto di Caserta delega per l'esercizio dei poteri di accesso, ai sensi dell'art. 1 co. 4 d.l. n. 629/82, non conosciuto;

del decreto del Prefetto di Caserta del 28.2.2019, inoltre, con il quale si è nominata la Commissione Ispettiva ed è stato disposto l'accesso degli organi di verifica presso il Comune di -O-, non conosciuto;

del provvedimento del Prefetto di Caserta del 23.5.2019, con il quale si è disposta la proroga della Commissione di Accesso per ulteriori tre mesi, non conosciuto;

della Relazione Conclusiva della Commissione di Accesso del 5.8.2019, non conosciuta;

ove occorra, del decreto prot. n. 110360 dell'8.11.2019 con il quale il Prefetto di Caserta, nelle more della conclusione del procedimento, ex art. 143 Tuel, ha disposto la sospensione cautelare degli organi elettivi dalle cariche ricoperte e da ogni altro incarico;

di tutti gli atti presupposti, collegati, connessi e conseguenziali, ivi compresi, i verbali e le relazioni della Commissione di Accesso e delle Forze dell'Ordine, non conosciuti;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 7.7.2020 :

avverso e per l'annullamento

del d.P.R. 8.11.2019, pubblicato in G.U. n. 282 del 2.12.2019 con il quale si è disposto lo scioglimento del Consiglio Comunale di -O- e la nomina di una Commissione Straordinaria per la gestione provvisoria per 18 mesi, ai sensi dell'art. 143 d.lgs. n. 267/2000;

della Relazione del Ministro dell'Interno, in data 04.11.2019, allegata al d.P.R. 8.11.2019;

della deliberazione del Consiglio dei Ministri in data 6.11.2019, non conosciuta;

della Relazione del Prefetto di Caserta 13.08.2019, con la quale si è proposta l'applicazione della misura straordinaria, prevista dall'art. 143 del d.lgs. 267/2000;

ove occorra, ancora, del parere del Comitato Provinciale dell'Ordine e della Sicurezza Pubblica del 6.8.2019;

ove e per quanto occorra, inoltre, del decreto del 20.2.2019 con il quale il Ministero dell'Interno ha conferito al Prefetto di Caserta delega per l'esercizio dei poteri di accesso, ai sensi dell'art. 1 co. 4 d.l. n. 629/82;

del decreto del Prefetto di Caserta del 28.2.2019, inoltre, con il quale si è nominata la Commissione Ispettiva ed è stato disposto l'accesso degli organi di verifica presso il Comune di -O-;

del provvedimento del Prefetto di Caserta del 23.5.2019, con il quale si è disposta la proroga della Commissione di Accesso per ulteriori tre mesi;

della Relazione Conclusiva della Commissione di Accesso del 5.8.2019;

ove occorra, del decreto prot. n. 110360 dell'8.11.2019 con il quale il Prefetto di Caserta, nelle more della conclusione del procedimento, ex art. 143 Tuel, ha disposto la sospensione cautelare degli organi elettivi dalle cariche ricoperte e da ogni altro incarico;

di tutti gli atti presupposti, collegati, connessi e conseguenziali, ivi compresi, i verbali e le relazioni della Commissione di Accesso e delle Forze dell'Ordine, di cui si è presa visione senza possibilità, tuttavia, di estrarre copia.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno, della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dell’Ufficio Territoriale del Governo Caserta;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza del giorno 27 gennaio 2021 la dott.ssa Francesca Petrucciani in collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto disposto dall’art. 4 del d.l. 28/2020, convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1 della l. 25 giugno 2020, n. 70, cui rinvia l’art. 25 d.l. 137/2020;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso in epigrafe è stato impugnato il d.P.R. 8.11.2019, pubblicato in G.U. n. 282 del 2.12.2019, con il quale è stato disposto lo scioglimento del Consiglio Comunale di -O- e la nomina di una Commissione Straordinaria per la gestione provvisoria per 18 mesi, ai sensi dell’art. 143 del d.lgs. n. 267/2000, unitamente alla relazione del Ministro dell’Interno di data 4.11.2019, alla deliberazione del Consiglio dei Ministri di data 6.11.2019, non conosciuta, e alla Relazione del Prefetto di Caserta del 13.8.2019.

Lo scioglimento del Consiglio comunale è stato disposto a seguito della ritenuta sussistenza di forme di ingerenza della criminalità organizzata che esponevano l’amministrazione comunale a pressanti condizionamenti, compromettendo il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione, e della ravvisata permeabilità dell’ente ai condizionamenti esterni della criminalità organizzata, con pregiudizio alla sicurezza pubblica e alla credibilità degli organi istituzionali.

Il ricorrente ha dedotto che il procedimento di monitoraggio era stato avviato all’esito del Rapporto Informativo dei Carabinieri sui candidati eletti, che aveva genericamente segnalato la sussistenza di “possibili legami tra la nuova compagine amministrativa e l’ex sindaco -O-” condannato nel 2018 per il delitto di associazione mafiosa (art. 416 bis c.p.) “finalizzato al rilascio di illegittimi permessi di costruire” (in cambio di appoggio elettorale).

La Commissione di accesso, all’esito delle indagini svolte, aveva accertato “una serie di condizionamenti nell’Amministrazione Comunale di -O-, volti a perseguire finalità diverse da quelle istituzionali, che hanno determinato lo svilimento e la perdita di credibilità dell’istituzione locale, nonché il pregiudizio degli interessi della collettività, rendendo necessario l’intervento dello Stato, per assicurare la riconduzione dell’Ente alla legalità”.

Sul piano soggettivo la Commissione aveva accertato la sussistenza di “rapporti” e “collegamenti” tra l’attuale sindaco -O- e amministratori comunali della “consiliatura -O-”;
rapporti e collegamenti tra gli amministratori neoeletti e quelli della consiliatura -O-;
una “vera e propria continuità” tra le amministrazioni -O-, -O- e -O-;
una penetrante e costante infiltrazione (nella vita della P.A.) di soggetti contigui ai clan del casertano e del napoletano tipica di “una classe politica locale incapace di rinnovarsi effettivamente”.

La Commissione, inoltre, sul piano oggettivo, aveva valorizzato in modo generico alcuni episodi ritenuti significativi di presunti condizionamenti mafiosi ed in particolare: il sacco edilizio di -O-, che negli ultimi 15 anni aveva visto raddoppiare i cittadini residenti nel Comune grazie ad un “fenomeno complessivo di devastazione ambientale, misto a inefficienza, corruzione e concussione degli appartenenti alla P.A.”;
la mancata revoca del PUC che l’Autorità Giudiziaria aveva dichiarato “palesemente illegittimo”;
l’assegnazione del Parco Giochi di Via Verdi, in favore di una società gestita da persona di presunta appartenenza al clan dei -O-(geometra -O-);
l’omessa tempestiva azione di denuncia, da parte del Comune di -O-, della falsità di una attestazione, a firma dello stesso geom. -O-, nel corso di un giudizio amministrativo che aveva investito una DIA per la esecuzione dei lavori presso la Farmacia -O- di -O-;
l’omessa tempestiva costituzione della Amministrazione Comunale in un giudizio davanti al Tar promosso da una società avverso un diniego di permesso di costruire relativo ad un immobile riferito a -O- (presunto figlio di -O- contiguo ai -O- di -O-) indagato nel procedimento del sacco edilizio che investiva il diniego di un ulteriore titolo diretto all’insediamento di un Supermercato (CONAD);
l’attribuzione di specifiche deleghe su determinate materie a singoli consiglieri comunali che, di fatto, si sarebbero sostituiti agli assessori esterni nominati dal Sindaco;
le “dubbie modalità” di adozione dei provvedimenti disciplinari di sospensione cautelare dal servizio nei confronti di alcuni dirigenti (UTC - SUAP) che, in precedenza, avevano sospeso inizialmente la procedura di rilascio dei titoli di assenso per la realizzazione del supermercato;
una presunta disparità di trattamento nei confronti del Comandante dei Vigili Urbani, ritenuto uomo di fiducia dell’ex Sindaco -O- che, ancorché interessato dal procedimento penale e disciplinare, è risultato destinatario di posizione organizzativa per il Comando della Polizia Locale malgrado parere negativo espresso dal Segretario Comunale.

Tali elementi, ad avviso della Commissione di accesso, rivelerebbero forme di condizionamento mafioso evidenziando come nel tempo l’uso distorto della cosa pubblica si sarebbe concretizzato nel favorire soggetti collegati direttamente o indirettamente ai clan.

Secondo il ricorrente i provvedimenti impugnati presenterebbero elementi di travisamento e contraddittorietà e, in particolare, l’omessa considerazione dei precedenti provvedimenti assunti a seguito di analoghi accertamenti, ovvero il decreto del Ministro dell’Interno dell’8.1.2016 con cui era stata disposta l’archiviazione del primo procedimento di scioglimento nei confronti della precedente Giunta -O-, a cui si imputa il sacco edilizio di -O-, contraddittoriamente posto a fondamento dello scioglimento della attuale compagine amministrativa del neo-eletto Sindaco -O-, estranea a tale vicenda.

La precedente Commissione di accesso, infatti, dopo aver monitorato per mesi l’operato della Amministrazione -O-, responsabile di tale sacco edilizio, aveva concluso le indagini nel senso della insussistenza di elementi gravi, precisi e concordanti per affermare che tale manovra urbanistica fosse scaturita dal condizionamento dei clan.

All’epoca erano in corso le indagini penali della DDA di Napoli e della Procura di Santa Maria Capua Vetere sul “sacco edilizio” di -O- e il sequestro di gran parte degli immobili abusivamente edificati, ovvero i medesimi elementi valorizzati ai fini dell’attuale scioglimento che lo stesso Ministero dell’Interno, in precedenza, tuttavia, aveva ritenuto non idonei a giustificare lo scioglimento.

Il secondo elemento pretermesso era la netta separazione tra la neo-eletta Amministrazione (sciolta) e la Giunta -O- giacché, dopo le dimissioni del Sindaco -O- (dicembre 2014), era seguita una breve gestione commissariale, quindi si erano tenute (in data 31.5.2015) le elezioni, con la nomina a Sindaco di -O- -O- fino al maggio del 2017;
successivamente il Prefetto di Caserta, dopo la mancata approvazione del bilancio comunale, in data 9.5.2017, che aveva causato lo scioglimento ordinario della Amministrazione del precedente Sindaco -O-, aveva nominato un secondo Commissario Straordinario, in carica dal maggio 2017 fino al luglio 2018;
solo dopo le elezioni del 2018 era entrata in carica l’odierna compagine di governo, in discontinuità con la Giunta -O-.

Il terzo elemento che il Ministero dell’Interno aveva pretermesso era l’assenza di qualsiasi pressione indebita o deviazione del procedimento elettorale, gestito da un Commissario

Straordinario prefettizio, che aveva portato alla elezione della compagine del Sindaco -O-.

A sostegno del ricorso sono state formulate le seguenti censure:

I.Violazione di legge (art. 143 d.lgs. 267/2000 in relazione d.l. 345/91) – violazione di legge (art. 143 d.lgs. 267/2000 in relazione alla circolare del Ministero dell’Interno 25. 6.1991) – eccesso di potere (deficit assoluto del presupposto – di istruttoria – travisamento dei fatti – illogicità manifesta – deficit del requisito della attualità – perplessità) violazione di legge (artt. 2727 e 2729 c.c.), per la carenza degli elementi gravi, precisi e concordanti richiesti dall’art. 143 del TUEL in relazione alla deviazione in atto della funzione amministrativa e all’asservimento del potere alla forza intimidatrice della criminalità organizzata.

Il Sindaco, gli assessori, i consiglieri neoeletti e quelli delegati alla trattazione di singole materie, non erano gravati da precedenti penali, e i dipendenti comunali erano risultati immuni da forme di collegamento diretto o indiretto con i clan.

Il Ministero dell’Interno non avrebbe indicato concretamente episodi di attuale ingerenza dei clan nella gestione amministrativa attraverso amministratori o dipendenti (ovvero a mezzo di parenti) per poter modificare le decisioni assunte.

II - violazione di legge (art. 143 d.lgs. 267/2000 in relazione d.l. 345/91) – violazione di legge (art. 143 d.lgs. 267/2000 in relazione alla Circolare del Ministero dell’Interno 25.6.1991) – eccesso di potere (deficit assoluto del presupposto – di istruttoria – travisamento dei fatti – illogicità manifesta – deficit del requisito della attualità – perplessità) violazione di legge (artt. 2727 e 2729 c.c.).

Il provvedimento sarebbe carente anche sotto il profilo dell’elemento oggettivo, non essendo stata offerta prova rigorosa di alcuna diffusa e radicata compromissione della funzione amministrativa diretta a favorire indebitamente interessi deviati dei clan (della camorra).

Quanto al sacco edilizio di -O-, la vicenda risaliva agli anni 2004/2013 e non era, pertanto, riconducibile all’attuale amministrazione del Sindaco -O-, alla sua Giunta o alla neo-eletta consiliatura comunale, insediata dall’agosto 2018, tanto che la Commissione di Accesso non aveva individuato alcun permesso di costruire illegittimo rilasciato dall’attuale amministrazione.

Nella relazione del Prefetto di Caserta era stata richiamata la vicenda edilizia della Farmacia -O-, dove vi sarebbe stata una omessa tempestiva denuncia di un falso attestato, prodotto dal privato, in un giudizio davanti al Tar, attestato non tempestivamente disconosciuto dal geometra -O- (al tempo in servizio presso il Comune);
tuttavia tale disconoscimento era stato possibile solo dopo il successivo dissequestro dell’attestato da parte del giudice penale.

Il Prefetto aveva menzionato altresì il permesso di costruire per la realizzazione di un supermercato in un immobile oggetto di plurimi abusi edilizi, di proprietà di -O-, la cui impresa era titolare addirittura della speciale Certificazione NOS, per evidenziare solo una tardività della costituzione in giudizio davanti al Tar, dopo l’insediamento della Commissione di accesso (presso il Comune di -O-).

Con riguardo alla Farmacia -O- il ricorrente ha dedotto che con decisione n. 661/2018 il Consiglio di Stato aveva rigettato definitivamente il ricorso in appello contro la sentenza del Tar, che aveva respinto il ricorso contro il provvedimento di annullamento dell’originario permesso di costruire (n. 58/2009);
quindi, con ordinanza n. 14/2019, il Responsabile dell’UTC di -O- aveva rigettato l’istanza di sanatoria dei locali e reiterato l’ingiunzione di demolizione;
quanto, invece, al supermercato CONAD, l’immobile non era abusivo, in quanto edificato sulla base di titoli edilizi, assentiti negli anni, tuttora validi ed efficaci;
il Tar Campania aveva ritenuto legittime le opere edilizie, annullando i provvedimenti inibitori, assunti dai dirigenti l’UTC e dal SUAP di -O-;
inoltre -O-, titolare del complesso immobiliare, non era il figlio di -O- -O-, asserito referente del clan -O- (del 1954), ma un suo omonimo.

Il Prefetto di Caserta ha poi richiamato la “mancata revoca” del PUC di -O-, che l’Autorità Giudiziaria avrebbe ritenuto “palesemente illegittimo”, ma nel frattempo il Consiglio comunale aveva deliberato la sospensione dell’efficacia del PUC.

Peraltro tali vicende, stante la natura discrezionale del ritiro di uno strumento urbanistico, non potevano ritenersi idonee a dimostrare un qualche elemento di condizionamento mafioso dell’ente locale, e la questione del PUC, inizialmente approvato nel 2014, era stata già ritenuta “neutra” e non rilevante, nel 2016, ai fini dell’accertamento di un presunto condizionamento dell’ente locale (da parte dei clan).

Altrettanto irrilevante doveva ritenersi la questione del Parco Giochi di Via Verdi, assegnato alla società amministrata dalla sorella del geom. -O-. L’assegnazione era avvenuta nel corso della gestione commissariale, e la società assegnataria, all’atto della immissione in possesso, aveva segnalato al Comune la indifferibilità di una serie di lavori di manutenzione straordinaria;
non disponendo il Comune di adeguate risorse finanziarie per la esecuzione degli interventi di “messa in sicurezza del Parco”, la società affidataria si era resa disponibile ad eseguire tali interventi a proprie spese, con possibilità di compensare il relativo costo dal valore dei canoni.

La Giunta Comunale, tuttavia, non aveva mai dato corso ad alcuna forma di compensazione, come lo stesso Prefetto di Caserta aveva contraddittoriamente riconosciuto.

III. Violazione di legge (art. 143 t.u.e.l.) – violazione del giusto procedimento – eccesso di potere (perplessità – contraddittorietà – arbitrarietà – sviamento) – violazione di legge (artt. 2727 e 2729 c.c.) – assenza di prova sul nesso causale tra patologie amministrative e condizionamento della malavita organizzata.

Nel supplemento di indagine, sfociato nella Relazione della Commissione di accesso del 5/8/2019 e nella seconda proposta prefettizia (del 13.8.2019), non figurava traccia di nuovi elementi, concreti ed oggettivi, rispetto al precedente provvedimento di archiviazione, per giustificare il diverso provvedimento di scioglimento.

IV. Violazione di (art. 143 d.lgs. 267/2000 – art. a co. d.l. 629/82 e s.m.i. in relazione alla Circolare del Ministero dell’Interno 25.6.1991) - violazione dl legge (art. 3 l. 241/90) – eccesso di potere (inesistenza del presupposto – istruttoria inesistente e/o carente - travisamento dei fatti – illogicità manifesta contraddittorietà – sviamento - difetto del requisito dell’attualità – perplessità) - violazione di legge (artt. 2727, 2729 c.c.).

I provvedimenti impugnati sarebbero, infine, illegittimi, anche per travisamento ed illogicità manifesta, non avendo attribuito alcun rilievo esimente alle circostanze contrastanti. L’Amministrazione disciolta, infatti, nel corso del mandato, aveva assunto numerose iniziative di contrasto contro gli interessi indebiti della criminalità organizzata, costituendosi parte civile nel procedimento penale per il sacco edilizio di -O-, disponendo la rotazione degli incarichi dirigenziali e dei Responsabili dell’UTC, del SUAP e dei contratti, allo stato, tutti incensurati ed immuni da carichi pendenti;
avviando azioni di vigilanza sull’andamento degli uffici, che hanno dato impulso ad una reale azione di contrasto ai fenomeni dell’abusivismo edilizio, del commercio illegale e delle violazioni delle norme sulla circolazione stradale, attuando il Protocollo di Legalità sottoscritto con la Prefettura di Caserta, per garantire un monitoraggio reale del settore dei contratti pubblici ed aumentare le azioni di lotta alla criminalità organizzata nel settore degli appalti, ed il protocollo di intesa con l’UTG ed il Ministero della Difesa per il presidio costante del territorio per prevenire fenomeni di sversamenti abusivi dei rifiuti o incendi dolosi che danno luogo ad esalazioni tossiche.

V. Violazione di legge (art. 143 d.lgs. 18.08.2000 n. 267 - art. 4 d.lgs. 08.08.94 n. 490 - art. 10 d.P.R.