Pubblicato il 24/05/2021

N. 06023/2021 REG.PROV.COLL.

N. 05430/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Stralcio)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5430 del 2013, proposto da
L P, L S e Soc Studio Odontoiatrico di P L. e S L. Ss., rappresentati e difesi dall'avvocato S P, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. S R in Roma, piazza Barberini, 12;

contro

Invitalia Agenzia Nazionale Attrazione Investimenti e Sviluppo D'Impresa S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati G P e V P, con domicilio eletto presso lo studio del secondo in Roma, via L. Spallanzani, 22;

per l'annullamento

- della Deliberazione di non ammissione alle agevolazioni di cui al D.lgs. n. 185/2000 titolo II, Rif./Prot. 5584/FIMP-DEL, deliberata dall' Agenzia Nazionale per l'Attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo d'Impresa S.p.a. in data 11.3.2013 e notificata ai ricorrenti in data 18.3.2013, a firma del responsabile;

- di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, connesso o conseguente, in particolare del preavviso di rigetto del 30.11.2012, Prot. 27121/FIMP-SPÈR del 20.11.2013, a firma del responsabile del procedimento.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Invitalia Agenzia Nazionale Attrazione Investimenti e Sviluppo D'Impresa S.p.a.-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza smaltimento del giorno 23 aprile 2021 il dott. Vincenzo Blanda come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I ricorrenti, medici odontoiatri iscritti entrambi all'Albo Professionale degli Odontoiatri di Perugia, sono legali rappresentanti della società semplice "Studio Odontoiatrico di P L e S L. S.S.".

Al fine di realizzare una clinica odontoiatrica innovativa ed altamente tecnologica hanno chiesto l’ammissione alle agevolazioni microimpresa di cui al D.lgs. n. 185 del 06.07.200, inviando la domanda alla competente Agenzia Nazionale per l'Attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo d'Impresa (anche INVITALIA), dapprima in via telematica, in data 29.5.2012, con assegnazione del numero di protocollo n. 2038384 e, entro i cinque giorni successivi, in forma cartacea a mezzo raccomandata ricevuta in data 5.6.2013.

Il progetto comportava un fabbisogno finanziario per complessivi € 165.148,23, che, per la gran parte, avrebbero dovuto pervenire dal finanziamento per la microimpresa.

Con la domanda di ammissione venivano richiesti € 56.831,50 a titolo di contributo a fondo perduto ed € 69.631,50 a titolo di mutuo agevolato (con tasso prossimo allo zero secondo gli istanti).

La somma elargita sarebbe andata a copertura del costo per i beni di investimento da acquistare, preventivato in € 123.263,00, ed € 3.200,00 a copertura del conto gestione per il primo anno.

INVITALIA ha inviato alla società ricorrente la "Comunicazione dei motivi ostativi all'ammissibilità della domanda "con la quale, si contestava: 1) la non conformità rispetto alla normativa vigente, 2) la mancanza di coerenza tra le caratteristiche del proponente e l'iniziativa proposta e carenza di validità tecnica economica e finanziaria dell'attività proposta.

La società ricorrente rispondeva con osservazioni inviate a mezzo raccomandata in data 17.12.2012, ciononostante, INVITALIA non accoglieva le osservazioni dei ricorrenti, comunicava la deliberazione di non ammissione alle agevolazioni, notificando il provvedimento in data 18.3.2013.

Con la Gazzetta Ufficiale n. 96 del 24.04.2013 INVITALIA ha comunicato l'esaurimento delle risorse finanziarie relative agli incentivi previsti dal D.lgs. 185/2000 ed informava che a partire dal 26 aprile 2013 non sarebbe stato più possibile presentare nuove domande per l'ottenimento dei fondi in questione.

Avverso gli atti in epigrafe hanno quindi proposto ricorso gli interessati deducendo i seguenti motivi:

1) Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 17, 19 e 20 del Titolo III, Capo II D.Lgs. 185/2000. Eccesso di potere per genericità, contraddittorietà, ingiustizia manifesta, travisamento, erroneità, illogicità, difetto di motivazione (dedotta altresì come violazione dell'art. 3 L.241/1990) e di istruttoria. Violazione e/o falsa applicazione dell'art. 10bis L. 241/1990.

Con riferimento al primo profilo di criticità, INVITALIA evidenziava che l'iniziativa proposta dai ricorrenti era in continuità con una attività preesistente del socio S e, quindi, incompatibile con le previsioni di cui all'art. 19, comma 1, del D.lgs. 185/2000 poiché quest'ultimo risultava essere " attualmente titolare di un sito internet dal quale si evince che: svolge la propria attività presso numerosi studi dentistici della regione Umbria e ha sede principale presso l'ambulatorio sito nella città di Foligno in Corso Cavour 111 ".

Il dott. L S, invece, non sarebbe mai stato titolare di alcuno studio dentistico, limitandosi a prestare la propria collaborazione prevalentemente nello studio del padre Mario, unico titolare dell'omonimo studio, al fine di affinare la propria abilità professionale.

Inoltre, in ragione della volontà di apprendere tecniche odontoiatriche più innovative non praticate presso lo studio del padre, il dott. S, avrebbe prestato la propria collaborazione presso altri studi dentistici.

L'esistenza di un sito internet non proverebbe la titolarità in capo al ricorrente S di uno studio professionale, se non la sola intenzione di farsi conoscere da una potenziale clientela.

La richiesta di agevolazioni proverrebbe dalla società semplice costituita con il Dott. P, soddisfacendo il requisito richiesto dall'art. 19 del D.lgs. n. 185/2000 secondo cui “... possono essere ammesse ai benefici di cui all'art. 15, le società di persone, di nuova costituzione ”.

Con un secondo profilo di criticità progettuale INVITALIA ha osservato che “ non è emersa una adeguata consapevolezza da parte del soggetto proponente su aspetti fondamentali dell'attività imprenditoriale proposta ”, sull'assunto che l'analisi della concorrenza presente nella domanda non fosse credibile stante la mancata indicazione, tra i concorrenti, dello studio del dott. M S, padre del ricorrente dott. L S.

Ciò non potrebbe legittimare il diniego in quanto la tipologia specifica ed innovativa delle pratiche odontoiatriche promosse e la collocazione geografica della clinica ricorrente - non situata nel centro storico della città, ma nella prima periferia, in area di attuale espansione edilizia e commerciale - avrebbero giustificato la indicazione dei soli studi odontoiatrici che, per la collocazione nella medesima area geografica e l'offerta di assimilabili prestazioni, potevano realmente essere ritenuti "concorrenti".

Pertanto lo studio del padre del ricorrente, collocandosi in area geografico-funzionale diversa (nel centro storico della città di Foligno) e offrendo esclusivamente servizi odontoiatrici ordinari non avrebbe potuto annoverarsi tra i concorrenti selezionati.

Il diniego sarebbe stato motivato solo in relazione alla posizione del ricorrente S senza menzionare il dott. P.

L'art. 19 del D.lgs. 185/2000 prevede che, al fine della concessione delle agevolazioni per la microimpresa i requisiti soggettivi di cui all'art.17 del D.lgs. 185/2000 debbano ricorrere in capo ad almeno la metà numerica dei soggetti e di quote di partecipazione della società semplice di nuova costituzione, richiedente.

INVITALIA non avrebbe considerato che si tratta di una società di persone con due soci, ognuno titolare della metà delle quote.

Il progetto di "clinica odontoiatrica" ideato avrebbe dovuto essere valutato come innovativo e nuovo, trattandosi di uno studio odontoiatrico al passo con le moderne tecnologie mediche, d'avanguardia, in grado di coniugare qualità, contenimento dei tempi di intervento e costi.

Quanto alla chiara "consapevolezza" dell'area geografica e concorrenziale di riferimento, i ricorrenti avrebbero scelto di non collocare la propria attività, al pari di tutti gli studi odontoiatrici "tradizionali" al centro storico della città di Foligno, ma nella prima periferia, all'interno di un piccolo centro urbano e Parco Commerciale di recente costruzione, "autonomo" nei propri fabbisogni di beni e servizi per i residenti della zona, facilmente raggiungibile.

Il progetto presentato dai Dottori P e S sarebbe completo e dettagliato, per cui la motivazione a giustificazione del diniego sarebbe generica ed apodittica, frutto di una carenza di istruttoria e travisamento dei fatti;

2) Violazione del principio di imparzialità e di affidamento.

INVITALIA avrebbe violato il principio di imparzialità perché nel 2009 avrebbe invece concesso i finanziamenti a favore di altro analogo progetto presentato dal medesimo consulente, che ha curato quello dei ricorrenti. Si sollecita quindi di ordinare a Invitalia l’esibizione della domanda del 2009, che avrebbe n. di protocollo 2026472/2009;

3) Risarcimento dei danni.

Il diniego delle agevolazioni da parte di INVITALIA avrebbe causato un danno ai ricorrenti derivante dal mancato acquisto di macchinari indicati.

Inoltre, a fronte di una locazione finanziaria per € 58.660, 00 + IVA, i ricorrenti dovranno rifondere in 64 rate mensili (la prima maxi rata di € 2.933,00 e le altre 63 di € 1.034,98) un importo complessivo pari ad € 68.136,74, con un aggravio di € 9.476,74 in termini di interessi.

Diversamente, qualora fosse stato concesso il finanziamento, oltre ad 56.831,50 a titolo di contributo a fondo perduto, i ricorrenti avrebbero ottenuto un mutuo agevolato con tasso prossimo allo zero, peraltro restituibile in 84 rate.

Il risarcimento del danno richiesto, quindi, dovrà tener conto della differenza in termini di interessi tra la somma erogata con mutuo agevolato e quella oggetto della locazione finanziaria.

La società Invitalia si è costituita ed ha depositato una memoria nella quale ha sottolineato l’infondatezza del ricorso.

All’udienza del 23 aprile 2021 il ricorso è stati trattenuto in decisione.

1. Il provvedimento di non ammissibilità alle agevolazioni n. 5584/FIMP-DEL, richiama il D.lgs. n. 185/2000, il D.M. n. 295 del 28.5.2001, motivando la decisione negativa: in relazione al profilo di “ non conformità rispetto alla normativa vigente ”, in quanto “ l'iniziativa proposta, alla luce degli approfondimenti effettuati, è di fatto in continuità con un'attività preesistente e in quanto tale è Incompatibile con quanto previsto al comma 1, art. 19 del D.lgs. 185/2000 ”;
ed in relazione al profilo di criticità progettuale “ Mancanza di coerenza tra le caratteristiche del proponente e l'iniziativa proposta e carenza di validità tecnica, economica e finanziaria dell'attività proposta ”, con la assenza di “ una adeguata consapevolezza da parte del soggetto proponente su aspetti fondamentali dell'attività imprenditoriale proposta. In particolare, non sono state fornite informazioni chiare, coerenti ed esaustive in relazione ai seguenti aspetti: l'area geografica di riferimento dell'arena competitiva e la quantificazione “proposta sulla numerosità dei concorrenti;
il presidio di alcuni ambiti di competenza essenziali all'esercizio dell'attività proposta ”.

2. In via preliminare è possibile disattendere l’eccezione di difetto di legittimazione attiva sollevata dalla difesa di Invitalia sul presupposto che i dottori P e S non sarebbero titolari del rapporto controverso, in quanto l’istanza di agevolazioni per cui è causa sarebbe stata presentata solo dallo Studio Odontoiatrico P e S, in quanto il ricorso è comunque infondato nel merito.

3. Ciò premesso si osserva che il D.lgs. n. 185 del 21 aprile 2000 ha una funzione essenzialmente promozionale ed agevolativa, incentivando l’autoimprenditorialità e/o l’autoimpiego, con specifica selezione dei propri destinatari in quei soggetti maggiorenni, privi di occupazione, che intendano svolgere un’attività lavorativa autonoma, mediante microimprese che devono essere: a) società di persone di nuova costituzione;
b) intese a favorire l’inserimento nel mondo del lavoro di soggetti privi di occupazione;
c) volte a qualificare la professionalità dei medesimi soggetti.

Per quanto riguarda le iniziative finanziabili, il D.lgs. n. 185/2000 distingue tra tre tipologie di autoimpiego:

A) per la concessione di misure in favore della promozione del lavoro autonomo, le iniziative finanziabili possono riguardare qualsiasi settore, la cui realizzazione avvenga in forma di ditta individuale (produzione di beni;
fornitura di servizi;
commercio);

B) per le agevolazioni in favore dell’autoimpiego in forma di microimpresa, sono finanziabili le iniziative relative ai settori della produzione di beni e fornitura di servizi.

I benefici concessi possono consistere in:

a) contributi a fondo perduto e mutui agevolati per gli investimenti, secondo i limiti fissati dall'Unione Europea;

b) contributi a fondo perduto in conto gestione, secondo i limiti fissati dall'Unione Europea, limitatamente al primo anno di attività;

c) assistenza tecnica in fase di realizzazione degli investimenti e di avvio delle iniziative, che può essere concessa per il periodo massimo di un anno.

Sono espressamente escluse le iniziative che si riferiscono ai settori della produzione di beni in agricoltura, del commercio, nonché, come previsto anche per il prestito d’onore, ai settori esclusi o sospesi dal CIPE o da disposizioni comunitarie (trasporti, servizi socio-assistenziali e formazione);

C) per le agevolazioni in favore di iniziative di autoimpiego in forma di franchising, sono agevolabili le attività relative ai settori della produzione di beni e servizi mediante franchising e di commercializzazione di beni e servizi mediante franchising .

4. Per quel che rileva nella presente controversia, l’art. 13 del citato D.lgs. 185/2000 afferma che “le disposizioni del presente titolo sono dirette a favorire la diffusione di forme di autoimpiego attraverso strumenti di promozione del lavoro autonomo e dell’autoimprenditorialità. In particolare, vogliono:

a) favorire l’inserimento nel mondo del lavoro di soggetti privi di occupazione;

b) qualificare la professionalità dei soggetti beneficiari e promuovere la cultura d’impresa”.

Dunque, l’intero impianto della disciplina agevolativa in questione presuppone che il soggetto il quale presenti la domanda di agevolazione eserciti direttamente l’attività d’impresa ed abbia, di conseguenza, una professionalità adeguata all’iniziativa proposta.

Occorre, inoltre, aggiungere che la principale finalità delle agevolazioni finanziarie alle imprese è il raggiungimento di precisi obiettivi produttivi, economici ed occupazionali in determinati settori economici, per cui l'intervento straordinario dello Stato, delle Regioni o degli enti locali a favore di imprenditori privati può giustificarsi solo con la realizzazione di queste finalità, con la conseguenza che i beneficiari possono legittimamente ottenere un ausilio nella realizzazione dei loro programmi di investimenti solo a determinate, specifiche condizioni.

5. Deve, pertanto, procedersi ad una valutazione particolarmente rigorosa dell'assetto degli interessi coinvolti, pubblici e privati, al fine di assicurare la serietà degli interventi imprenditoriali ed evitare fenomeni lucrativi e speculativi o stratagemmi per un utilizzo distorto delle risorse pubbliche (cfr. T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. I, 23 maggio 2012, n. 906).

Ad Invitalia S.p.A. è affidato il compito di selezionare le iniziative ed erogare le agevolazioni, sotto il controllo ministeriale e del CIPE (cfr. art. 23 del D.lgs. n. 185/2000), in base ai criteri ed alle modalità di cui al D.M. n. 295 del 28.5.2001, al fine di garantire il buon uso della contribuzione pubblica (art. 4 D.M. n. 295/2001).

In fase di valutazione istruttoria delle domande di agevolazione devono, pertanto, venire in rilievo: l’attendibilità professionale degli istanti, in base alla proposta di autoimpiego, se ed in quanto finanziabile;
la validità tecnica, economica e finanziaria di quest’ultima, come da tassativi criteri e/o indirizzi stabiliti, che presuppone una coerenza fra le caratteristiche indicate dal proponente e la stessa iniziativa in concreto avanzata, nonché la sussistenza di tutte le condizioni formali e sostanziali per avviare l’iniziativa, a partire dal momento della concessione dell’agevolazione (cfr. TAR per la Campania, Napoli sentenza n. 7484 del 12 luglio 2007).

6. Ciò premesso, come è emerso nella esposizione in fatto, l’impugnato diniego di agevolazioni finanziarie è stato adottato per carenza del requisito della novità imprenditoriale e sulla assenza di sufficiente attendibilità riscontrata dalla resistente in ordine all’iniziativa micro imprenditoriale, tale da giustificare l’erogazione del finanziamento pubblico.

Il ricorso è imperniato sull’assunto che la nozione di novità dell’iniziativa non riguarderebbe le persone dei soci, ma solo le caratteristiche del prodotto e che, quindi, erroneamente il progetto non sarebbe stato considerato innovativo. In particolare si sostiene che al momento dell’inoltro della domanda entrambi i soci non avrebbero svolto attività lavorativa e che in alcun modo l’iniziativa di progetto poteva considerarsi “ampliamento o prosecuzione” di una attività preesistente. Inoltre, secondo gli istanti, la precedente attività svolta (in particolare dal dott. S in quanto il dott. P non sarebbe stato mai titolare di partita IVA avendo svolto meri tirocini), non potrebbe inficiare la “novità” dell’iniziativa per cui si chiedeva il finanziamento in quanto società di nuova costituzione, con nuova partita IVA, collocata in un’area territoriale all’epoca di nuova realizzazione ed in espansione e distinta e diversa dall’attività e dalla sede dello studio del padre del dott. S.

7. Tale prospettazione non può essere condivisa.

La disciplina del d.l.gs. n. 185/2000 è finalizzata a favorire la creazione di nuova imprenditorialità come si legge nel Capo I recante “ Misure in favore della nuova imprenditorialità nei settori della produzione dei beni e dei servizi alle imprese ” e in particolare nell’art. 5, il quale espressamente prevede: “ Le disposizioni del presente titolo sono dirette a favorire l'ampliamento della base produttiva e occupazionale nonché lo sviluppo di una nuova imprenditorialità nelle aree economicamente svantaggiate del Paese ”.

La nozione di “novità dell’iniziativa” deve, pertanto, essere intesa non solo con riferimento al carattere innovativo del progetto, ma anche del socio o dei soci proponenti.

Tale requisito della novità, nel caso in esame, è stato ritenuto correttamente insussistente da INVITALIA, in quanto dalla istruttoria condotta dall’Ente resistente è emerso che il dott. L P già eseguiva “ prestazioni occasionali di odontoiatria di base, sia presso studi di colleghi sia presso la ASL ”;
e che il dott. L S già svolgeva “ servizi di odontoiatria generica ” e altresì “ sostituzioni presso la ASL ” (cfr. doc. n. 2 INVITALIA).

Richiamando il quadro disciplinare sopra riportato (art. 17, comma 2, del d.lgs. n. 185/2000, concernente la lettera c) “la novità dell’iniziativa” e alla lettera b) “l'ampliamento della base imprenditoriale, produttiva ed occupazionale”), è evidente che il requisito della novità cui fa riferimento anche il provvedimento impugnato deve essere inteso non solo in relazione al singolo progetto, ma anche alla nuova imprenditorialità dei richiedenti.

8. Dagli atti emerge che il dott. S svolgeva attività dentistica sia presso lo studio del padre (in Foligno) sia presso altri studi (cfr. doc. n. 4 INVITALIA).

Le medesime considerazioni valgono per il dott. P che, al momento della domanda, già svolgeva attività lavorativa, indipendentemente dalla titolarità di uno studio professionale.

9. Mancava, inoltre, il requisito della novità come messo in evidenza dalla resistente, posto che l’attività oggetto dell’iniziativa risultava essere stata avviata prima della presentazione della domanda, e sotto tale profilo le caratteristiche innovative delle tecniche impiegate (trattamenti di estetica dentale attraverso l’utilizzo di “nuove tecnologie mediche”) deve ritenersi ininfluente sulle ragioni del diniego, in quanto l’art. 2, comma 3 del D.M. n. 295/2001 richiede che, al momento della presentazione della domanda di ammissione alle agevolazioni, l’attività non deve essere già iniziata.

10. Risultano, inoltre, condivisibili o quanto meno non illogiche le carenze riscontrate da INVITALIA in ordine al progetto presentato sotto il profilo dell’inquadramento del “il contesto competitivo” dello Studio Odontoiatrico P e S che sarebbe stato “per lo più rappresentato da Studi Odontoiatrici Tradizionali”.

11. Infondato si rivela, infine, anche l’altro mezzo con il quale l’istante denuncia la disparità di trattamento che sarebbe stata commessa dall’Amministrazione per avere negato il finanziamento al progetto presentato nel 2012 dallo Studio Odontoiatrico P e S, assistito da un consulente (il dott. M), mentre un analogo progetto presentato dal medesimo professionista per un altro studio dentistico, nel 2009, avrebbe ottenuto l’erogazione.

La prospettata disomogeneità di valutazione rispetto ad altri candidati che hanno ricevuto una favorevole valutazione non è in grado di dimostrare l’illegittimità dell’azione amministrativa.

11.1. Infatti, a prescindere dalla considerazione che il giudizio su una richiesta di finanziamento è effettuato con riferimento al contenuto complessivo del progetto e, quindi, dell’intero iter amministrativo seguito dall’altro richiedente, è necessario evidenziare che una presunta disparità di trattamento nei confronti di altro richiedente non comporterebbe l’illegittimità del diniego in esame ma, al più, determinerebbe un vizio di legittimità del giudizio di idoneità reso nei confronti dell’altro progetto risultato rispetto al quale i ricorrenti sono privi di interesse.

11.2. Non senza considerare che l’iniziativa imprenditoriale in esame presenta peculiari caratteristiche (soggettive, oggettive, dimensionali, territoriali, relative agli obiettivi) che ben difficilmente potrebbero accomunarla ad altri progetti.

Da ultimo, la domanda risarcitoria resta assorbita, atteso che, in assenza del presupposto dell’illegittimità, non è configurabile l’elemento del danno ingiusto ex art. 2043 cod. civ.-.

Da ultimo, le spese del giudizio possono essere compensate attesa la peculiarità della vicenda.