N. 00220/2013 REG.PROV.COLL.

N. 01050/2011 REG.RIC.

N. 01658/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1050 del 2011, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
A C e da V.D.N. s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi dagli avv. A R, M G, C B, con domicilio eletto presso Giovanni Maria Matino in Firenze, via delle Mantellate 8;

contro

- Questura di Firenze, in persona del Ministro p.t., Ministero dell'Interno, in persona del Ministro p.t., Amministrazione Autonoma Monopoli di Stato - Ufficio Regionale per la Toscana ed Umbria, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura distr.le dello Stato, domiciliata in Firenze, via degli Arazzieri 4;
- Comune di Firenze, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dagli avv. Gianna Rogai, Andrea Sansoni, con domicilio eletto in Firenze, Palazzo Vecchio - piazza Signoria;
- Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del Ministro p.t.;

sul ricorso numero di registro generale 1658 del 2011, proposto da:
A C e da V.D.N. s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi dagli avv. A R, M G, C B, con domicilio eletto presso Giovanni Maria Matino in Firenze, via delle Mantellate 8;

contro

- Questura di Firenze, in persona del Ministro p.t., Ministero dell'Interno, in persona del Ministro p.t., Amministrazione Autonoma Monopoli di Stato - Ufficio Regionale per la Toscana ed Umbria, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura distr.le dello Stato, domiciliata in Firenze, via degli Arazzieri 4;
- Comune di Firenze, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dagli avv. Gianna Rogai, Andrea Sansoni, con domicilio eletto in Firenze, Palazzo Vecchio - piazza Signoria;
- Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del Ministro p.t.;

per l'annullamento

quanto al ricorso n. 1050 del 2011:

del Decreto Prot. Nr. 08/11/lic. Cat. 11. E/VLT – P.A.S. emesso in data 15.4.2011 dal Questore della Provincia di Firenze e notificato il successivo giorno 19 aprile al ricorrente, con il quale, tra l’altro, si stabilisce “… che l’istanza intesa ad ottenere la autorizzazione per l’esercizio della raccolta del gioco attraverso apparecchi videoterminali (VLT) di cui all’art. 110 comma 6 lettera b del T.U.L.P.S. così come stabilito dalla legge n. 73 del 22 maggio 2010, nei locali ubicati in Firenze, via F.lli Stuparich nr. 30, NON È ACCOLTA …” , nonché di ogni altro atto presupposto e conseguente se lesivo, anche se sconosciuto;

e con atto di motivi aggiunti depositato in data 15 luglio 2011;

- del documento A) allegato alla memoria di costituzione dell'Avvocatura Distrettuale dello Stato per conto del Ministero dell'Interno, della Questura di Firenze e dell'Amministrazione Autonoma dei Monopoli dello Stato - memoria avente data 24 maggio 2011 e depositata presso la cancelleria del TAR Toscana in data 6 giugno 2011 ed in pari data conosciuta dal ricorrente C Antonio. Documento a firma del Dirigente della Divisione Polizia Amministrativa e Sociale - Primo Dirigente della Polizia di Stato, nel quale, tra l'altro, si conclude ravvedendo in "... concreto il pericolo per le esigenze di Pubblica Sicurezza nell'affidare al signor C la conduzione di un'attività che veicola ingenti quantità di denaro contante", nonchè di ogni altro atto presupposto e conseguente se lesivo, anche se sconosciuto..

quanto al ricorso n. 1658 del 2011:

del Decreto Prot. Nr. 14/11/lic. Cat. 11. E/VLT – P.A.S. emesso in data 23 agosto 2011 dal Questore della Provincia di Firenze e notificato il giorno 24 agosto 2011 al signor C Antonio, con il quale, tra l’altro, si stabilisce “… che l’istanza intesa ad ottenere la autorizzazione per l’esercizio della raccolta del gioco attraverso apparecchi videoterminali (VLT) di cui all’art. 110 comma 6 lettera b del T.U.L.P.S. così come stabilito dalla legge n. 73 del 22 maggio 2010, nei locali ubicati in Firenze, via F.lli Stuparich nr. 30, NON È ACCOLTA …” (doc. 1), nonché di ogni altro atto presupposto e conseguente se lesivo, anche se sconosciuto..

Visti i ricorsi i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Questura di Firenze, di Ministero dell'Interno, di Amministrazione Autonoma Monopoli di Stato - Ufficio Regionale per la Toscana ed Umbria e di Comune di Firenze;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 dicembre 2012 il dott. B M e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue..

Visti i ricorsi i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Questura di Firenze in Persona del Ministro Pro Tempore e di Ministero dell'Interno in Persona del Ministro Pro Tempore e di Comune di Firenze in Persona del Sindaco P.T. e di Aams - Amministrazione Autonoma Monopoli di Stato Ufficio Regionale per la Toscana ed Umbria e di Questura di Firenze in Persona del Questore Pro Tempore e di Comune di Firenze in Persona del Sindaco P.T. e di Ministero dell'Interno in Persona del Ministro Pro Tempore;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 dicembre 2012 il dott. B M e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Riferisce il ricorrente di aver ottenuto dal Comune di Firenze e dall’Amministrazione dei Monopoli di Stato, ciascuno per la propria competenza, le autorizzazioni per lo svolgimento di un’attività di ristorazione e l’esercizio di gioco mediante l’installazione di apparecchi videoterminali – VLT – di cui all’art. 110, co. 6, lett. b), del TULPS.

In data 12 gennaio 2011 veniva presentata alla Questura di Firenze richiesta di autorizzazione ex art. 88 del TULPS.

Il successivo 14 marzo la suddetta Amministrazione comunicava, ai sensi dell’art. 10 bis, l. n. 241/1990, i motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza.

Nonostante le osservazioni presentate dagli interessati, in data 19 aprile 2011 la Questura di Firenze notificava il provvedimento in epigrafe con il quale la richiesta veniva rigettata in ragione del difetto dei requisiti di buona condotta in capo al signor C Antonio.

Avverso tale atto veniva proposto il ricorso rubricato al n. R.G. 1050/2011 chiedendone l'annullamento, previa sospensione, e deducendo i motivi che seguono:

- Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 11, 88 e 110 del regio decreto n. 773/1931. Eccesso di potere carenza di istruttoria e per travisamento dei fatti. Eccesso di potere carenza assoluta di motivazione e manifesta illogicità e irragionevolezza del provvedimento adottato. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3 l. n. 241/1990.

Si costituiva il giudizio la Questura di Firenze opponendosi all'accoglimento del gravame.

Con la memoria di costituzione e i documenti prodotti in vista della discussione dell'istanza cautelare l'Amministrazione precisava le ragioni ostative all'accoglimento dell'istanza.

Ritenendo tali atti l’espressione di un nuovo provvedimento di diniego fondato su motivi in parte del tutto nuovi, e in parte su una diversa interpretazione e lettura dei fatti già contestati, parte ricorrente, in data 6 luglio 2011, notificava motivi aggiunti di ricorso, depositati il 15 luglio successivo.

Con tale atto che deduceva:

1. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 11, 88 e 110 del regio decreto n. 773/1931. Eccesso di potere carenza di istruttoria e per travisamento dei fatti. Eccesso di potere carenza assoluta di motivazione e manifesta illogicità e irragionevolezza del provvedimento adottato. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3 l. n. 241/1990.

2. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 10 bis, l. n. 241/1990 e dell'art. 1 della stessa legge e, comunque, dei principi di partecipazione e del contraddittorio nel procedimento amministrativo. Eccesso di potere carenza di istruttoria e per travisamento dei fatti. Eccesso di potere per carenza assoluta di motivazione e manifesta illogicità e irragionevolezza del provvedimento adottato.

Con l'ordinanza n. 809 del 27 luglio 2011 veniva accolta la domanda incidentale di sospensione dell'efficacia dell’atto impugnato.

Con decreto del 10 agosto 2011, visto l’esito della fase cautelare del giudizio, la Questura revocava in autotutela il provvedimento del 15 aprile 2011.

Previo invio di rinnovata comunicazione dei motivi ostativi, con atto del 23 agosto successivo, l’Amministrazione reiterava, con nuova motivazione, il diniego di autorizzazione richiesto dalla parte ricorrente.

Anche tale atto veniva impugnato con il ricorso rubricato al n. R.G. 1658/11 con il quale venivano dedotte le censure che seguono:

1. Nullità del provvedimento impugnato per elusione del giudicato, ex art. 21 septies, l. n. 241/1990.

2. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 11, 88 e 110 del regio decreto n. 773/1931. Eccesso di potere carenza di istruttoria e per travisamento dei fatti. Eccesso di potere carenza assoluta di motivazione e manifesta illogicità e irragionevolezza del provvedimento adottato. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3 l. n. 241/1990. Eccesso di potere per contraddittorietà con il precedente decreto n. 08/11/lic. Cat. 11. E/VLT.

3. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 10 bis, l. n. 241/1990. Eccesso di potere carenza di istruttoria e per travisamento dei fatti sotto altro profilo. Eccesso di potere per carenza assoluta di motivazione e manifesta illogicità e irragionevolezza del provvedimento adottato. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3 l. n. 241/1990, sotto altro profilo.

La domanda incidentale di sospensione dei suddetti atti veniva respinta con l'ordinanza n. 997 del 29 settembre 2011, confermata in appello dal Consiglio di Stato, sez. III, con ordinanza n. 5069/2011 del 18 novembre 2011.

Il ricorrente avanzava, inoltre, istanza per l’esecuzione dell’ordinanza cautelare n. 809/2011, con cui questo Tribunale aveva sospeso – ai fini del riesame – il diniego di rilascio dell’autorizzazione in quanto il nuovo provvedimento emesso il 23 agosto 2011 sarebbe elusivo del dictum del Tribunale.

La domanda veniva respinta con l'ordinanza n. 1678 dell'11 novembre 2011.

Con la memoria depositata il 25 ottobre 2012, il Comune di Firenze, evocato in giudizio dalla parte ricorrente, ha chiesto la reiezione di entrambi i ricorsi.

All’udienza pubblica del 4 dicembre 2012 i ricorsi sono stati trattenuti in decisione

DIRITTO

1. Preliminarmente, dato atto dell’evidente connessione soggettiva ed oggettiva, i due ricorsi vengono riuniti per essere decisi con un’unica sentenza.

2. Con il ricorso rubricato al numero R.G. 1050/2011 viene impugnato il decreto in epigrafe precisato con cui il Questore della Provincia di Firenze ha respinto l’istanza di parte ricorrente intesa ad ottenere l’autorizzazione per l’esercizio della raccolta del gioco attraverso apparecchi videoterminali di cui all’art. 110, co. 6, lett. b) del T.U.L.P.S., nei locali ubicati in Firenze, via F.lli Stuparich n. 30.

Con i motivi aggiunti depositati il 15 luglio 2011 parte ricorrente contestava la nota della Questura di Firenze, allegata alla memoria depositata in data 24 maggio 2011 dalla difesa erariale.

Come rilevato in narrativa, la Sezione, con l’ordinanza n. 809/2011, ha accolto la domanda di sospensione dell’atto impugnato ritenendo il gravame “suscettibile di favorevole delibazione in ordine alle censure attinenti alla dedotta inadeguatezza della motivazione dell’impugnato provvedimento di diniego”.

La Questura di Firenze revocava, perciò, in autotutela, con decreto del 10 agosto 2011, il provvedimento impugnato, peraltro emettendo un nuovo atto di diniego della richiesta autorizzazione di polizia.

3. Conseguentemente il ricorso e i motivi aggiunti successivamente notificati devono essere dichiarati improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

Analoga pronuncia coinvolge anche la domanda risarcitoria avanzata con il ricorso.

4. Va, dunque, esaminato il ricorso n. 1658/2011 proposto contro il decreto del 23 agosto 2011 con cui la Questura ha nuovamente rigettato l’istanza del ricorrente per l’esercizio della raccolta del gioco attraverso apparecchi videoterminali.

Il ricorso non può essere accolto.

4.1. Parte ricorrente lamenta, innanzitutto, così come aveva fatto proponendo una specifica istanza incidentale per l’esecuzione dell’ordinanza n. 809/2011, che il nuovo provvedimento di diniego dell’autorizzazione richiesta sia affetto da nullità, ex art. 21 septies, l. n. 241/1990, perché elusivo di quella pronuncia giacché riproporrebbe, pressoché pedissequamente, la motivazione del primo diniego.

4.2. Osserva, preliminarmente, il Collegio che può ravvisarsi elusione del giudicato solo quando da questo derivi un obbligo talmente puntuale che l'ottemperanza ad esso si concreta nell'adozione di un atto il cui contenuto, nei suoi tratti essenziali, è integralmente desumibile dalla sentenza (o, nella fattispecie, dall’ordinanza), nel mentre tale violazione non può dirsi sussistente quando la pronuncia del giudice comporta margini liberi di discrezionalità, in relazione ai quali l’Amministrazione può imporre nuovamente la regolazione che più ritiene congrua per l'interesse pubblico affidato alle sue cure, salvo il rispetto delle prescrizioni di natura conformativa derivanti dall'impianto motivatorio del giudicato (Cons. Stato sez. IV, 29 agosto 2012, n. 4638;
- Sez. IV;
T.A.R. Campania Salerno, sez. II, 20 dicembre 2010 , n. 13717;
T.A.R. Toscana, sez. II, 1 giugno 2011, n. 969).

Nel caso di specie l’ordinanza della Sezione, esercitando il cd. potere di “remand”, ha solo rilevato il difetto di motivazione dell’atto impugnato, invitando l’Amministrazione a provvedere conseguentemente, ciò che la Questura ha fatto emettendo il nuovo atto che, pur confermando il diniego corredato da un più ampio e articolato apparato motivazionale, non appare meramente riproduttivo del precedente.

4.3. In proposito il Collegio ritiene che vada confermato l’avviso già espresso in sede di decisione della domanda di esecuzione dell’ordinanza n. 809/2011 e cioè che il nuovo atto reca “una ben più dettagliata ed analitica descrizione delle condotte materiali reputate sintomatiche dell’inaffidabilità dell’interessato, accompagnata da una rinnovata ed approfondita esposizione delle ragioni ostative al rilascio del titolo di polizia, con l’espressa rivendicazione – in precedenza assente – del potere discrezionale dell’amministrazione di effettuare i propri apprezzamenti a prescindere dalla rilevanza attribuita alle medesime condotte dal giudice penale: rilievo, questo, sufficiente per escludere il carattere elusivo del nuovo provvedimento…”.

5. Il secondo motivo si incentra sull’asserita violazione degli artt. 11, 88 e 110 del regio decreto n. 773/1931, nonché sull’eccesso di potere carenza di istruttoria e per travisamento dei fatti e difetto di motivazione dell’atto avversato.

L’assunto non è persuasivo.

5.1. Giova premettere che la finalità che è alla base delle norme in tema di autorizzazioni di polizia è quella di prevenire la commissione di reati e di assicurare l'ordine e la sicurezza pubblica di talché l'adozione di provvedimenti negativi viene compiuta dall’Amministrazione competente, con riferimento alla buona condotta e all’affidabilità del soggetto richiedente, esercitando un potere ampiamente discrezionale, sindacabile nei soli limiti dell'irragionevolezza o arbitrarietà.

In tale quadro, se è vero che la semplice denuncia di un reato all'autorità giudiziaria non è circostanza che da sola possa giustificare il diniego per sopravvenuta inaffidabilità del titolare dell'autorizzazione di polizia e per perdita del requisito della buona condotta, è altresì vero che tale circostanza di fatto può avere rilievo, sia pure non in via autonoma, nella valutazione complessiva della personalità del soggetto destinatario del diniego dell'autorizzazione di polizia. A tali fini il giudizio prognostico dell'Amministrazione sull'affidabilità del richiedente la licenza può essere ancorata anche solo a considerazioni probabilistiche su circostanze di fatto che possano indurre in quel momento ad ipotizzare il venir meno dei suddetti requisiti (Cons. Stato sez. III, 30 maggio 2011, n. 3244;
id., sez. VI, 19 gennaio 2011, n. 360).

Il ricorrente intende articolatamente dimostrare che i precedenti penali contestati dalla Questura come impeditivi al rilascio del titolo di polizia siano, in realtà, insussistenti, dubbi, o controversi potendo ad essi assegnarsi un valore diverso da quello preteso dall’Amministrazione.

Così afferma che: il procedimento penale per i reati di cui all’art. 73, d.P.R. n. 309/1990 si è in realtà concluso con una sentenza di assoluzione “perché il fatto non sussiste”;
il procedimento penale di cui al n. 395/09, pendente presso il Tribunale di Prato per violenza privata e truffa è riferito a fatti non veritieri, tanto da aver egli sporto querela contro il denunciante;
le ordinanze ingiunzioni dell’Amministrazione dei Monopoli di Stato dell’8 e 10 ottobre 2007 (per aver installato apparecchi videoterminali non collegate alla rete video telematica dell’Amministrazione e perciò illegali) sarebbero riferibili a condotte ascrivibili ai proprietari dei locali coinvolti;
i fatti dell’ottobre 2007 per i quali è stato denunciato per truffa, sarebbero riconducibili ad un procedimento tuttora pendente.

Osserva il Collegio che, pur scontando la verità delle suddette affermazioni, ciò non esclude, che, in disparte la valutazione del giudice penale, la reiterazione di episodi del genere enunciato può essere adeguatamente e autonomamente apprezzata dall’Autorità procedente nella valutazione complessiva della personalità del soggetto destinatario del diniego.

In particolare, vanno ritenute rilevanti e non eludibili, ai fini della valutazione di inaffidabilità dell’interessato, l’irrogazione di sanzioni pecuniarie oltre alla confisca degli apparecchi VLT, riferite alle ordinanze ingiunzioni emesse dall’AAMS.

Ciò sia per la specificità dell’addebito ove riferito al tipo di licenza domandato (ovvero la stessa per la quale sono stati emessi i citati provvedimenti), sia perché tali atti, non contestati, non possono, per mera affermazione dell’interessato, essere ricondotti alla volontà di altri soggetti.

In definitiva, non pare che la Questura sia incorsa in alcuna delle violazioni contestate, essendo il giudizio espresso immune da vizi di irragionevolezza o arbitrarietà.

6. Con il terzo motivo il ricorrente si duole della violazione dell’art. 10 bis, l. n. 241/1990 in quanto, sostanzialmente, la Questura non avrebbe tenuto conto delle osservazioni dal medesimo presentate.

La tesi è priva di pregio.

Come è noto l'obbligo per l'amministrazione nei procedimenti ad istanza di parte del c.d. "preavviso di rigetto", non impone la puntuale e analitica confutazione delle argomentazioni svolte dalla parte privata, essendo sufficiente ai fini della giustificazione del provvedimento adottato la motivazione complessivamente e logicamente resa a sostegno dell'atto stesso, dovendosi solo ritenere precluso alla P.A. fondare il diniego definitivo su ragioni del tutto nuove non enucleabili dalla motivazione dell'atto endoprocedimentale (T.A.R. Sardegna, sez. I, 11 ottobre 2011, n. 964;
T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. I, 20 agosto 2007, n. 1959).

E ciò, senza tener conto del principio per cui, anche nell’ipotesi di violazione dell’obbligo in parola, non è annullabile l'atto a seguito di valutazioni attinenti al contenuto del provvedimento, effettuate ex post dal giudice, che accerta che esso non avrebbe potuto essere diverso, risultando irrilevante ai fini della legittimità sostanziale dell'atto (Cons. Stato, Sez. V, 23 gennaio 2008 n. 143;
T.A.R. Lazio, sez. I, 8 maggio 2009, n. 4992).

Per le ragioni esposte il ricorso va pertanto rigettato.

7. Inammissibile si palesa poi la domanda risarcitoria proposta unitamente a quella caducatoria.

Anche a prescindere dalla preliminare considerazione che la ritenuta legittimità del provvedimento impugnato possa condurre all’affermazione della responsabilità dell’Amministrazione va rilevato che la domanda si palesa sprovvista degli elementi essenziali per la sua delibazione nel merito.

7.1. Quanto al primo profilo si osserva che il risarcimento del danno conseguente a lesione di interesse legittimo pretensivo è subordinato, pur in presenza di tutti i requisiti dell'illecito (condotta, colpa, nesso di causalità, evento dannoso), alla dimostrazione, secondo un giudizio di prognosi formulato ex ante, che l'aspirazione al provvedimento fosse destinata ad esito favorevole e quindi alla dimostrazione, ancorché fondata col ricorso a presunzioni, della spettanza definitiva del bene collegato a tale interesse, ma tale giudizio prognostico non può essere consentito allorché la detta spettanza sia esclusa dall’affermazione della legittimità dell’atto di diniego che ne costituisce il presupposto (cfr. C.G.A. Reg. sic. 22 novembre 2011, n. 890;
Cons. Stato sez. V, 8 febbraio 2011 n. 854).

Con riferimento al secondo aspetto considerato, è sufficiente rammentare che in tema di responsabilità della Pubblica amministrazione per danno da attività provvedimentale lesiva di interessi legittimi pretensivi, il ricorrente ha l'onere di provare, secondo i principi generali, la sussistenza e l'ammontare dei danni dedotti in giudizio.

Ciò in quanto la limitazione dell'onere della prova gravante sulla parte che agisce in giudizio, che caratterizza il processo amministrativo, si fonda sulla naturale ineguaglianza delle parti di consueto connotante il rapporto amministrativo di natura pubblicistica intercorrente tra la parte privata e la Pubblica amministrazione, mentre l'esigenza di un'attenuazione dell'onere probatorio a carico della parte ricorrente viene meno con riguardo alla prova dell'an e del quantum dei danni azionati in via risarcitoria, inerendo in siffatte ipotesi i fatti oggetto di prova alla sfera soggettiva della parte che si assume lesa (per consolidata giurisprudenza cfr. Cons. Stato sez. IV, 26 marzo 2012, n. 1750).

8. Le spese del giudizio seguono la soccombenza come in dispositivo liquidate.