TAR Bari, sez. I, sentenza 2016-07-07, n. 201600857

N. 00857/2016 REG.PROV.COLL.

N. 00777/2007 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 777 del 2007, proposto da Mneti M s.p.a. (già Mneti M Powertrain s.p.a.), rappresentata e difesa dagli avv.ti R M e M C, con domicilio eletto presso l’avv. M C in Bari, via Calefati, 158;

contro

Consorzio per l’Area di Sviluppo Industriale di Bari, rappresentato e difeso dagli avv.ti F P e L P, con domicilio eletto presso l’avv. F P in Bari, via Venezia, 14;

Comune di Modugno;

per l’annullamento

- del provvedimento del Consorzio per lo Sviluppo Industriale e dei Servizi Reali alle Imprese di Bari prot. n. 1963 del 2.4.2007, con cui è stato espresso il “nulla osta condizionato” del Consorzio stesso al “frazionamento urbanistico” di un lotto di terreno situato nella Zona Industriale A.S.I. di Modugno (BA), nella sola parte in cui si è subordinato detto nulla osta al pagamento di “oneri” da parte della società richiedente;

- della delibera del Consorzio per lo Sviluppo Industriale e dei Servizi Reali alle Imprese di Bari n. 145 del 23.3.2007 nella parte in cui pretende di esercitare un “potere di autorizzazione” alla compravendita delle aree indicate e di assoggettare tali compravendite al pagamento di “oneri” in favore di detto Consorzio;

- dell’art. 12, lettere C e D del regolamento per la gestione dei suoi all’interno degli agglomerati del Consorzio per lo Sviluppo Industriale di Bari pubblicato sul BUR Puglia n. 113/2006, in quanto atto presupposto dei provvedimenti impugnati in via principale;

- nonché, ove occorra, dell’art. 11 del regolamento di gestione dei suoi all’interno degli agglomerati del Consorzio per lo Sviluppo Industriale di Bari pubblicato sul BUR Puglia n. 41/2002;

- nonché di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti;

per la declaratoria dell’insussistenza del diritto del Consorzio a pretendere il pagamento della somma richiesta;

e, conseguentemente, per la declaratoria del diritto della società ricorrente alla restituzione della somma di €. 285.311,64, oltre IVA, indebitamente pagata al Consorzio;

e per la condanna del Consorzio alla restituzione di tale somma, oltre agli interessi legali e moratori dal momento del pagamento a quello della restituzione;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Consorzio per l’Area di Sviluppo Industriale di Bari;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore il dott. Francesco Cocomile e uditi nell’udienza pubblica del giorno 18 maggio 2016 per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

In data 27.11.2006 la società Mneti M PWT s.p.a. stipulava con la società Centro Studi Componenti per Veicoli s.p.a. un contratto preliminare di compravendita avente ad oggetto la cessione del complesso immobiliare industriale situato in Via Ortensie, 19, Zona Industriale di Modugno (BA), censito al N.C.E.U. della Provincia di Bari al foglio n. 7, particella n. 801 e parte della particella n. 68 (ora indicato come part. 914 e 915) sempre sito nell’area del Consorzio per lo Sviluppo Industriale di Bari.

Per la stipula del contratto definitivo era stata inizialmente fissata la data del 31.12.2006, poi posticipata per l’insorgere delle difficoltà nelle operazioni di frazionamento del terreno su cui insiste l’immobile oggetto di compravendita.

Al fine di perfezionare la compravendita la Mneti M in data 23.11.2006 presentava al Comune di Modugno un’istanza per il frazionamento urbanistico dell’immobile ubicato in Modugno, in Via delle Ortensie n. 15/17/19, identificato al Catasto al Foglio 7, particelle 68, 801 e 783.

Il Comune di Modugno, Settore Edilizia Privata ed Urbanistica, rispondeva all’istanza con lettera raccomandata registrata al protocollo n. 0003055 del 17.1.2007.

Il Responsabile del Procedimento comunicava che la procedura per la concessione del permesso di costruire n. 172, prot. n. 56111, per il progetto “Frazionamento urbanistico senza opere di comprensorio industriale, costituito da lotto A - lotto B”, era sospesa in attesa dell’integrazione della documentazione mancante.

L’iter rimaneva sospeso a causa della mancata concessione da parte del Consorzio ASI del necessario nulla osta di sua competenza.

Il Consorzio subordinava la concessione del nulla osta al pagamento di oneri dell’ammontare di €. 285.311,64 che - secondo lo stesso Consorzio - sarebbero dovuti per l’ottenimento del permesso di frazionamento in base al regolamento consortile di gestione suoli relativo all’area industriale.

La pretesa economica si concretizzava con la gravata delibera n. 145 del 23.3.2007.

La ricorrente, al fine di evitare il danno economico ed ottenere il nullaosta propedeutico al rilascio del permesso comunale di frazionamento urbanistico, pagava la somma indicata.

In data 2.4.2007 l’istante otteneva il nulla osta (provvedimento prot. n. 1963).

La Mneti M Powertrain s.p.a. impugnava dinanzi a questo Giudice la delibera del Consorzio per lo Sviluppo Industriale e dei Servizi Reali alle Imprese di Bari n. 145 del 23.3.2007 nella parte in cui pretende di esercitare un “potere di autorizzazione” alla compravendita delle aree indicate e di assoggettare tali compravendite al pagamento di “oneri” in favore di detto Consorzio ed il provvedimento del Consorzio per lo Sviluppo Industriale e dei Servizi Reali alle Imprese di Bari prot. n. 1963 del 2.4.2007, con cui è stato espresso il “nulla osta condizionato” del Consorzio stesso al “frazionamento urbanistico”.

Contestava, altresì, l’art. 12, lettere C e D del regolamento per la gestione dei suoi all’interno degli agglomerati del Consorzio per lo Sviluppo Industriale di Bari pubblicato sul BUR Puglia n. 113/2006, in quanto atto presupposto dei provvedimenti impugnati in via principale, e l’art. 11 del regolamento di gestione dei suoi all’interno degli agglomerati del Consorzio per lo Sviluppo Industriale di Bari pubblicato sul BUR Puglia n. 41/2002.

Chiedeva, infine, la declaratoria dell’insussistenza del diritto del Consorzio a pretendere il pagamento della somma richiesta e, conseguentemente, la declaratoria del proprio diritto alla restituzione della somma di €. 285.311,64, oltre IVA, con condanna del Consorzio alla restituzione di tale somma, oltre agli interessi legali e moratori dal momento del pagamento a quello della restituzione.

Deduceva censure così sinteticamente riassumibili:

1) violazione di legge (art. 2, comma 4 legge Regione n. 2/2007);
eccesso di potere per errore e difetto dei presupposti e della motivazione;
violazione ed erronea applicazione degli artt. 4 e 8 delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano Urbanistico Esecutivo - Consorzio ASI - Variante 2004 - Agglomerato Bari/Modugno;
sviamento;
illogicità e ingiustizia manifesta: in base all’art. 2, comma 4 della legge regionale n. 2/2007 i Comuni rimangono titolari del rilascio dei permessi di costruire nelle aree ASI;
la società Mneti M in data 23.11.2006 presentava al Comune di Modugno istanza per ottenere il permesso di costruire;
in virtù delle norme tecniche del vigente piano urbanistico esecutivo dell’area interessata la concessione del permesso è condizionata dal previo parere del Consorzio (cfr. art. 4 PUE);
in particolare i Consorzi, ai sensi dell’art. 5, comma 2 legge regionale n. 2/2007, rilasciano parere sulla conformità urbanistica delle costruzioni da inserire nel territorio consortile;
tuttavia, il contenuto della delibera impugnata oltrepasserebbe il limite consistente nella valutazione della sola conformità urbanistica, in quanto il Consorzio avrebbe sostanzialmente imposto un illegittimo onere di pagamento;

2) violazione degli artt. 3, 23 e 42 Cost.;
violazione di legge (art. 1 R.D. n. 262/1942;
art. 63 legge n. 448/1998);
eccesso di potere per errore e difetto dei presupposti e della motivazione;
sviamento;
illogicità e ingiustizia manifesta: secondo la delibera impugnata tali somme sarebbero dovute in base al vigente regolamento di gestione suoli;
ai sensi dell’impugnato art. 12, lett. C di tale regolamento il Consorzio può autorizzare il trasferimento del diritto di proprietà, previa corresponsione di una somma;
ai sensi dell’art. 12, lett. D del regolamento il frazionamento è autorizzabile a condizione che vengono mantenuti gli originari indici edificatori e, qualora tale condizione non venga soddisfatta, è dovuta al Consorzio la corresponsione di quanto previsto dalla lett. C;
secondo la prospettazione di parte ricorrente, i censurati punti C e D dell’art. 12 del regolamento imporrebbero oneri e pesi nel caso di trasferimento del diritto di proprietà che non troverebbero fondamento, né legittimazione nella legislazione statale vigente e quindi sarebbero in contrasto con l’art. 42 Cost., disposizione posta a tutela della proprietà privata;
verrebbero pertanto in rilievo oneri anche in contrasto con gli artt. 3 e 23 Cost., non potendosi ammettere la previsione di prestazioni patrimoniali obbligatorie se non sulla base della legge;
non si rinverrebbe, infatti, nell’ordinamento alcun riferimento normativo a limitazioni del diritto di proprietà come quella, consistente nell’imposizione di oneri di pagamento, contemplata nella delibera gravata e nell’art. 12 del regolamento di gestione suoli del Consorzio ASI;

3) violazione di legge (artt. 5, comma 2 e 14, comma 2 legge Regione Puglia n. 2/2007;
artt. 2 e 3 legge Regione Puglia n. 31/1986);
eccesso di potere per errore e difetto dei presupposti e della motivazione;
sviamento;
illogicità e ingiustizia manifesta: la legge regionale n. 2/2007 recante ordinamento dei Consorzi per lo sviluppo industriale non contemplerebbe alcuna previsione circa il potere del Consorzio di avanzare pretese economiche sub specie di tassa sulle alienazioni di proprietà non proprie;

4) violazione dell’art. 4 dello Statuto del Consorzio per lo sviluppo industriale di Bari;
eccesso di potere per errore e difetto dei presupposti e della motivazione;
sviamento;
illogicità e ingiustizia manifesta: il regolamento impugnato sarebbe contrario allo Statuto del Consorzio ove non vi sarebbe alcun cenno a particolari poteri concessi allo stesso Consorzio;

5) violazione dell’art. 832 cod. civ.;
violazione dei principi generali in tema di limitazioni al diritto di proprietà;
eccesso di potere per difetto ed errore dei presupposti;
illogicità e ingiustizia manifesta: la pretesa economica del Consorzio violerebbe anche la disposizione di cui all’art. 832 cod. civ. in tema di diritto di proprietà, prevedendosi nel caso di specie una illegittima compressione del diritto di proprietà priva di delimitazione temporale a fronte del un principio, costantemente affermato in giurisprudenza, della obbligatorietà della temporaneità dei limiti al diritto di proprietà;
l’imposizione del pagamento di un onere, privo di fondamento legislativo, soprattutto dell’entità di quello imputato alla ricorrente in caso di compravendita, costituirebbe un vincolo limitativo del diritto di proprietà illegittimo anche perché non circoscritto nel tempo;

6) illegittimità del diritto a riservare in capo al Consorzio la facoltà di richiedere somme ulteriori alla Mneti M PWT: sarebbe altresì illegittimo il punto 5 della censurata delibera nella parte in cui il Consorzio si riserva il diritto di chiedere quanto si presume dovuto per il trasferimento dei 37.352 mq alla società Edison s.p.a.;
i motivi di illegittimità precedentemente esposti inficerebbero anche una eventuale ulteriore pretesa di onere per il frazionamento di altre aree di Mneti M, site nel Comune di Modugno;
le considerazioni svolte andrebbero riferite anche al previgente regolamento di gestione suoli (pubblicato sul BUR n. 41/2002), illegittimo nella parte in cui all’art. 11 (di tenore simile a quello dell’art. 12 del regolamento del 2006) imporrebbe oneri indebiti in quanto privi di qualsivoglia fondamento giuridico, sia esso di fonte primaria che secondaria.

Si costituiva il Consorzio per l’Area di Sviluppo Industriale di Bari, resistendo al gravame.

Con ordinanza n. 865/2014 veniva disposta la sospensione del presente giudizio stante la proposizione, da parte della società ricorrente, del regolamento preventivo di giurisdizione dinanzi alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione.

Successivamente con ordinanza n. 14345/2015 depositata in data 9 luglio 2015 le Sezioni Unite dichiarano la giurisdizione del giudice amministrativo in ordine alla cognizione della presente controversia.

In data 30 ottobre 2015 la ricorrente presentava istanza di fissazione dell’udienza di discussione.

Ciò premesso in punto di fatto, ritiene questo Giudice che il ricorso introduttivo debba essere respinto in quanto infondato, potendosi conseguentemente prescindere dalla disamina delle eccezioni preliminari formulate dalla controparte.

In estrema sintesi parte ricorrente nei sei motivi di gravame contesta la sussistenza di un fondamento legislativo del potere del Consorzio resistente di imporre un onere economico nel caso di trasferimento del diritto di proprietà in violazione del principio costituzionale di legalità.

Tuttavia, sul punto va rilevato quanto segue.

Il Consorzio ASI è un ente pubblico economico che ai sensi della legislazione vigente in materia (legge n. 317/1991;
decreto legge n. 149/1993 convertito, con modificazioni, nella legge n. 237/1993;
decreto legge n. 244/1995 convertito, con modificazioni, nella legge n. 341/1995;
legge Regione Puglia n. 2/2007) esercita specifici poteri autoritativi relativamente alla pianificazione urbanistica delle aree, alla vendita, assegnazione e concessione a imprese di lotti in aree attrezzate, all’esercizio di poteri espropriativi, ecc.

Nel momento in cui il Consorzio esercita i suoi poteri ed include determinate aree nel piano regolatore imponendo alle stesse un vincolo di destinazione per l’esecuzione di opere di pubblica utilità, si determina per ciò stesso l’assoggettamento dei terreni a future espropriazioni e quindi l’affievolimento e la conformazione del diritto di proprietà.

Pertanto, il versamento dei contributi da parte dei privati trova fondamento nella constatazione della circostanza in forza della quale le opere, le infrastrutture ed i servizi sono realizzati nell’interesse delle imprese ed allo scopo precipuo di consentirne l’insediamento nella zona di sviluppo industriale.

È per questa ragione che legislatore statale e regionale ha previsto espressamente che le imprese debbono remunerare i consorzi dei costi sostenuti per l’acquisizione delle aree, dei costi di infrastrutturazione e delle spese sostenute per rendere i servizi alle imprese.

Il Consorzio, pertanto, non ha imposto il pagamento di un onere come condizione essenziale per il rilascio del “nulla osta”.

Infatti, l’onere in contestazione è, in realtà, un contributo di infrastrutturazione e, quindi, è una condizione posta dall’ordinamento giuridico quale prezzo per l’utilizzazione dei suoli industriali.

Non a caso l’art. 11, comma 2 decreto legge n. 244/1995 convertito, con modificazioni, nella legge n. 341/1995 così dispone:

“I corrispettivi dovuti dalle imprese ai consorzi di sviluppo industriale, di cui all’art. 36, commi 4 e 5, della legge 5 ottobre 1991, n. 317, per i servizi di manutenzione delle opere e per la gestione degli impianti sono determinati e riscossi dai consorzi di sviluppo industriale medesimi.”.

L’art. 36, commi 4 e 5 legge n. 317/1991 stabilisce che:

“4. I consorzi di sviluppo industriale, costituiti ai sensi della vigente legislazione nazionale e regionale, sono enti pubblici economici. Spetta alle regioni soltanto il controllo sui piani economici e finanziari dei consorzi.