N. 07568/2011 REG.PROV.COLL.

N. 04166/2010 REG.RIC.

N. 05958/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4166 del 2010, proposto da:
Daniele D'Ippolito, L Z, P S, M P, F S, rappresentati e difesi dagli avv. M A, F V, con domicilio eletto presso F V in Roma, Lungotevere dei Mellini, 10;

contro

Provincia di Roma, in persona del Presidente della Giunta p.t., rappresentato e difeso dall'avv. G A, con domicilio eletto presso G A in Roma, via Quattro Novembre N.119/A;

nei confronti di

Roberta Candida, Alessandra Grazzini, Gabriella Proietti, rappresentati e difesi dagli avv. Maria Stella Frezza, Luca Di Raimondo, con domicilio eletto presso Luca Di Raimondo in Roma, via della Consulta, 50;

e con l'intervento di

ad opponendum:
Marco Grossi, rappresentato e difeso dagli avv. Natalia Paoletti, Nicolò Paoletti, con domicilio eletto presso Nicolo' Paoletti in Roma, via B. Tortolini, 34;

sul ricorso numero di registro generale 5958 del 2010, proposto da:
Cristina Zampini, Donatella Rovedi, Alfonso Palma, Lorenzo Palma, rappresentati e difesi dagli avv. Massimo Cammarota, Angelo Guanciale, con domicilio eletto presso Massimo Cammarota in Roma, via Giuseppe Avezzana, 2/B;

contro

Provincia di Roma, in persona del Presidente della Giunta p.t., rappresentato e difeso dall'avv. G A, domiciliata per legge in Roma, via IV Novembre, 119/A;

nei confronti di

Rosa Abbonato;
Alessandra Grazzini, Gabriella Proietti, rappresentati e difesi dagli avv. Luca Di Raimondo, Maria Stella Frezza, con domicilio eletto presso Luca Di Raimondo in Roma, via della Consulta, 50;

e con l'intervento di

ad opponendum:
Marco Grossi, rappresentato e difeso dagli avv. Natalia Paoletti, Nicolò Paoletti, con domicilio eletto presso Nicolo' Paoletti in Roma, via B. Tortolini, 34;

per l'annullamento

quanto al ricorso n. 4166 del 2010:

della graduatoria definitiva del "Bando disabili Enti Pubblici", relativa al bando emesso dalla Provincia di Roma e pubblicato all'Albo Pretorio della Provincia e sul sito internet istituzionale dal 29.12.2009 al 22.1.2010;

quanto al ricorso n. 5958 del 2010:

- della Graduatoria definitiva relativa al Bando di adesione riservato alle persone disabili ai sensi della Legge 68/99;

- della Determinazione Dirigenziale R.U. 2992 del 27.04.2010 con la quale veniva pubblicato l’elenco degli esclusi.

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Provincia di Roma e di Alessandra Grazzini e di Gabriella Proietti e di Provincia di Roma e di Alessandra Grazzini e di Gabriella Proietti;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 luglio 2011 il dott. M L M e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso n. R.G. 2010/4166, i ricorrenti, tutti orfani di caduti sul lavoro, utilmente collocati nella graduatoria provvisoria, impugnano la propria esclusione dalla graduatoria definitiva del “Bando di adesione riservato alle persone disabili” di cui all’art. 1, comma 1 della l. n. 68/99, deducendo varie violazioni di legge ed eccesso di potere.

Con il ricorso n. R.G. 2010/5958, i ricorrenti, in qualità di “vittime del terrorismo e della criminalità organizzata”, anch’essi utilmente collocati nella graduatoria provvisoria, impugnano anch’essi la graduatoria definitiva dalla quale erano stati esclusi, a loro volta deducendo doglianze analoghe a quelle svolte nel ricorso R.G. 2010/4166.

Le ragioni dell’esclusione sono per tutti i ricorrenti, ad eccezione di Z C (esclusa perché il suo reddito supera la soglia di 8.000 euro), la carenza dello stato di disabile, ritenuto – sulla scorta di una circolare ( la n. 2 del 22.1.2010) e di un parere interpretativo richiesto dalla provincia di Roma al Ministero del lavoro e delle politiche sociali (del 2.4.2010) – condizione per la partecipazione al bando.

In sostanza, la provincia di Roma ha ritenuto – uniformandosi al citato parere del ministero del lavoro e della politiche sociali – che tutti i soggetti normodotati aventi titolo di preferenza nel collocamento obbligatorio concorrono unicamente sulla quota d’obbligo prevista dal comma 2 dell’art. 18 della citata l. n. 68/99 mentre solo i disabili potranno essere computati nella aliquota d’obbligo di cui all’art. 3 della l. 68/99.

L’istanza cautelare è stata, per entrambi i ricorso, respinta.

Con ordinanza del 9.2.2011, i ricorsi sono stati riuniti ed è stata disposta l’integrazione del contraddittorio, anche per pubblici proclami.

Alcuni contro interessati sono intervenuti ad opponendum per chiedere il rigetto dei ricorsi perché infondati.

All’odierna udienza, la causa è stata trattenuta in decisione.

I ricorsi sono entrambi infondati e pertanto devono essere respinti. La reiezione dei ricorsi consente di non occuparsi delle questioni concernenti l’integrazione del contraddittorio.

Prima di esaminare le censure proposte nei ricorsi in esame, appare opportuno cercare di fornire un quadro, sia pure sintetico, della normativa rilevante in materia di collocamento obbligatorio dei disabili e di assunzione delle categorie protette.

La legge 12 marzo 1999, n. 68 detta : “Norme per il diritto al lavoro dei disabili”. Essa ha come finalità la promozione dell'inserimento e della integrazione lavorativa delle persone disabili nel mondo del lavoro. A tal fine, l’art. 3 prevede a carico dei datori di lavoro pubblici e privati l’obbligo di avere alle loro dipendenze lavoratori disabili in varie percentuali a seconda del numero dei dipendenti assunti. In particolare per i datori di lavoro che, come la Provincia di Roma, hanno alle loro dipendenze più di 50 dipendenti, la percentuale dell’obbligo di assunzione dei disabili è del 7 per cento.

Tra le norme di disciplina transitoria, l’art. 18, comma 2 della stessa legge ha previsto inoltre: “ In attesa di una disciplina organica del diritto al lavoro degli orfani e dei coniugi superstiti di coloro che siano deceduti per causa di lavoro, di guerra o di servizio, ovvero in conseguenza dell'aggravarsi dell'invalidità riportata per tali cause, nonché dei coniugi e dei figli di soggetti riconosciuti grandi invalidi per causa di guerra, di servizio e di lavoro e dei profughi italiani rimpatriati, il cui status è riconosciuto ai sensi della legge 26 dicembre 1981, n. 763, è attribuita in favore di tali soggetti una quota di riserva, sul numero di dipendenti dei datori di lavoro pubblici e privati che occupano più di cinquanta dipendenti, pari a un punto percentuale e determinata secondo la disciplina di cui all'articolo 3, commi 3, 4 e 6, e all'articolo 4, commi 1, 2 e 3, della presente legge. La predetta quota è pari ad un'unità per i datori di lavoro, pubblici e privati, che occupano da cinquantuno a centocinquanta dipendenti.”

Altri interventi normativi, adottati negli anni 80 e 90, hanno introdotto il diritto alla assunzione obbligatoria con precedenza su ogni altra categoria protetta per il coniuge e i figli delle vittime di azioni di terrorismo (art. 12 l. 466/1980, norma abrogata dalla citata l. 68/1999) e della criminalità organizzata (art. 14 l. 302/1990, articolo anch’esso abrogato dalla l. 68/99).

L’art. 1, comma 2 della l. 407/1998 (modificato dall'articolo 2 della legge 17 agosto 1999, n. 288 e dall'articolo 5, comma 7, del D.L 6 luglio 2010, n. 102 e tutt’ora in vigore) ha infine previsto che “I soggetti di cui all'art. 1 della legge 20 ottobre 1990, n. 302, (…) , nonché il coniuge e i figli superstiti, ovvero i fratelli conviventi e a carico qualora siano gli unici superstiti, dei soggetti deceduti o resi permanentemente invalidi godono del diritto al collocamento obbligatorio di cui alle vigenti disposizioni legislative, con precedenza rispetto ad ogni altra categoria e con preferenza a parità di titoli.”

L'articolo 34 della legge 16 gennaio 2003, n. 3 ha poi esteso l’applicazione di detta norma ai congiunti del personale delle Forze armate e delle Forze di polizia deceduto o divenuto permanentemente inabile al servizio per effetto di ferite o lesioni di natura violenta riportate nello svolgimento di attività operative ovvero a causa di atti delittuosi commessi da terzi.

Infine, l' articolo 3, comma 123, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 ha a sua volta esteso l’applicazione di tale articolo ai congiunti “di coloro che siano morti per fatto di lavoro, ovvero siano deceduti a causa dell'aggravarsi delle mutilazioni o infermità che hanno dato luogo a trattamento di rendita da infortunio sul lavoro”.

Infine, la citata l. 11-3-2011 n. 25, recante Interpretazione autentica del comma 2 dell'articolo 1 della legge 23 novembre 1998, n. 407, in materia di applicazione delle disposizioni concernenti le assunzioni obbligatorie e le quote di riserva in favore dei disabili. (Pubblicata nella Gazz. Uff. 25 marzo 2011, n. 69) e intervenuta dunque nel corso del presente giudizio, prevede: “il quarto periodo del comma 2 dell'articolo 1 della legge 23 novembre 1998, n. 407, introdotto dall'articolo 5, comma 7, del decreto-legge 6 luglio 2010, n. 102, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2010, n. 126, si interpreta nel senso che il superamento della quota di riserva di cui all'articolo 18, comma 2, della legge 12 marzo 1999, n. 68, ivi richiamata, deve in ogni caso avvenire, per le amministrazioni pubbliche, nel rispetto dei limiti delle assunzioni consentite dalla normativa vigente per l'anno di riferimento e che resta comunque ferma l'applicazione delle disposizioni di cui all'articolo 3 della legge 12 marzo 1999, n. 68, e successive modificazioni, in materia di assunzioni obbligatorie e quote di riserva in quanto ad esclusivo beneficio dei lavoratori disabili.”

In questo quadro normativo, alquanto disorganico e frammentario, sono state adottate varie circolari interpretative.

In primo luogo la Presidenza del consiglio dei ministri, dipartimento della funzione pubblica, con circolare del 14.11.2003, ha specificato che i soggetti rientranti nella categoria protetta delle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata di cui alla l. 407/98 sono di due tipologie: coloro che hanno subito una invalidità permanente, per effetto di ferite o lesioni riportate in conseguenza di atti di terrorismo, ovvero di fatti delittuosi di criminalità organizzata, ovvero ancora a seguito di operazioni di prevenzione o repressione dei fatti delittuosi o in conseguenza dell’assistenza prestata alle forze dell’ordine;
e il coniuge e i figli superstiti dei soggetti deceduti o rimasti permanentemente invalidi per effetto degli eventi di cui sopra.

Successivamente, il ministero del lavoro e delle politiche sociali, con circolare del 22.1.2010, n.2 ha specificato che l’assunzione dei soggetti di cui all’art. 3, comma 123 della l. 244/2007 (orfani o coniuge superstite di coloro che sono deceduti per fatto di lavoro) devono essere computati nella riserva di cui all’art. 18, comma 2 della l. 68/99 e non in quella di cui all’art. 3 della stessa legge, riservata ai disabili.

Infine, a seguito proprio di una richiesta della provincia di Roma in relazione alla controversia in esame, il Ministero del lavoro ha reso un parere interpretativo sulle assunzioni obbligatorie dei soggetti di cui all’art. 1, comma 2 della l. 407/98, sostenendo che essi, se disabili, andranno computati nell’aliquota d’obbligo di cui all’art. 3 della l. 68/99, viceversa se normodotati, andranno computati nell’aliquota d’obbligo di cui all’art. 18 della citata l. 68/99.

Veniamo ora alla fattispecie in esame.

La provincia di Roma ha adottato un “Bando di adesione riservato alle persone disabili”. La riserva è specificata alla lettera A) oggetto del bando, laddove si legge: “Il presente bando di adesione è riservato alle persone disabili di cui all’art. 1 della l. 68/99.

I ricorrenti, i quali non sono soggetti disabili, sono stati tutti – come si è detto – esclusi dalla graduatoria definitiva per carenza dello stato di disabilità.

Essi sottolineano tuttavia che alla lettera D) “ Soggetti con diritto di precedenza in graduatoria”, il bando richiama l’art. 1 comma 2 della l. 407/98 e prevede che hanno diritto al collocamento obbligatorio con precedenza rispetto ad ogni altra categoria e con preferenza a parità di titolo: i soggetti di cui all’art. 1 della l. 302/90 (vittime del terrorismo e della criminalità organizzata) e di cui all’art. 3, comma 123, della l. 244/2007 (morti per fatto di lavoro e per l’aggravarsi delle infermità da infortunio sul lavoro). Il bando prevede inoltre che nell’ambito di tali soggetti si procederà alla formazione di una apposita sub graduatoria sulla base degli stessi criteri di cui alla lett. C del bando con esclusione del criterio del grado di invalidità.

Sulla base, in particolare, di tale ultima previsione, ovvero l’esclusione del criterio del grado di invalidità per la redazione di tale graduatoria, i ricorrenti del ricorso n. 4166/2010 deducono la violazione del bando in quanto esso doveva essere interpretato come rivolto non solo ai disabili ma anche alle altre categorie protette, ai quali essi appartengono.

Anche nel ricorso n. 5958/2010 si deduce la violazione del punto D del bando di adesione, nonché delle norme sulla preferenza nel collocamento obbligatorio dei parenti delle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata (l. 302/90 e art. 1 comma 2 della l. 407/98), degli artt. 3 e 97 Cost.

In particolare, in quel ricorso, si sottolinea che l’illegittimità della circolare n. 2 del 22.1.2010 del ministero del lavoro e delle politiche sociali e del conseguente parere interpretativo del 2.4.2010 sulla base dei quali la Provincia aveva disposto la esclusione dei ricorrenti sulla base dell’assunto che all’interno delle categorie protette di cui all’art. 1 comma 2 della l. 407/98 occorra distinguere tra soggetti normodotati, che concorrono unicamente sulla quota d’obbligo prevista dell’art. 18, comma 2, della l. n. 68/1999, e soggetti disabili, i quali soltanto potranno essere computati nell’aliquota d’obbligo di cui all’art. 3 della l. 68/1999.

Detta interpretazione sarebbe, secondo i ricorrenti, errata perché né la precedente circolare della Presidenza del Consiglio n. 2 del 2003 né le norme di legge distinguerebbero tra gli appartenenti alla categoria protetta soggetti normodotati e disabili;
viceversa la distinzione tra l’art. 3 e l’art. 18 della l. 68/1999 riguarderebbe solo la previsione del diritto alla nuova assunzione (art. 3) o del permanere in servizio dei soggetti già assunti (art. 18). A sostegno della loro tesi, i ricorrenti richiamano quindi il regolamento di esecuzione per l’attuazione della l. 68/99 DPR n. 333 del 10.10.2000.

Le tesi svolte in entrambi i ricorsi non possono essere condivise.

Come ha sottolineato la difesa della Provincia di Roma nelle sue memorie, il bando era chiaramente riservato esclusivamente alle persone disabili. Il punto D del bando, pertanto, deve essere interpretato alla luce di tale esplicita riserva e dunque – nonostante la sua non chiarissima formulazione – non può che essere inteso nel senso di garantire, nell’ambito dei soggetti disabili che hanno presentato la domanda di partecipazione, la precedenza a quei disabili che rientrino anche in una delle categorie protette di cui all’art. 1, comma 2 della l. 407/98 (comprensiva di tutte le successive estensioni ad opera anche della l. 244/2007).

Tale interpretazione, oltre ad essere l’unica possibile alla luce del tenore letterale del bando, è anche in linea con il quadro normativo vigente.

Infatti, come ha messo in luce la circolare della Presidenza del Consiglio dei ministri del 2003, tra le categorie protette di cui all’art. 1, comma 2 della l. 407/98 è dato distinguere due tipologie: coloro che hanno riportato una invalidità permanente, per effetto di ferite o lesioni riportate in conseguenza di atti di terrorismo, ovvero di fatti delittuosi di criminalità organizzata, ovvero ancora a seguito di operazioni di prevenzione o repressione dei fatti delittuosi o in conseguenza dell’assistenza prestata alle forze dell’ordine;
e il coniuge e i figli superstiti dei soggetti deceduti o rimasti permanentemente invalidi per effetto degli eventi di cui sopra. Mentre per gli appartenenti alla prima tipologia non si pone alcun problema, trattandosi di invalidi che avranno la precedenza nell’assunzione sugli altri disabili nell’ambito della quota d’obbligo di cui all’art. 3 della l. 68/99, viceversa gli appartenenti alla seconda categoria, solo se disabili potranno concorrere sulla quota d’obbligo (riservata appunto ai disabili) di cui all’art. 3 della l. 68/99 ed ottenere quindi anche la priorità nella assunzione. La mera condizione di appartenente alle categoria protette di cui all’art. 1 comma 2 della l. 407/98, infatti, non consente una irragionevole equiparazione di tali soggetti, ancorché normodotati, alle persone disabili, alle quali devono continuare ad essere garantiti, in via esclusiva, i benefici che la legge concede loro e soltanto a loro. Ogni diversa interpretazione, stante il limitato numero di posti riservati alla assunzione dei disabili, si tradurrebbe infatti in una discriminazione nei loro confronti a favore di altra categoria che, sia pure meritevole di benefici da parte dello Stato per la condizione di congiunto di vittima del terrorismo, della criminalità organizzata o di fatto di lavoro, si trova tuttavia sicuramente in una situazione meno sfavorevole e difficoltosa per il reperimento di un’occupazione lavorativa.

Si tratta peraltro di una conclusione confermata dalla legge di interpretazione autentica del comma 2 dell'articolo 1 della legge 23 novembre 1998, n. 407, n. 25 del 11-3-2011 (Pubblicata nella Gazz. Uff. 25 marzo 2011, n. 69), applicabile al caso di specie ancorché sopravvenuta alla adozione degli atti impugnati appunto per la sua natura di legge di interpretazione autentica.

Detta legge prevede infatti, come si è detto, “che il superamento della quota di riserva di cui all'articolo 18, comma 2, della legge 12 marzo 1999, n. 68, (..), deve in ogni caso avvenire, per le amministrazioni pubbliche, nel rispetto dei limiti delle assunzioni consentite dalla normativa vigente per l'anno di riferimento e che resta comunque ferma l'applicazione delle disposizioni di cui all'articolo 3 della legge 12 marzo 1999, n. 68, e successive modificazioni, in materia di assunzioni obbligatorie e quote di riserva in quanto ad esclusivo beneficio dei lavoratori disabili.”

Pur occupandosi, evidentemente di un’altra questione (quella del supermento della quota di riserva di cui all’art. 18 comma 2, l. 68/99), la norma ribadisce dunque la assoluta intangibilità della quota di riserva di cui all’art. 3 della stessa l. 68/99 a beneficio esclusivo dei lavoratori disabili, con ciò definitivamente chiarendo che detta quota non possa essere utilizzata per l’assunzione di persone normodotate, ancorché appartenente a categorie protette.

Quanto si è detto consente di ritenere infondata anche la doglianza di eccesso di potere dedotta nel ricorso 5958/2010, in quanto il parere interpretativo del ministero del lavoro, al quale la Provincia di Roma ha fatto riferimento per escludere i ricorrenti, non ha determinato alcuna illegittima e sopravvenuta restrizione dei requisiti di ammissione del bando, essendo esso chiaramente sin dall’inizio riservato alle sole persone disabili.

Infondato è anche il secondo motivo del ricorso 4166/2010 nel quale si contesta il diritto della Provincia di Roma a ricorrere al diritto di interpello, a norma dell’art. 9 d.lgs. 124/2004, nei confronti del ministero del lavoro, per ottenere il già menzionato parere interpretativo in base al quale è stata disposta l’esclusione dei ricorrenti. Infatti, in verità, come ha rilevato la difesa della Provincia di Roma, il citato parere non è stato reso ai sensi dell’art. 9 d.lgs. 124/2004 ma su semplice istanza di un ente pubblico, già destinatario di una circolare interpretativa dello stesso ministero.

Infine, non merita accoglimento l’ulteriore censura, svolta sempre nel secondo motivo del ricorso 4166/2010 secondo la quale l’entrata in vigore della l. 244/2007 avrebbe determinato l’implicita abrogazione della l. 68/99. Il comma 123 dell’art. 3 della l. 244/2007, infatti, ha semplicemente disposto l’estensione delle norme di cui all’art. 1, comma 2 della l. 407/98 agli orfani o al coniuge superstite di coro che sono morti per fatto di lavoro, norma la quale a sua volta rinvia alla l. 68/99. Non si ravvisa pertanto alcuna incompatibilità tra il contenuto di tale nuova normativa e la l. 68/99 tale da poterne giustificare una abrogazione implicita.

Per tutte queste considerazioni, entrambi i ricorsi in epigrafe devono essere respinti.

Sussistono tuttavia giusti motivi, attesa la natura della controversia e le condizioni dei ricorrenti, per disporre la compensazione delle spese di lite.