TAR Bologna, sez. II, sentenza 2023-04-04, n. 202300202

Pubblicato il 04/04/2023

N. 00202/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00728/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 728 del 2017, integrato da motivi aggiunti, proposto da
M T, in proprio e quale legale rappresentante pro tempore di Romagna Giochi S.r.l., rappresentati e difesi dagli avvocati C B e G F, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Maria Giovanna Trotta, in Bologna, via delle Tovaglie n. 19;

contro

-Regione Emilia - Romagna, in persona del Presidente della Giunta Regionale pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati M R R V e R B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio della prima, in Bologna, via G. Marconi n. 34;

-Comune di Bologna, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati A T e C S, con domicilio eletto presso gli Uffici dell’Avvocatura comunale, in Bologna, piazza Maggiore n. 6;

Ministero dell’Interno, in persona del Ministro p.t. e Agenzia delle Dogane e dei Monopoli - Ufficio delle Dogane di Bologna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi entrambi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bologna, domiciliataria ex lege in Bologna, via A. Testoni n. 6;

Consiglio delle Autonomie Locali (C.A.L.), in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

della deliberazione n. 831 del 12 giugno 2017 della Giunta regionale dell'Emilia Romagna, intitolata “Modalità applicative del divieto alle sale gioco e alle sale scommesse e alla nuova installazione di apparecchi per il gioco d'azzardo lecito (L.R. 5/2013 come modificata dall'art. 48 L.R. 18/16)”, pubblicata sul BURERT n. 165 del 16 giugno 2017 - Parte Seconda;
dell'incognito parere positivo del Consiglio delle Autonomie Locali (CAL) acquisito in data 12 giugno 2017, nonché di tutti i provvedimenti comunali di “mappatura dei luoghi sensibili” e “conseguenti sulle attività in corso” da essa contemplati, ivi compresi quelli di sospensione e chiusura adottati dal Comune di Bologna e dalle altre Amministrazioni locali dell'Emilia Romagna sulla scorta di tale deliberazione ed in pretesa applicazione dell'art. 6 L.R. Emilia Romagna n. 5/2013, così come modificato con l'art. 48 L.R. n. 18/2016.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dai ricorrenti in data 2\5\2019:

della deliberazione n. 68 del 21 gennaio 2019 della Giunta regionale dell'Emilia Romagna, intitolata “Modalità applicative del divieto di esercizio dei punti di raccolta delle scommesse (cd. Corner), ai sensi dell'art. 6, comma 2 bis, della L.R. n. 5/2013, e ulteriori integrazioni alla delibera di Giunta Regionale n. 831 del 2017”, pubblicata sul BURERT n. 40 del 6 febbraio 2019;
dell'incognito parere positivo del Consiglio delle Autonomie Locali (CAL) espresso in data 16 gennaio 2019.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Emilia – Romagna, Comune di Bologna e di Agenzia delle Dogane e dei Monopoli - Ufficio delle Dogane di Bologna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 16 marzo 2023, il dott. U G e uditi, per le parti, i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con l’atto introduttivo del giudizio, Romagna Giochi S.p.a. – società che gestisce sale giochi con utilizzo di apparecchi da gioco lecito (“AWP” e “VLT”) di cui all’art. 110, c. 6, lett. a) e b) T.U.LP.S. ed il legale rappresentante p.t. della stessa sig. M T chiedono l’annullamento della deliberazione della Giunta regionale Emilia – Romagna n. 831 del 12.06.2017 e del suo allegato, recanti modalità applicative del divieto alle sale gioco e sale scommesse di nuova installazione di apparecchi per il gioco d'azzardo lecito e, inoltre, del connesso ma non conosciuto parere positivo del C.A.L. -Consiglio delle Autonomie Locali- nonché dei provvedimenti adottati dai vari Comuni della Regione Emilia-Romagna di mappatura dei luoghi e dei conseguenti provvedimenti comunali di chiusura delle sale da gioco medio tempore adottati dai Comuni della Regione per il mancato rispetto del limite distanziometrico di m. 500 che deve intercorrere tra detti locali e i c.d. “luoghi sensibili” previsto dalla L.R. n. 5 del 2013.

A sostegno dell’azione impugnatoria, parte ricorrente riferisce che i locali in cui esercita detta attività in vari Comuni della regione Emilia – Romagna sono certamente posti a distanza inferiore di m. 500 da alcuni siti (c.d. luoghi sensibili” ex L.R. Emilia - Romagna n. 5 del 2013) in riferimento ai quali vige il divieto di installazione di sale giochi e sale scommesse se posti a distanza inferiore da quella suindicata. La citata legge regionale, all’art. 6, comma 2 bis, individua tali peculiari strutture in quelle che ospitano: Istituti scolastici di ogni ordine e grado, luoghi di culto, impianti sportivi, le strutture residenziali o semiresidenziali che operanti in ambito sanitario o socio sanitario, strutture recettive per categorie protette di persone, luoghi di aggregazione giovanile e oratori. Con la deliberazione della Giunta regionale Emilia – Romagna impugnata è stato reso cogente l’esercizio del potere di pianificazione comunale previsto e disciplinato dall’art. 6 della Legge regionale, con conseguente obbligo per i Comuni di adottare sia apposita mappatura dei luoghi sensibili sia gli atti di predisposizione dell’elenco dei punti di raccolta gioco in ambito comunale posti a distanza inferiore da quella prevista ex lege, sia, infine, i consequenziali ordini di chiusura dei locali, nei casi in cui, nei successivi sei mesi dalla comunicazione della riferita situazione, l’attività svolta in quei locali non sia stata delocalizzata.

Secondo parte ricorrente, pertanto, la delibera regionale impugnata è illegittima per violazione degli artt. 23, 41 e 97 Cost.;
nonché per violazione dell’art. 1, c. 2 del D.L. n. 1 del 2012, conv. dalla L. n. 27 del 2012 e per violazione dell’art. 6 L.R. n. 5 del 2013 e dell’art. 48 L.R. n. 18 del 2016, nonché dell’art. 46 dello Statuto della Regione Emilia – Romagna;
eccesso di potere per carenza o erronea valutazione dei presupposti. I ricorrenti rilevano che la delibera di Giunta Regionale impugnata, anziché limitarsi a definire le “modalità attuative” del citato art. 6, c. 2 bis L.R. n. 5 del 2013 – e pertanto ad enunciare le modalità di calcolo della ivi prescritta distanza di m. 500 e i criteri che le Amministrazioni comunali devono utilizzare per procedere alla ricognizione e individuazione dei “luoghi sensibili” – ha invece illegittimamente proceduto, in assenza di adeguata copertura legislativa – ad estendere retroattivamente il divieto previsto dalle sopra richiamate norme generali anche alle sale giochi e sale scommesse già operanti in epoca anteriore alla loro entrata in vigore. Tale divieto deve infatti essere circoscritto alle sole nuove attività “aperte” dopo l’introduzione del divieto., come emerge dal tenore del citato comma 2 bis dell’art. 6 della L.R. n. 5 del 2013, in cui la norma si riferisce espressamente ai casi di “nuova installazione”. La delibera regionale travalica inoltre i propri limiti applicativi, nella parte in cui attribuisce agli enti territoriali potestà non solo di marca ricognitiva (“mappatura dei luoghi sensibili”), ma anche di carattere conformativo, cautelare e sanzionatorio (“provvedimenti conseguenti sulle attività in corso”);
in quanto potestà connotate da particolare incidenza negativa sul libero esercizio di attività economiche del tutto lecite, ancorché impingenti sul bene salute. Tra tale tipologia di provvedimenti vi sono sia quelli di sospensione di tutti gli atti autorizzatori in corso, sia quelli, di carattere cautelare e interdittivo, di chiusura dell’esercizio in cui si svolge l’attività di sala giochi o sala scommesse. Risultano inoltre illegittime le prescrizioni della citata delibera regionale con la quale si dispone che i Comuni, nel caso di apertura di nuovi luoghi sensibili, siano obbligati ad aggiornare l’operazione di mappatura, in tal modo illegittimamente esponendo a rischio di chiusura tutte le sale giochi e scommesse presenti in Regione, ivi comprese quelle attività che, allo stato, risultano rispettare il suddetto limite distanziometrico. Ciò comporta ulteriormente, ad avviso di parte ricorrente, la violazione dell’art. 48 dello Statuto della Regione Emilia – Romagna, dato che la Giunta regionale, con la gravata delibera, si è illegittimamente appropriata di competenze e potestà istituzionalmente spettanti all’Assemblea legislativa regionale. Del resto, ai sensi dell’art. 1, c. 2 del D.L. n. 1 del 2012, convertito dalla L. n. 27 del 2012, deve darsi un’interpretazione restrittiva, tassativa e ragionevolmente proporzionata delle previsioni che comprimono le libertà d’impresa garantite a livello costituzionale ed euro unitario, con la conseguenza che alle sale giochi o scommesse precedentemente operanti, in quanto non previste dalla L.R. n. 5 del 2013 quale destinatarie della nuova disciplina, non devono ritenersi soggette al citato limite distanziometrico dai c.d. “luoghi sensibili”. Con il secondo motivo, parte ricorrente solleva questione di illegittimità costituzionale degli artt. 48, c. 5, L.R. n. 18 del 2016 e 6, comma 2 bis L.R. n. 5 del 2013 con riferimento ai parametri costituzionali di cui agli artt. 23, 41 e 97 Cost.., stante la riferita contrarietà a tali disposizioni della Carta Costituzionale della norma regionale, ove essa debba essere interpretata nel senso di abilitare la Giunta regionale a introdurre qualsivoglia modalità attuativa del nuovo regime normativo relativo alle sale giochi/scommesse. Il terzo motivo di ricorso rileva violazione dell’art. 8 della L.R. n. 20 del 2000 ed eccesso di potere sotto diversi profili, posto che la nuova disciplina risulta adottata in violazione della normativa attinente all’uso e governo del territorio di cui alla citata disposizione regionale. Ciò in quanto la gravata delibera di Giunta regionale consta, al di là del nomen iuris adottato dal legislatore regionale, di norme di natura pianificatoria in materia urbanistico/territoriale che sono finalizzate, oltre che alla tutela della salute, anche alla tutela della qualità ambientale del territorio. Pertanto non sono applicabili a tale materia non previste misure similari a quelle di salvaguardia, quali sono certamente quelle che impongono ai Comuni la sospensione dell’iter procedimentale relativo alle autorizzazioni già richieste ma non ancora rilasciate alla data di entrata in vigore della delibera di Giunta regionale. Nel caso, stante la natura pianificatoria della nuova disciplina, prima dell’adozione dei provvedimenti di sospensione delle autorizzazioni pendenti, l’amministrazione procedente avrebbe dovuto avviare l’iter previsto dall’art. 8 della L.R. n. 20 del 2000, con applicazione delle relative garanzie partecipative ivi indicate. Ulteriore motivo di ricorso evidenzia violazione degli artt. 3, 5 e 118 Cost. e violazione dell’art. 6 della L.R. n. 5 del 2013, con riferimento ai poteri dati dalla delibera regionale ai Comuni in riferimento alle attività pressochè “vincolate” di sospensione dei procedimenti autorizzatori e di chiusura degli esercizi. Il carattere vincolato di tali disposizioni si pone in contrasto, da un lato con i principi di autonomia e sussidiarietà di cui agli artt. 5 e 118 Cost. e, dall’altro lato, con lo stesso art. 6 della L.R. n. 5 del 2013 che prevede l’attribuzione solo di poteri dichiaratamente “discrezionali” riguardo alle previsioni urbanistico –territoriali di “localizzazione delle sale gioco e delle sale scommesse di cui al comma 3 ter del presente articolo, nell’osservanza delle distanze minime da luoghi sensibili…”.

Con il quinto motivo i ricorrenti sostengono l’illegittimità della gravata delibera regionale per violazione art. 6 L.R. n. 5 del 2013 e dell’art. 48 L.R. n. 18 del 2016, in quanto la nuova disciplina si pone in violazione del principio di irretroattività e in violazione del principio di legittimo affidamento circa la legittima ubicazione dei propri esercizi. Con il sesto motivo i medesimi svolgono ulteriore questione di legittimità costituzionale dei già citati artt. 48, comma 5 L.R. n. 18 del 2016 e 6, c. 2 bis L.R. n. 5 del 2013 per asserito contrasto con i parametri di cui agli artt. 3, 41 e 97 Cost. e con l’art. 6 CEDU. Tale eccezione evidenzia che, qualora la delibera della Giunta regionale debba essere interpretata nel senso della sua applicazione non solo alle sale giochi e scommesse aperte successivamente alla sua entrata in vigore, ma anche agli esercizi già aperti a tale data, la stessa si porrebbe in aperto contrasto con i limiti generali indicati dalla Corte Costituzionale concernenti l’efficacia retroattiva delle norme giuridiche. Il quinto motivo rileva violazione degli artt. 3, 41, 42 e 97 Cost., nonché dei principi emergenti dal D.L. n. 158 del 2012, conv. dalla L. n. 189 del 2012, dell’art.