TAR Bari, sez. III, sentenza 2021-05-17, n. 202100865

Pubblicato il 17/05/2021

N. 00865/2021 REG.PROV.COLL.

N. 01299/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA INA

IN NOME DEL POPOLO INO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

S

sul ricorso numero di registro generale 1299 del 2020, proposto da S B, rappresentato e difeso dagli avvocati M L, F M, D M, S N, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati R L, A B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. A B in Bari, Lungomare Nazario Sauro nn.31.33;

nei confronti

R M, rappresentato e difeso dagli avvocati N S M, R V, P P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

M M, rappresentato e difeso dagli avvocati F C, M S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
Antonio Bray, rappresentato e difeso dall'avvocato Marco Francesco Errico, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

dei seguenti atti: 1) l'atto di proclamazione degli eletti di cui al verbale del 30.10.2020 dell'Ufficio Centrale Regionale presso la Corte d'Appello di Bari con cui sono stati proclamati gli eletti alla carica di Consigliere regionale della Puglia, all'esito delle elezioni del 20-21 settembre 2020, nella parte in cui sono stati attribuiti esclusivamente 2 seggi alla lista del “Partito Democratico” nella circoscrizionale provinciale di Lecce anziché i 3 seggi spettanti in applicazione della normativa vigente;
2) il verbale delle operazioni dell'Ufficio Centrale Regionale presso la Corte d'Appello di Bari del 29/30.10.2020, relativo alle elezioni del Consiglio Regionale del 20-21 settembre 2020, nella parte in cui sono stati attribuiti esclusivamente 2 seggi alla lista del “Partito Democratico” nella circoscrizionale provinciale di Lecce;
3) ove occorra, del provvedimento del 5.11.2020 dell'Ufficio Centrale Regionale presso la Corte d'Appello di Bari di rigetto della “istanza di correzione errore materiale e di annullamento in autotutela del verbale delle operazioni dell'ufficio centrale regionale del 30.10.2020 e del relativo provvedimento di proclamazione degli eletti” presentata in pari data dal sig. S B;
3) tutti gli atti agli stessi presupposti, connessi e consequenziali;
e per la correzione dei risultati elettorali, con rideterminazione della ripartizione dei seggi spettanti al “Partito Democratico” tra le circoscrizioni provinciali, con attribuzione di n. 3 seggi nella circoscrizione provinciale di Lecce e conseguente proclamazione alla carica di consigliere dell'odierno ricorrente, collocatosi al terzo posto della graduatoria circoscrizionale di lista, con ogni conseguente provvedimento;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Puglia, di R M e di M M;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 maggio 2021 il dott. C D e uditi per le parti i difensori come da verbale di udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

I. Il sig. S B ha partecipato alle elezioni tenutesi il 20 e il 21 settembre 2020 per la nomina del Presidente e per il rinnovo del consiglio regionale della Puglia. Il deducente è stato candidato nel gruppo di liste n. 7, recanti il contrassegno “Partito Democratico”, nella circoscrizione di Lecce. Eletto alla carica di Presidente della Regione Puglia è risultato il dottor M E, sostenuto da una coalizione costituita anche dal gruppo di liste del PD, al quale sono stati attribuiti complessivamente n. 15 seggi in Consiglio. Il sig. B, nella fase del riparto dei seggi da attribuire anche in forza del cosiddetto premio di maggioranza – non è stato proclamato eletto. Assume, il medesimo, che la mancata elezione è dipesa da una erronea interpretazione e/o applicazione dell’art. 15, comma 6, n. 5, lett. a) della legge 108/1968 (come modificato dall’articolo 10 della legge regionale pugliese n. 2/2005 e dal successivo articolo 8 della legge regionale pugliese n. 7/2015), così come richiamato dall’art. 15, comma 7 della stessa legge per la ripartizione tra le circoscrizioni dei seggi attribuiti a ciascun gruppo di liste. Il B, al termine della competizione elettorale, è risultato primo dei candidati non eletti (terzo assoluto) nella circoscrizione provinciale di Lecce con voti n. 13.541, malgrado la diversa notizia riportata dagli organi di stampa, ed emersa dalle proiezioni del portale Eligendo del Ministero dell’Interno. Il ricorrente espone, nello specifico, che l’errore compiuto durante il procedimento elettorale ha condotto alla proclamazione, per lo stesso gruppo di liste del PD, del candidato R M nella circoscrizione B.A.T. e del candidato Mazzarano nella circoscrizione provinciale di Taranto. Secondo il ricorrente, la corretta applicazione delle norme di settore avrebbe dovuto condurre ad una diversa distribuzione dei 15 seggi assegnati al gruppo di liste del PD, in modo tale da riconoscere 3 seggi a Bari, Foggia e Lecce, e 2 seggi per Barletta-Andria Trani, Taranto e Brindisi, la qual cosa gli avrebbe consentito di giovarsi del terzo seggio assegnato a Lecce. Il ricorrente ha, peraltro, presentato istanza di correzione del risultato elettorale il 5 novembre 2020, tuttavia rigettata dall’Ufficio Centrale Regionale sul rilievo che: “ la questione attiene a profili interpretativi della norma” . Il B ha così proposto ricorso al T.a.r, al quale ha chiesto l'annullamento di tutti i provvedimenti indicati in epigrafe e, per l’effetto, la correzione dei risultati elettorali, con rideterminazione della ripartizione dei seggi spettanti al “Partito Democratico” tra le circoscrizioni provinciali, con attribuzione di n. 3 seggi (di cui 2 in relazione all’attribuzione degli ulteriori 27 seggi) alla circoscrizione provinciale di Lecce e conseguente proclamazione alla carica di consigliere dell'odierno ricorrente, collocatosi al terzo posto della graduatoria circoscrizionale di lista, in sostituzione dei candidati illegittimamente proclamati eletti, con ogni conseguente provvedimento.

II. Con unico gruppo di censure il B denuncia la violazione ed erronea applicazione dell’art. 15, comma 7, della legge n. 108 del 1968 in relazione al comma 6, n. 5, lettera a) dello stesso testo normativo, modificato dall’articolo 10 della legge regionale n. 2 del 2005 e dall’articolo 8 della legge regionale n. 7 del 2015;
eccesso di potere, difetto di istruttoria e contraddittorietà manifesta. Il Sig. M R, nella sua veste di controinteressato, si è costituito in giudizio il 3 dicembre 2020 chiedendo la reiezione del ricorso in quanto inammissibile e infondato. Anche il controinteressato M M si è costituito in giudizio il 7 dicembre 2020, chiedendo la reiezione del ricorso. La Regione Puglia si è costituita in giudizio depositando documenti e rimettendosi alla decisione del Tar. Le parti hanno depositato memorie di precisazione delle tesi rispettivamente sostenute. Il 29 dicembre 2020 il sig. B A ha spiegato atto di intervento ad adiuvandum. Sono state infine depositate memorie di replica. La controversia è stata posta in decisione alla udienza pubblica del 5 maggio 2021.

DIRITTO

I. La questione che la controversia elettorale pone all’attenzione del Giudicante riguarda la corretta interpretazione e applicazione di alcune disposizioni della legge elettorale pugliese. In termini generali, occorre ricordare che la Puglia si è dotata di una legge elettorale con l’entrata in vigore della L.R. 28 gennaio 2005, n. 2, recante “ Norme per l’elezione del Consiglio regionale e del Presidente della Giunta regionale” . La legge regionale in questione stabilisce, all’articolo 1, comma 2, che “per quanto non espressamente previsto e in quanto compatibili con la presente legge sono recepite la legge (statale) 17 febbraio 1968, n. 108 (norme per l’elezione dei consigli regionali delle Regioni a statuto normale) e la legge 23 febbraio 1995, n. 43 (Nuove norme per l’elezione dei consigli delle regioni a statuto ordinario) con le successive modificazioni e integrazioni .” A sua volta, la L.R. 10 marzo 2015, n. 7 ha introdotto nel panorama normativo già indicato “ Modifiche alla legge regionale 28 gennaio 2005, n. 2.” Per quanto di interesse ai fini della decisione della controversia rileva, in particolare, l’art. 8 della legge reg. 7/2015, volto ad introdurre una “ modifica dell’articolo 10 della L.R. 2/2005”. Tenuto conto della trama normativa testé indicata, il ricorrente, dopo aver descritto le fasi del procedimento elettorale pugliese non ha mancato di sottolineare che la legge elettorale in esame prevede due segmenti procedimentali: a) una prima ripartizione di 23 seggi nell’ambito delle singole circoscrizioni, effettuata con il sistema del quoziente elettorale circoscrizionale ( “ l’Ufficio divide il totale delle cifre elettorali di tutte le liste ammesse al riparto per il numero dei seggi assegnati alla circoscrizione più uno, ottenendo così il quoziente elettorale circoscrizionale;
nell’effettuare la divisione trascura l’eventuale parte frazionaria del quoziente. Attribuisce, quindi, a ogni lista tanti seggi quante volte il quoziente elettorale risulti contenuto nella cifra elettorale di ciascuna lista ”), con recupero dei resti in sede di collegio unico regionale , ripartiti tra i gruppi di liste nelle circoscrizioni seguendo la graduatoria decrescente dei voti residuati espressi in percentuale del relativo quoziente elettorale circoscrizionale, (articolo 15, comma 5 della legge 108 del 1968, come modificata con l’articolo 8 della legge reg. 7/2015);
b) un secondo riparto degli ulteriori 27 seggi, suddivisi preliminarmente nella quota di seggi attribuita ai gruppi di liste collegate al Presidente eletto (ai fini dell’eventuale premio di maggioranza), e nella quota restante attribuita agli altri gruppi di liste, entrambe ripartite, in base all’articolo 15, comma 7, della legge n. 108 del 1968 in relazione al comma 6, n. 5, lettera a) della stessa legge, così come modificato dalle leggi regionali pugliesi – seguendo la stessa graduatoria decrescente dei voti residuati espressi in percentuale del relativo quoziente elettorale circoscrizionale (utilizzata in sede di riparto dei seggi attribuiti in sede di collegio unico regionale), ma in iziando dalla prima circoscrizione alla quale non è stato ancora attribuito il seggio.” Il ricorrente, ricostruito nei termini sopra descritti il complesso mosaico normativo di riferimento lamenta il fatto che, proprio in sede di riparto degli ulteriori 27 seggi – quelli, per comodità espositiva, suscettibili di subire un correttivo in senso maggioritario – l’Ufficio Centrale regionale ha errato nel procedere allo scorrimento della graduatoria decrescente dei voti residuati. Una volta acclarato che la coalizione vincente collegata al candidato Presidente E avrebbe avuto diritto ad ulteriori 19 seggi, e che di questi 19 seggi 9 sarebbero spettati al PD, l’errore dell’Ufficio centrale regionale sarebbe consistito nell’attribuire detti 9 seggi iniziando dalla circoscrizione di Brindisi – che non aveva ancora avuto un seggio – ma riprendendo lo scorrimento della graduatoria dalla prima circoscrizione presente nel relativo prospetto, e non già in senso decrescente. Non avendo seguito l’ordine decrescente della graduatoria sopra citata, l’ufficio centrale regionale avrebbe finito col penalizzare sia il PD salentino, che quello della circoscrizione foggiana, privando entrambi di un seggio illegittimamente assegnato alla B.a.t. e alla provincia di Taranto.

Il ricorso è fondato ed è meritevole di accoglimento nei termini che seguono.

II. L’analisi delle disposizioni che disciplinano il procedimento elettorale nella Regione Puglia e, in particolare, la lettura dell’articolo 15 legge 108 del 1968 autorizzano l’interprete a ricavare, se non veri e propri principi, alcuni criteri di fondo della legislazione elettorale pugliese. In primo luogo, l’unicità del procedimento elettorale , che si desume dalla previsione di una serie di operazioni concatenate tra di loro, delle quali l’una si atteggia ad ineliminabile presupposto dell’altra, tutte preordinate all’unico fine della proclamazione degli eletti. In altri termini, pur essendo individuabili singole scansioni procedimentali, come segnala lo stesso ricorrente, - a) le operazioni necessarie per giungere alla proclamazione del presidente;
b) le operazioni necessarie per giungere all’assegnazione dei primi 23 seggi su 50 del consiglio regionale e, da ultimo: c) le operazioni necessarie per l’assegnazione dei successivi 27 seggi – la suddivisione non comporta il riconoscimento di fasi autonome. Che il procedimento elettorale sia unico, si desume pure dalla regola della contestualità dell’elezione del Presidente della Giunta regionale e del consiglio regionale, se il presidente è eletto a suffragio universale e diretto, sancita dall’art. 4 della legge 2 luglio 2004, n. 165, recante disposizioni di attuazione dell’articolo 122, primo comma della Costituzione. L’unicità del procedimento elettorale reca con sé un’importante conseguenza: l’unicità della graduatoria decrescente dei voti residuati dalla quale l’Ufficio elettorale deve attingere per l’assegnazione dei seggi da recuperare con il meccanismo dei resti, sia in sede di collegio unico regionale, sia in sede di riparto degli ulteriori 27 seggi da assegnare per il completamento della compagine consiliare dei 50 eletti. Questa chiave di lettura del sistema elettorale pugliese permette di accedere favorevolmente alla tesi del ricorrente. Il B, richiamando anche alcuni precedenti che la Sezione ha pronunciato in relazione al procedimento elettorale pone l’accento, a ragion veduta, sul fatto che lo scorrimento della graduatoria decrescente da impiegare per l’assegnazione dei 27 ulteriori seggi persegue l’obiettivo, comune alla prima fase, di tradurre i cd voti residuati (o resti) in scranni da occupare in consiglio regionale. Per questa ragione, l’operazione di scorrimento dell’unica graduatoria decrescente dei voti residuati stilata dall’Ufficio elettorale non poteva non avvenire, come correttamente indica lo stesso ricorrente, con modalità progressiva e, cioè, assegnando il seggio alla circoscrizione che fino ad un certo momento non se n’era visto riconoscere alcuno, per poi scorrere la graduatoria nel suo ordine decrescente. A questa conclusione si perviene osservando che, una volta esaurita la fase della assegnazione dei primi 23 seggi sulla base del cd. quoziente elettorale circoscrizionale e del recupero dei voti residuati in sede di collegio unico regionale, è logico e ragionevole procedere alla ripartizione degli ulteriori 27 seggi riprendendo le operazioni elettorali dal momento in cui sono state, per così dire, sospese ( si veda, sul punto, T.A.R. Puglia, II sez. 17 novembre 2015, n. 1501, confermata da Cons. St sentenza n. 3048/2016). I controinteressati addebitano al ricorrente, sotto tale specifico aspetto, una lettura parziale della disposizione controversa. Essi sostengono, più in dettaglio, che l’art. 15, comma 6, lettera a) della legge 108/1968, così come richiamato dal successivo comma 7 prevede che “ i seggi attribuiti alle liste del gruppo non collegato ad altri sono ripartiti tra le circoscrizioni seguendo la graduatoria decrescente dei voti residuati espressi in percentuale del relativo quoziente elettorale circoscrizionale di cui al quinto comma, lettera a), numero 1), iniziando dalla prima circoscrizione alla quale non è stato ancora attribuito il seggio” . Ma, sostengono, la norma prosegue stabilendo che “ qualora tutti i posti della graduatoria abbiano già dato luogo all’assegnazione di seggi, l’attribuzione di ulteriori seggi ha nuovamente inizio a partire dalla prima circoscrizione della medesima graduatoria” e va, pertanto, letta unitariamente . Ne discende che l’Ufficio centrale regionale, una volta assegnato il seggio alla circoscrizione di Brindisi, unica a non vedersi ancora attribuito un seggio, come risulta dal verbale delle operazioni dell’Ufficio centrale regionale, ed accertato che “ tutti i posti della graduatoria hanno già dato luogo all’assegnazione di seggi ”, avrebbe correttamente ripreso le operazioni a partire dalla prima circoscrizione della medesima graduatoria pervenendo al risultato contestato. Questa interpretazione non può essere condivisa dal Collegio perché basata su un equivoco e su una interpretazione della norma non aderente alla sua formulazione lessicale. Si deve premettere che la ripartizione dei primi ventitré seggi, compiuta dall’Ufficio elettorale ai sensi dell’articolo 15, comma 5 legge n. 108/68 dapprima a livello di singola circoscrizione e, successivamente, a livello di collegio unico regionale per il riparto dei seggi residui ha dato luogo a questi risultati : alla circoscrizione di Bari sono stati attribuiti complessivamente 4 seggi con i quozienti interi ( due dei quali al PD), alle circoscrizioni BAT, Brindisi e Taranto 0 seggi, a Foggia 1 seggio e a Lecce 2 seggi, per un totale di 7 seggi. L’ufficio ha poi accertato di dover ripartire, in sede di collegio unico regionale, 16 seggi (paragrafo 14 del verbale UCR);
ha proceduto alla assegnazione del numero dei seggi spettanti a ciascun gruppo di liste in sede di collegio unico regionale sulla base dei voti residuati;
i sedici seggi da ripartire in sede di collegio unico regionale sono stati attribuiti ai gruppi di liste come segue: 2 ai popolari con emiliano;
2 al PD;
2 alla lista Con emiliano;
2 al movimento 5 stelle, 2 a Forza Italia, 2 alla Puglia domani;
2 alla Lega Salvini e 2 a Fratelli d’Italia;
si è proceduto quindi alla individuazione delle circoscrizioni alle quali assegnare i seggi attribuiti in sede di collegio unico regionale (paragrafo 16 verbale UCR);
il gruppo di liste avente il contrassegno PD ha fatto registrare la seguente graduatoria decrescente (voti residuati di listax100/quoziente elettorale circoscrizionale): 1) B.A.T.;
2) Taranto;
3) Brindisi;
4) Foggia;
5) Lecce;
6) Bari. Poiché al gruppo di liste del PD sono spettati 2 seggi, essi sono stati assegnati in misura pari a uno alla circoscrizione di Barletta Andria Trani, e uno alla circoscrizione di Taranto. Successivamente l’Ufficio centrale regionale ha ripartito gli ulteriori 19 seggi assegnati alla coalizione di gruppi collegati al presidente proclamato eletto (vedi paragrafi 18 e 19 verbale UCR) e, al gruppo di liste aventi il contrassegno partito democratico sono risultati spettanti 9 seggi. A tal punto, l’Ufficio elettorale ha individuato le circoscrizioni nelle quali ripartire gli ulteriori seggi assegnati ai sensi dell’articolo 15, comma 6, n. 5) lett. a), della legge 108/1968 ma, per il gruppo di liste avente contrassegno PD, cui sono stati assegnati 9 seggi, la graduatoria decrescente dei voti residuati è stata impiegata iniziando dalla prima circoscrizione alla quale non era stato ancora attribuito il seggio (Brindisi), per poi riprendere l’assegnazione erroneamente a partire dalla circoscrizione in testa, secondo il seguente schema: Bat (1seggio in sede di collegio unico regionale);
Taranto (1 seggio in sede di collegio unico regionale);
Brindisi (1 seggio, trattandosi di circoscrizione alla quale non è stato ancora attribuito il seggio);
Bat, Taranto, Brindisi, Foggia, Lecce, Bari, ancora Bat e ancora Taranto. E, tuttavia, come correttamente fa notare la difesa del ricorrente, “ con l’assegnazione del primo seggio alla circoscrizione di Brindisi non si è affatto determinata la condizione per la quale tutti i posti della graduatoria hanno dato luogo all’assegnazione di seggi;
ed invero, a quel momento la graduatoria di che trattasi ha dato luogo all’attribuzione di seggi per le circoscrizioni BAT, Taranto e Brindisi, dovendosi quindi procedere in ordine decrescente alla attribuzione dei seggi alle circoscrizioni di Foggia, Lecce e Bari” (così a pag. 2 della memoria difensiva di B). L’art. 15, comma 6, lettera a) della legge 108/1968, contrariamente alla tesi prospettata dai controinteressati, deve essere interpretato, come di consueto, in conformità con il criterio dell’interpretazione letterale. Ne consegue che, una volta acclarato che la graduatoria da scorrere per l’attribuzione degli ulteriori 27 seggi è la stessa formatasi in sede di collegio unico regionale, la necessità di utilizzarla in senso decrescente sorge proprio nel caso in cui – come nella fattispecie posta al vaglio del Collegio e alla stregua della lettera della disposizione in esame- vi sia una circoscrizione rimasta orfana di seggi – cioè Brindisi – seguita, a sua volta, da altre circoscrizioni pur esse prive di seggio. In tal modo si assicura quel naturale fluire di passaggi procedimentali in stretta concatenazione tra di loro, che si è detto racchiuso sotto l’egida della unicità del procedimento elettorale e della unicità della graduatoria. La diversa ipotesi distributiva prospettata dai controinteressati si pone in contrasto, per un verso, con la lettera della legge;
né può accedersi all’obiezione formulata dalla difesa di M M, a dire del quale “ l’errore interpretativo è ancor più evidente se sol si consideri che, aderendo alla suddetta prospettazione, non troverebbe mai applicazione la seconda parte dell’art. 15, comma 6, n. 5, lett. a...dal momento che si procederebbe sempre attraverso lo scorrimento della graduatoria, senza tener conto dei seggi attribuiti nelle precedenti fasi” . E’ ancora una volta la difesa del ricorrente a spiegare, con argomenti che il Collegio condivide e fa propri, che “ in realtà è esattamente l’opposto: si procede attraverso lo scorrimento della graduatoria, partendo dalla circoscrizione che non ha avuto attribuzione di seggi, fino all’ultimo posto della stessa (nel caso che ci occupa, dalla circoscrizione di Brindisi a quella di Bari) e successivamente, esaurita la graduatoria, si riparte dalla prima fino a raggiungere il numero di seggi da assegnare” . Dunque, e conclusivamente, lo scorrimento della graduatoria dei voti residuati avviene in senso decrescente a partire dalla circoscrizione rimasta priva di seggio;
e, solo in caso di ulteriori seggi da assegnare l’Ufficio ripercorre la graduatoria dalla circoscrizione in testa. Nel nostro caso, come si è visto, l’assegnazione degli ulteriori 9 seggi al PD doveva avvenire nel seguente modo: Brindisi, Foggia, Lecce, Bari, Bat, Taranto, Brindisi, Foggia e Lecce, con il seguente risultato finale: 2 seggi per Brindisi, 2 seggi per Foggia, 2 seggi per Lecce, un seggio per Bari, Bat, Taranto. Proprio queste ultime due circoscrizioni hanno illegittimamente beneficiato di uno scorrimento della graduatoria decrescente realizzato “ per saltum ” dall’ufficio elettorale centrale. Il ricorso di B Sergio è pertanto accolto. Il Collegio stima opportuno affidare alla Prefettura di Bari il compito di procedere, in sede di verificazione, alla rideterminazione della ripartizione dei seggi in base al principio espresso in motivazione. Così come reputa opportuno rinviare alla pubblica udienza dell’8 luglio 2021, per la definitiva pronuncia, stante la pendenza di accertamenti pregiudiziali in merito a ricorsi aventi ad oggetto la medesima competizione elettorale, onde disporre di un quadro sufficientemente chiaro della composizione del Consiglio Regionale. Spese al definitivo.