TAR Roma, sez. 3T, sentenza 2023-07-19, n. 202312189

Sintesi tramite sistema IA Doctrine

L'intelligenza artificiale può commettere errori. Verifica sempre i contenuti generati.Beta

Segnala un errore nella sintesi

Sul provvedimento

Citazione :	TAR Roma, sez. 3T, sentenza 2023-07-19, n. 202312189
Giurisdizione :	Tribunale amministrativo regionale - Roma
Numero :	202312189
Data del deposito :	19 luglio 2023
Fonte ufficiale :

Testo completo

Pubblicato il 19/07/2023

N. 12189/2023 REG.PROV.COLL.

N. 08284/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8284 del 2020, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Industrie Olearie Lucane – Inol- di G, M, A e M M S.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Fari', O H K, M M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Andrea Fari' in Roma, via Vittorio Veneto 108;

contro

Gestore dei Servizi Energetici – G.S.E. S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Sergio Fienga, Marco Trevisan, Giovanni Battista De Luca, Alessandro Zuccaro, Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Sergio Fienga in Roma, Piazzale delle Belle Arti, 8;

nei confronti

Ministero dello Sviluppo Economico, Ministero delle Politiche Agricole Alimentari Forestali, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali - MIPAAF, in persona del Ministro pro tempore , ex lege domiciliato presso l’Avvocatura Generale dello Stato, in Roma, Via dei Portoghesi 12;
Comitato Tecnico Consultivo Biocarburanti Presso il Ministero dello Sviluppo Economico, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

per l'annullamento e/o la declaratoria di nullità in parte qua , del provvedimento del Gestore dei Servizi Energetici S.p.A. recante «Allegato A - Precisazioni sulle materie prime - Procedure Applicative GSE – D.M. 2 marzo 2018» pubblicato in data 23 giugno 2020, nella parte in cui include le «sanse bifasiche» nella categoria «altre materie cellulosiche di origine non alimentare», nonché di ogni altro atto e/o provvedimento a esso comunque presupposto, preordinato, collegato e/o connesso, inclusi gli atti preparatori adottati dal Comitato Tecnico Consultivo Biocarburanti e la nota del Dirigente del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, di estremi non conosciuti, parzialmente richiamata in questi ultimi e per la conseguente condanna del resistente Gestore dei Servizi Energetici all'adozione delle misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio, con riserva di chiedere, nel presente o in separato giudizio, il risarcimento dei danni subiti e subendi a causa del contestato provvedimento.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Industrie Olearie Lucane – Inol- di G, M, A e M M S.n.c. il 17/5/2021:

per l'annullamento e/o la declaratoria di nullità in parte qua , del provvedimento del Gestore dei Servizi Energetici S.p.A. recante «Procedure Applicative del D.M. 2 marzo 2018 – Versione 3.0», pubblicato in data 5 marzo 2021, nella parte in cui conferma l'applicazione del provvedimento del Gestore dei Servizi Energetici S.p.A. recante «Allegato A - Precisazioni sulle materie prime - Procedure Applicative GSE – D.M. 2 marzo 2018» pubblicato in data 23 giugno 2020, nonché di ogni altro atto e/o provvedimento a esso comunque presupposto, preordinato, collegato e/o connesso

e per la conseguente condanna del resistente Gestore dei Servizi Energetici all'adozione delle misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio, con riserva di chiedere, nel presente o in separato giudizio, il risarcimento dei danni subiti e subendi a causa dei contestati provvedimenti.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Industrie Olearie Lucane – Inol- di G, M, A e M M S.n.c. il 21/12/2021:

per l'annullamento e/o la declaratoria di nullità

a) Quanto ai provvedimenti impugnati con il ricorso principale:

in parte qua, del provvedimento del Gestore dei Servizi Energetici S.p.A. recante «Allegato A - Precisazioni sulle materie prime - Procedure Applicative GSE – D.M. 2 marzo 2018» pubblicato in data 23 giugno 2020, nella parte in cui include le «sanse bifasiche» nella categoria «altre materie cellulosiche di origine non alimentare», nonché di ogni altro atto e/o provvedimento a esso comunque presupposto, preordinato, collegato e/o connesso, inclusi gli atti preparatori adottati dal Comitato Tecnico Consultivo Biocarburanti e la nota del Dirigente del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, di estremi non conosciuti, parzialmente richiamata in questi ultimi.

b) Quanto ai provvedimenti impugnati con il primo ricorso per motivi aggiunti:

in parte qua , del provvedimento del Gestore dei Servizi Energetici S.p.A. recante «Procedure Applicative del D.M. 2 marzo 2018 – Versione 3.0», pubblicato in data 05 marzo 2021, nella parte in cui conferma l'applicazione del provvedimento del Gestore dei Servizi Energetici S.p.A. recante «Allegato A - Precisazioni sulle materie prime - Procedure Applicative GSE – D.M. 2 marzo 2018» pubblicato in data 23 giugno 2020,

nonché di ogni altro atto e/o provvedimento a esso comunque presupposto, preordinato, collegato e/o connesso.

c) Quanto ai provvedimenti impugnati con il presente ricorso per motivi aggiunti:

- nella parte in cui, replicando quanto già contenuto nel provvedimento del Gestore dei Servizi Energetici S.p.A. recante «Allegato A - Precisazioni sulle materie prime - Procedure Applicative GSE – D.M. 2 marzo 2018» pubblicato in data 23 giugno 2020, include le «sanse bifasiche» nella categoria «altre materie cellulosiche di origine non alimentare»;

- nella parte in cui riproduce i contenuti della Tabella 1.A del Decreto del Ministro dello sviluppo economico 23 giugno 2016 citando tra i «sottoprodotti della trasformazione delle olive», anche le «sanse umide», nonché in generale la «sansa»;

- nella parte in cui prevede una nota esplicativa (n. 9) in corrispondenza dei termini «sanse umide» e «sanse esauste», che riconduce tali materiali a quanto già disposto in precedenza con il Primo Allegato A e ribadito con il Secondo Allegato A, e cioè che tali sottoprodotti fossero «Già in lett. r) dell'elenco dell'Allegato 3, Parte A, del DM2014»;

- nonché ogni provvedimento a esso comunque presupposto, preordinato, collegato e/o connesso.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Industrie Olearie Lucane – Inol- di G, M, A e M M S.n.c. il 3/5/2022:

per l'annullamento e/o la declaratoria di nullità

a) Quanto ai provvedimenti impugnati con il ricorso principale:

in parte qua , del provvedimento del Gestore dei Servizi Energetici S.p.A. recante «Allegato A - Precisazioni sulle materie prime - Procedure Applicative GSE – D.M. 2 marzo 2018» pubblicato in data 23 giugno 2020, nella parte in cui include le «sanse bifasiche» nella categoria «altre materie cellulosiche di origine non alimentare», nonché di ogni altro atto e/o provvedimento a esso comunque presupposto, preordinato, collegato e/o connesso, inclusi gli atti preparatori adottati dal Comitato Tecnico Consultivo Biocarburanti e la nota del Dirigente del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, di estremi non conosciuti, parzialmente richiamata in questi ultimi.

b) Quanto ai provvedimenti impugnati con il primo ricorso per motivi aggiunti:

in parte qua , del provvedimento del Gestore dei Servizi Energetici S.p.A. recante «Procedure Applicative del D.M. 2 marzo 2018 – Versione 3.0», pubblicato in data 5 marzo 2021, nella parte in cui conferma l'applicazione del provvedimento del Gestore dei Servizi Energetici S.p.A. recante «Allegato A - Precisazioni sulle materie prime - Procedure Applicative GSE – D.M. 2 marzo 2018» pubblicato in data 23 giugno 2020,

nonché di ogni altro atto e/o provvedimento a esso comunque presupposto, preordinato, collegato e/o connesso.

c) Quanto ai provvedimenti impugnati con il secondo ricorso per motivi aggiunti:

nonché ogni provvedimento a esso comunque presupposto, preordinato, collegato e/o connesso.

d) Quanto ai provvedimenti impugnati con il presente ricorso per motivi aggiunti:

- nella parte in cui, replicando mutatis mutandis quanto già contenuto nel provvedimento del Gestore dei Servizi Energetici S.p.A. recante «Allegato A - Precisazioni sulle materie prime - Procedure Applicative GSE – D.M. 2 marzo 2018» pubblicato in data 5 ottobre 2021 (“Secondo Allegato A”), include le «sanse bifasiche» nella categoria «altre materie cellulosiche di origine non alimentare»;
- nella parte in cui, replicando quanto già contenuto nel Secondo Allegato A, riproduce i contenuti della Tabella 1.A del Decreto del Ministro dello sviluppo economico 23 giugno 2016 citando tra i «sottoprodotti della trasformazione delle olive», anche le «sanse umide», nonché in generale la «sansa»;

- nella parte in cui, replicando mutatis mutandis quanto già contenuto nel Secondo Allegato A, prevede una nota esplicativa (n. 6) in corrispondenza dei termini «sanse umide» e «sanse esauste», che riconduce tali materiali a quelli contenuti nell'Allegato VIII al D.Lgs. 8 novembre 2021, n. 199, mediante un'indicazione del seguente tenore: «Già in lett. p) dell'elenco dell'Allegato VIII, Parte A, del D.Lgs. 199/2021».

Nonché:

- ogni provvedimento a esso comunque presupposto, preordinato, collegato e/o connesso, con particolare riferimento al verbale della seduta del Comitato Tecnico Consultivo Biocarburanti del 21 marzo 2022;

- ove occorrer possa, del provvedimento del medesimo Gestore dei Servizi Energetici S.p.A. recante «Procedure Applicative del D.M. 2 marzo 2018 – Versione 4.1», pubblicato in data 17 febbraio 2022;

e per la conseguente condanna

del resistente Gestore dei Servizi Energetici all'adozione delle misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio, con riserva di chiedere, nel presente o in separato giudizio, il risarcimento dei danni subiti e subendi a causa dei contestati provvedimenti.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Industrie Olearie Lucane – Inol- di G, M, A e M M S.n.c. il 26/1/2023:

per l'annullamento e/o la declaratoria di nullità

a) Quanto ai provvedimenti impugnati con il ricorso principale:

b) Quanto ai provvedimenti impugnati con il primo ricorso per motivi aggiunti:

nonché di ogni altro atto e/o provvedimento a esso comunque presupposto, preordinato, collegato e/o connesso.

c) Quanto ai provvedimenti impugnati con il secondo ricorso per motivi aggiunti:

nonché ogni provvedimento a esso comunque presupposto, preordinato, collegato e/o connesso.

d) Quanto ai provvedimenti impugnati con il presente ricorso per motivi aggiunti:

Nonché:

e per la conseguente condanna

e) Quanto ai provvedimenti impugnati con il presente ricorso per motivi aggiunti:

- nella parte in cui, replicando mutatis mutandis quanto già contenuto nel Terzo Allegato A, include le «sanse bifasiche» nella categoria «altre materie cellulosiche di origine non alimentare»;

- nella parte in cui, replicando quanto già contenuto nel Terzo Allegato A, riproduce i contenuti della Tabella 1.A del Decreto del Ministro dello sviluppo economico 23 giugno 2016 citando tra i «sottoprodotti della trasformazione delle olive», anche le «sanse umide», nonché in generale la «sansa»;

- nella parte in cui, replicando mutatis mutandis quanto già contenuto nel Terzo Allegato A, prevede una nota esplicativa (n. 4) in corrispondenza dei termini «sanse umide» e «sanse esauste», che riconduce tali materiali a quelli contenuti nell'Allegato VIII al D.Lgs. 8 novembre 2021, n. 199, mediante un'indicazione del seguente tenore: «Già in lett. p) dell'elenco dell'Allegato VIII, Parte A, del D.Lgs. 199/2021»;

Nonché:

- ove occorrer, ogni provvedimento a esso comunque presupposto, preordinato, collegato e/o connesso, ivi incluso il verbale della seduta del Comitato Consultivo Biocarburanti del 13 dicembre 2022;

e per la conseguente condanna

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici – G.S.E. S.p.A., del Ministero dello Sviluppo Economico, del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari Forestali e del Comitato Tecnico Consultivo Biocarburanti Presso il Ministero dello Sviluppo Economico;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 31 maggio 2023 il dott. F B e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

A. La ricorrente premette di essere un’impresa produttrice di “olio di sansa di oliva” (c.d. sansificio), spiega, altresì, che la “sansa vergine di oliva” è il sottoprodotto che i frantoi oleari ottengono direttamente dal processo di molitura delle olive, a seguito di un trattamento che può essere a due fasi – da cui la sansa vergine di oliva c.d. bifasica, che mantiene un elevato livello di umidità – o a tre fasi – da cui la sansa vergine di oliva c.d. trifasica, meno umida.

Deduce, inoltre, che tale prodotto, ottenuto all’esito del processo di molitura meccanica delle olive, è destinato all’ulteriore utilizzo nella catena alimentare, in quanto la sansa vergine (bifasica o trifasica) rappresenta l’unica materia prima dalla quale i sansifici, utilizzando un solvente, estraggono l’olio di sansa di oliva.

Riferisce la ricorrente che l’attività dei sansifici, si è sviluppata parallelamente al mercato di produzione dell’olio d’oliva e all’attività dei frantoi, rispetto ai quali vi è un collegamento necessario in termini sia di dipendenza economica che di prossimità territoriale.

Il mercato di riferimento dei sansifici, secondo la ricorrente, è esposto a distorsioni che potrebbero derivare da eventuali utilizzi della sansa a fini diversi da quello della destinazione alimentare, ad esempio a fini energetici. La “sansa vergine di oliva” e il relativo utilizzo, spiega la ricorrente, hanno per tali ragioni, formato oggetto di un intervento dell’Autorità Garante per la Concorrenza e il Mercato tramite la Segnalazione AS1176 del 4 marzo 2015. Atto adottato nell’esercizio del proprio generale potere di segnalazione al Parlamento di situazioni distorsive della concorrenza presenti nell’ordinamento mediante cui ha affermato che l’inclusione delle sanse tra le materie destinatarie di incentivi economici per la produzione di energia rinnovabile e biocarburanti, avrebbe generato delle distorsioni sui mercati dei prodotti per i quali si utilizza la sansa come fattore produttivo.

Occorre osservare che nella segnalazione dell’Autorità, inoltre, si dà atto che la “ valutazione sull’effetto distorsivo dell’incentivazione per l’uso energetico della sansa è peraltro in linea con il principio dell’utilizzo a cascata delle biomasse indicato dalla Commissione Europea nella Comunicazione COM (2014)14 final, in base alla quale è opportuno indirizzare tali prodotti verso l’impiego energetico solo qualora non vi siano sbocchi di mercato alternativi ”.

Riferisce, inoltre, la ricorrente che in data 2 marzo 2018, è stato adottato un D.M. (c.d. D.M. biometano) recante “ Promozione dell'uso del biometano e degli altri biocarburanti avanzati nel settore dei trasporti ” dal Ministro dello Sviluppo Economico in concerto con il Ministro dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e il Ministro delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali.

Tra le misure previste da tale decreto ministeriale, la ricorrente evidenzia il criterio di incentivazione cd. double counting , che consisterebbe nel conferimento di un doppio incentivo disciplinato dall’art. 5, comma 5, D.M. Biometano, riconosciuto esclusivamente agli impianti che producono biometano “avanzato”. Incentivo ritenuto particolarmente incisivo e in grado di modificare l’appetibilità per il mercato energetico delle materie prime idonee alla produzione del prodotto incentivato.

Afferma la ricorrente che per questa ragione, la produzione di biometano avanzato e il conseguente ottenimento degli incentivi sono subordinati, per la loro ammissibilità, all’utilizzo di specifiche e tassativamente determinate materie prime, individuate nell’elenco di cui all’Allegato 3, parte A dello stesso D.M. Biometano, elenco che costituisce la riproduzione pedissequa dell’Allegato IX alla Direttiva 2009/28/CE.

Deduce la ricorrente che l’art. 11, comma 1, lett. t) del D.M. Biometano ha stabilito quanto segue: «il decreto del Ministro dello sviluppo economico 10 ottobre 2014 è così modificato ed integrato: […] l'Allegato 3 è sostituito dall’Allegato 1, parte 2-bis al decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28, secondo le definizioni riportate nel medesimo decreto legislativo come modificato dal decreto legislativo 21 marzo 2017, n. 51 e qui riportato al solo fine di rappresentazione sintetica nell’Allegato 3».

In sostanza, spiega la ricorrente, per effetto del citato art. 11, comma 1, lett. t) del D.M. Biometano : - l’Allegato 3 del precedente D.M. 10 ottobre 2014 è stato sostituito con l’Allegato 1, parte 2- bis del D.lgs. 28/2011, per come modificato, rispetto alle definizioni, dal D.lgs. 51/2017;
- l’Allegato 3 al D.M. Biometano corrisponde alla versione sostituita e vigente dell’Allegato 3 del D.M. 10 ottobre 2014;
- l’Allegato 3 del D.M. Biometano corrisponde all’Allegato IX della Direttiva 2009/28/CE nel testo vigente, per come modificato dalla Direttiva 2015/1513/UE.

In nessuno di tali elenchi, afferma la ricorrente, è espressamente presente la “sansa vergine di oliva” (bifasica o trifasica).

Secondo la ricorrente anche la Commissione europea ha dichiarato che la “sansa” ( Olive pomace ) non è attualmente considerata inclusa nell’Allegato IX della Direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE, richiamando a tal fine il documento “ Assessment of the potential for new feedstocks for the production of advanced biofuels (Renewable Energy Directive – Annex IX) 1st Stakeholder Consultation Results Updated Shortlis ” – pubblicato nell’aprile 2020.

Afferma la ricorrente che nell’ordinamento interno l’interpretazione del D.M. Biometano e la relativa applicazione sono operate dal Gestore dei Servizi Energetici Spa, che si avvale a tal fine del Comitato Tecnico Consultivo Biocarburanti.

Riferisce altresì di aver appreso, a seguito di accesso agli atti domandato il 23 luglio 2020, che tale comitato, a seguito di varie riunioni, dopo aver affermato, il 1° ottobre 2019, che « Al riguardo si precisa che, al pari di tutte le altre materie prime è in corso un approfondimento da parte del Comitato circa l’individuazione di una possibile lista positiva per le materie prime di cui all’allegato 3, parte A del D.M. 2 marzo 2018. Nelle more di tale approfondimento, si ritiene che la sansa vergine non rientri in tale elenco, fermo restando la possibilità di utilizzare tale materia prima per la produzione di biometano non avanzato, incentivabile ai sensi dell’art. 5 del citato decreto », nella riunione del 13 dicembre 2019, viceversa, ha affermato che: « il MiPAAF illustra la lettera trasmessa al Comitato in cui vengono esplicitate le problematiche emergenti circa l’uso di residui e sottoprodotti di origine agricola e agroalimentare per i biocarburanti avanzati, e in particolare, per l’utilizzo delle sanse vergini e umide. In sostanza, si specifica che per sanse vergini si intendono le sanse prodotte dalla lavorazione in tre fasi delle olive durante la molitura, mentre per sanse umide si intendono le sanse bifasiche con alto tenore di umidità. Il Comitato prende atto di tale interpretazione tecnica ».

Riferisce la ricorrente che nella successiva riunione, tenutasi nelle date del 6 e 11 maggio 2020, infine, si è affermato che « il Comitato, sulla base delle valutazioni del MiPAAF espresse tramite lettera del Dirigente [oscurato] prende atto che le materie prime di seguito elencate: […] sanse esauste, includendo in tale definizione le sanse bifasiche e quelle disoleate;
debbano essere inquadrate all’interno della lettera r) [rectius: lettera p), corrispondente alla lettera r) dell’Allegato 3 al D.M. Biometano, n.d.r.] dell’Allegato IX della Direttiva 2009/28/CE modificata dalla direttiva 2015/1513/UE e dà pertanto mandato al GSE di modificare tale riferimento all’interno delle proprie Procedure Applicative”.

Riferisce, altresì, la ricorrente che il 23 giugno 2020, il GSE ha adottato il provvedimento impugnato, recante « Allegato A delle Procedure Applicative. Precisazioni sulle materie prime» (d’ora in avanti anche solo “Provvedimento ” e che annovera, tra le materie prime ammissibili al fine di produrre biometano avanzato, anche le « sanse esauste (disoleate e bifasiche) » collocandole all’interno della categoria di cui alla lett. r): « altre materie cellulosiche di origine non alimentare definite all’articolo 2, comma 1, lettera q-quinquies), del D.Lgs. 28/11 e s.m.i. ».

Spiega la ricorrente che tale provvedimento è stato contestato, in primo luogo, dal “Gruppo Sansa” interno ad Assitol (Associazione Italiana dell’Industria Olearia), che ha presentato un esposto/segnalazione al Ministero dello Sviluppo Economico, sull’utilizzo, ritenuto illegittimo e distorsivo della concorrenza, della sansa vergine di oliva per la produzione di biometano avanzato e chiedendo al Dicastero di esercitare i propri poteri di indirizzo al fine di inibire la formazione di tale erronea prassi applicativa. Lo stesso esposto, ricorda la ricorrente, è stato indirizzato altresì all’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato per consentirle di esercitare i propri poteri consultivi (art. 22, L. 287/1990) e di advocacy (art. 21 della L. 287/1990).

In data 6.8.2020, inoltre, la ricorrente, ritenendo il Provvedimento oggi impugnato illegittimo, riferisce di aver presentato al GSE formale istanza di annullamento in autotutela ai sensi degli artt. 21- octies , comma 1, e 21- nonies , comma 1, legge 241/1990.

Nelle more dell’esito di tali iniziative extraprocessuali, con ricorso notificato il 22 settembre 2020 e depositato il successivo 20 ottobre 2020, la ricorrente ha impugnato il ridetto provvedimento del GSE del 23 giugno 2020, nonché gli altri atti ad esso comunque presupposti, preordinati, collegati e/o connessi, affidandolo ai seguenti motivi di diritto.

Primo. Erronea e falsa interpretazione ed applicazione della normativa europea presupposta al d.m. 2 marzo 2018 oggetto di “precisazioni” e “chiarimenti” nel provvedimento impugnato. Violazione del principio eurounitario di utilizzo a cascata della biomassa – food first rispetto agli usi alimentari – stabilito dalla direttiva 2009/28/CE per come modificata dalla direttiva 2015/1513/UE e confermato nella normativa nazionale ad essa correlata (L. 170/2016). Violazione del diritto europeo e nazionale sull’economia circolare.

Si afferma in sintesi nel motivo che il provvedimento impugnato ha fornito un’interpretazione della lettera r) dell’Allegato 3 del D.M. Biometano, corrispondente alla lettera p) dell’Allegato IX alla Direttiva 2009/28/CE, in combinato disposto con l’art. 2, comma 1, lettera q- quinquies ) del D.lgs. 28/2011, corrispondente all’articolo 2, secondo comma, lettera s) della Direttiva 2009/28/CE, nel senso che, pur nel silenzio del testo di tali normative, che mai si riferiscono esplicitamente alla sanse vergini di oliva, queste ultime, ove sanse vergini “bifasiche”, sarebbero da ricomprendersi tra le materie prime con incentivazione double counting per la produzione di biometano avanzato. In tal modo, il provvedimento avrebbe determinato un effetto giuridico immediato e diretto: i frantoi sarebbero de iure orientati e indotti dal GSE a dotarsi di un sistema di produzione “bifasico” per destinare la sansa vergine di oliva non più ai sansifici al fine di produrre l’olio di sansa, bensì ad impianti industriali esterni alla filiera agroalimentare al fine della produzione di biometano avanzato per usi energetici. Ciò in quanto la destinazione a biometano (biocarburante) viene ad essere ammessa, per effetto del Provvedimento impugnato, a godere dell’incentivo statale double counting , con correlata crescita dei ricavi e dei profitti per i frantoi che scelgano tale destinazione, mentre la destinazione a olio di sansa (alimento) non gode di alcuna incentivazione.

Si dice, inoltre, che poiché il provvedimento, in sede amministrativa, interpreta un atto comunitario, ossia la Direttiva 2009/28/CE, e i corrispondenti atti nazionali di recepimento, occorre innanzitutto verificare se l’interpretazione che il Provvedimento ha preteso di imporre si ponga in conformità con i principi stabiliti nella normativa comunitaria interpretata e, dunque, con la ratio di quest’ultima.

Si afferma che si configura nella vicenda in esame un caso di interpretatio contra ius europaeum , che pone il provvedimento in collisione insanabile con l’ordinamento UE e, di riflesso, con le norme nazionali di recepimento che ne traducono i principi fondamentali.

In tale prospettiva si afferma che “ la stessa Direttiva 2009/28/CE oggetto di asserita interpretazione/applicazione da parte del Provvedimento, infatti, proprio con riferimento al rapporto tra uso come alimenti e uso come biocarburanti, consacra sul piano giuridico il fondamentale «principio dell’uso a cascata della biomassa» (cascading principle), imponendo agli artt. 22 e 23 (nel testo modificato dalla Direttiva 2015/1513/UE) sia agli Stati membri che alla Commissione europea di valutare gli «aspetti di sostenibilità connessi all'effetto della sostituzione della produzione di alimenti e mangimi con la produzione di biocarburanti, tenendo debitamente conto dei principi relativi alla gerarchia dei rifiuti stabiliti nella direttiva 2008/98/CE e del principio dell'uso a cascata della biomassa ».

Si afferma, inoltre che il principio dell'uso a cascata della biomassa “ privilegia i cd. usi di maggior valore in termini biologici, ossia quelli che consentono di continuare ad utilizzare, in cicli di produzione e consumo diversificati ma tra loro collegati, i componenti biologici di prodotti e materie prime, relegando l’uso a fini energetici – ossia la destinazione della biomassa a combustibilità o combustione – ad opzione ultima, solo quando le altre opzioni non siano più tecnicamente praticabili”.

A sostegno della propria tesi, la ricorrente richiama varie Comunicazioni della Commissione Ue e atti di organismi consultivi comunitari: (COM(2012) 60 Final del 13 febbraio 2012;
Comunicazione COM(2014) 14 Final del 22 gennaio 2014;
Comunicazione COM(2015) 614 Final del 2 dicembre 2015;
Comunicazione COM(2017) 34 final del 26 gennaio 2017;
Orientamenti sull'uso a cascata della biomassa con esempi selezionati di buone pratiche sulla biomassa legnosa, pubblicati dalla Commissione UE nell’agosto del 2019;
Comitato delle Regioni UE Parere sulla «Sostenibilità della biomassa» 2011/C 104/08 del 27 gennaio 2011.

Sotto altro profilo, afferma la ricorrente che quello dell’uso a cascata, è “ un principio che, espresso in relazione ai prodotti, costituisce l’equivalente (si potrebbe dire, il “gemello” giuridico) del principio di gerarchia del ciclo di gestione che vige normativamente in relazione ai rifiuti, in ordine ai quali, come è noto, sia le misure di «riciclaggio» che «le misure dirette al […] recupero di materia sono adottate con priorità rispetto all'uso […] come fonte di energia» (art. 179 del D.lgs. 152/2006). La Direttiva sui rifiuti 2008/98/CE, all’art. 3, nn. 15-bis e 17, definisce non a caso come «“riciclaggio” qualsiasi operazione di recupero attraverso cui i materiali di rifiuto sono ritrattati per ottenere prodotti, materiali o sostanze da utilizzare per la loro funzione originaria o per altri fini. Include il ritrattamento di materiale organico ma non il recupero di energia né il ritrattamento per ottenere materiali da utilizzare quali combustibili»;
e come «“recupero di materia” qualsiasi operazione di recupero diversa dal recupero di energia e dal ritrattamento per ottenere materiali da utilizzare quali combustibili o altri mezzi per produrre energia ».

Quanto premesso, secondo la ricorrente, sostanzia il principio del cd. food first , ossia la priorità, dell’uso alimentare rispetto all’uso energetico della biomassa.

Il provvedimento impugnato, ad avviso della ricorrente, avrebbe, dunque, operato una inammissibile inclusione delle sanse bifasiche tra le materie prime idonee a produrre biometano avanzato di cui all’allegato 3, parte A del D.M. Biometano, e segnatamente nella categoria di cui alla lettera r) « altre materie cellulosiche di origine non alimentare », incentivandone economicamente in maniera, si dice, “ fortissima ” l’utilizzo per fini diversi da quello alimentare e, in tal modo, distraendo la sansa vergine d’oliva dall’uso nella catena alimentare.

Tuttavia, secondo la ricorrente, incentivare economicamente l’utilizzo della sansa vergine al di fuori della catena alimentare, e in particolare per la realizzazione di biocarburanti, a discapito del suo utilizzo all’interno della catena alimentare, costituirebbe azione non conforme al diritto eurounitario.

In via subordinata, la ricorrente afferma nell’ipotesi di perplessità circa l’interpretazione dei principi e delle disposizioni eurounitarie menzionati nei motivi di ricorso, la questione dovrebbe essere rinviata in via pregiudiziale alla Corte di Giustizia UE ai sensi dell’art. 267 TFUE.

Il primo di motivo di censura si conclude con l’affermazione secondo cui “ La sansa vergine di oliva”, di qualsiasi tipo e a prescindere dal processo con cui è ottenuta e dalla sua umidità (che sia “bifasica” o “trifasica”), in base alla vigente normativa europea di riferimento, non è in alcun modo annoverabile tra le materie prime consentite per la produzione di biometano avanzato, né può essere accettabile ammettere ad incentivazioni distorsive della concorrenza il biometano se prodotto a partire dalla sansa vergine di oliva ”.

Secondo motivo di diritto. Erronea e falsa interpretazione ed applicazione, sotto altro profilo, della normativa europea e nazionale oggetto di “precisazioni” e “chiarimenti” nel provvedimento impugnato. Violazione dell’allegato 3 parte A nonché dell’allegato IX della direttiva 2009/28/CE modificata dalla direttiva 2015/1513/UE. Manifesta illogicità, contraddittorietà e irragionevolezza dell’inclusione delle sanse bifasiche nella categoria « altre materie cellulosiche di origine non alimentare ».

Si afferma che il provvedimento gravato, per tentare di inserire le sanse bifasiche tra i materiali idonei alla produzione di biometano avanzato, ha forzato i limiti testuali della locuzione « altre materie cellulosiche di origine non alimentare », di cui alla lettera r) dell’Allegato 3 del D.M. Biometano – corrispondente alla lettera p) all’Allegato IX della Direttiva 2009/28/CE – e all’art. 2, comma 1, lettera q-quinquies) del D.lgs. 28/2011 –corrispondente all’articolo 2, secondo comma, lettera s) della Direttiva 2009/28/CE. Tuttavia, sarebbe evidente che la locuzione « materie cellulosiche di origine non alimentare » presuppone espressamente che il materiale non abbia origine alimentare, ossia che non derivi da alimenti.

Si dice che la “sansa bifasica”, essendo un tipo di “sansa vergine d’oliva”, deriva come sottoprodotto dal processo meccanico di spremitura delle olive che produce l’olio vergine e si dice che sia le olive che l’olio sono, indiscutibilmente, alimenti.

Dunque, afferma la società ricorrente, le sanse bifasiche, non essendo « materie cellulosiche di origine non alimentare », non potrebbero legittimamente essere considerate tali dal GSE.

Terzo motivo di diritto. Contraddittorietà e irragionevolezza della sussunzione delle sanse bifasiche nella categoria delle « sanse esauste ». Violazione dell’art. 2, comma 1, lett. q-quinquies , d.lgs. 28/2011, del D.M. 5 febbraio 1998 e del regolamento 2013/1308/UE.

Si afferma che nella denegata e non creduta ipotesi che le “sanse bifasiche” fossero considerabili « materie cellulosiche di origine non alimentare », in ogni caso il citato art. 2, comma 1, 20 lett. q- quinquies , del D.lgs. 28/2011 non potrebbe comunque trovare applicazione al caso di specie.

La citata norma, infatti, circoscriverebbe il proprio perimetro alle sole « materie prime composte principalmente da cellulosa ed emicellulosa e aventi un tenore di lignina inferiore a quello delle materie ligno-cellulosiche. Comprendono residui di colture alimentari e foraggere (quali paglia, steli di granturco, pule e gusci), colture energetiche erbacee a basso tenore di amido (quali loglio, panico verga, miscanthus, canna comune e colture di copertura precedenti le colture principali e ad esse successive), residui industriali (anche residui di colture alimentari e foraggere dopo che sono stati estratti gli olii vegetali, gli zuccheri, gli amidi e le proteine) e materie derivate dai rifiuti organici ». La nozione giuridica di materie cellulosiche di origine non alimentare, dunque, si autolimita ai soli « residui di colture alimentari e foraggere dopo che sono stati estratti gli olii vegetali ». Questa condizione equivarrebbe ad affermare che tale materiale deve essere “esausto” rispetto all’estrazione degli oli vegetali, nel senso appunto che da quel materiale non dovrebbe essere più possibile tecnicamente estrarre oli vegetali, perché questi ultimi sono stati già completamente estratti.

La formulazione dell’impugnato provvedimento del GSE sarebbe del tutto erronea, illogica e contraddittoria, si dice, poiché sussume tra le «sanse esauste» anche la “sansa bifasica”.

Quarto motivo di diritto. Difetto di istruttoria e illogicità manifesta. Violazione del principio di leale collaborazione tra amministrazioni pubbliche e violazione del principio di tutela della concorrenza.

Si deduce che l’istruttoria tecnica sarebbe interamente basata sul supporto tecnico del Comitato Biocarburanti come emerge dallo stesso provvedimento gravato che si qualifica come « approvato dal Comitato Tecnico Consultivo Biocarburanti in data 11 maggio 2020 ».

Tuttavia, secondo la ricorrente, il Comitato Biocarburanti oltre ad apparire totalmente incoerente nelle proprie pronunce sul punto, non sembra aver effettivamente condotto alcuna attività di approfondimento con riferimento al tema in argomento, come emergerebbe dai verbali delle relative riunioni. Si dice che, in un primo momento orientato ad escludere le sanse dell’elenco delle materie ammesse alla produzione di biometano avanzato, il convincimento del Comitato Biocarburanti sarebbe immotivatamente e illogicamente poi mutato, senza che vi fosse adeguato approfondimento istruttorio.

Si deduce che nella propria veste di supporto tecnico al GSE lo stesso Comitato avrebbe approvato il provvedimento contestato, basandosi esclusivamente su una lettera del MIPAAF, senza svolgere alcuna autonoma istruttoria, e anzi, contraddicendo – senza offrire alcuna motivazione in merito – quanto affermato nella propria attività istituzionale in risposta ai quesiti degli operatori.

Non risulta, inoltre, si afferma, che vi sia stata da parte del GSE, in sede istruttoria, alcuna consultazione dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato sul punto, in violazione, dunque, del principio di leale collaborazione tra amministrazioni pubbliche.

Il ricorso si conclude con istanza istruttoria inerente la nota del Dirigente del MIPAAF, citata parzialmente nel verbale del 6-11 maggio del Comitato biocarburanti, di estremi sconosciuti e pertanto impugnata “al buio” con il mezzo di gravame.

Il 21 ottobre 2020 si sono costituiti per resistere il Ministero dello Sviluppo economico, il Ministero delle Politiche agricole alimentari forestali e il Comitato tecnico consultivo biocarburanti presso il Ministero dello Sviluppo economico.

Il 27 ottobre 2020 si è costituito per resistere il GSE Spa.

B. Il 17 maggio 2021 la ricorrente ha depositato un primo ricorso per motivi aggiunti, previamente notificato il 3 maggio, con cui è stato chiesto l’annullamento in parte qua , del provvedimento del Gestore dei Servizi Energetici S.p.A. recante « Procedure Applicative del D.M. 2 marzo 2018 – Versione 3.0 », pubblicato in data 5 marzo 2021, nella parte in cui conferma l’applicazione del provvedimento del Gestore dei Servizi Energetici S.p.A. recante «Allegato A - Precisazioni sulle materie prime - Procedure Applicative GSE – D.M. 2 marzo 2018» pubblicato in data 23 giugno 2020, nonché di ogni altro atto e/o provvedimento a esso comunque presupposto, preordinato, collegato e/o connesso e per la conseguente condanna del resistente Gestore dei Servizi Energetici all’adozione delle misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio, con riserva di chiedere, nel presente o in separato giudizio, il risarcimento dei danni subiti e subendi a causa dei contestati provvedimenti.

Avverso tale atto sono dedotti tutti i motivi già dedotti con ricorso principale, anche a valere quali vizi di illegittimità derivata, nonché quali vizi propri di legittimità del provvedimento di conferma.

C. Il 21 dicembre 2021 la ricorrente ha depositato un secondo ricorso per motivi aggiunti, previamente notificati il 3 dicembre, con cui è stato chiesto l’annullamento in parte qua , del provvedimento del Gestore dei Servizi Energetici S.p.A. recante « Allegato A - Precisazioni sulle materie prime - Procedure Applicative GSE – D.M. 2 marzo 2018 », pubblicato in data 5 ottobre 2021: - nella parte in cui, replicando quanto già contenuto nel provvedimento del Gestore dei Servizi Energetici S.p.A. recante « Allegato A - Precisazioni sulle materie prime - Procedure Applicative GSE – D.M. 2 marzo 2018» pubblicato in data 23 giugno 2020, include le «sanse bifasiche» nella categoria «altre materie cellulosiche di origine non alimentare »;
- nella parte in cui riproduce i contenuti della Tabella 1.A del Decreto del Ministro dello sviluppo economico 23 giugno 2016 citando tra i « sottoprodotti della trasformazione delle olive», anche le «sanse umide», nonché in generale la «sansa »;
- nella parte in cui prevede una nota esplicativa (n. 9) in corrispondenza dei termini «sanse umide» e «sanse esauste», che riconduce tali materiali a quanto già disposto in precedenza con il Primo Allegato A e ribadito con il Secondo Allegato A, e cioè che tali sottoprodotti fossero « Già in lett. r) dell’elenco dell’Allegato 3, Parte A, del DM2014 »;
- nonché ogni provvedimento a esso comunque presupposto, preordinato, collegato e/o connesso.

In questo secondo ricorso per motivi aggiunti si espone che:

1. in sede di conversione del D.L. 31 maggio 2021, n. 77, tramite la legge di conversione n. 108 del 29 luglio 2021, è stato introdotto l’art. 31-bis (“ Misure di semplificazione per gli impianti di biogas e di biometano ”) che prevede quanto segue: « Al fine di semplificare i processi di economia circolare relativi alle attività agricole e di allevamento, nonché delle filiere agroindustriali, i sottoprodotti utilizzati come materie prime per l'alimentazione degli impianti di biogas compresi nell'allegato 1, tabella 1. A, punti 2 e 3, al decreto del Ministro dello sviluppo economico 23 giugno 2016, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 150 del 29 giugno 2016, utilizzati al fine di produrre biometano attraverso la purificazione del biogas, costituiscono materie prime idonee al riconoscimento della qualifica di biocarburante avanzato ai sensi del decreto del Ministro dello sviluppo economico 2 marzo 2018, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 65 del 19 marzo 2018 ».

2. In data 5 ottobre 2021, il Gestore dei Servizi Energetici S.p.A. ha pubblicato il documento recante « Allegato A - Precisazioni sulle materie prime - Procedure Applicative GSE – D.M. 2 marzo 2018» .

3. Il sopra menzionato provvedimento, in parte riproduce quanto già contenuto nell’ « Allegato A - Precisazioni sulle materie prime - Procedure Applicative GSE - D.M. 2 marzo 2018 » pubblicato in data 23 giugno 2020, già impugnato con il ricorso introduttivo del presente giudizio;
mentre in parte, recependo il sopra menzionato art. 31-bis, del D.L. 77/2021, riproduce la Tabella 1.A del D.M. 23 giugno 2016, che qualifica come « sottoprodotti utilizzabili in impianti di produzione di biometano idonei al riconoscimento della qualifica di biocarburante avanzato » anche i « sottoprodotti della trasformazione delle olive » definiti come: « sanse di oliva disoleate, sanse umide, sanse esauste, acque di vegetazione;
è consentito anche l’uso della sansa nella sola regione Sardegna o qualora la sansa fornita all’impianto di produzione elettrica provenga da impianti di produzione di sansa che distino più di 70 km dal più vicino sansificio ».

4. Inoltre, nel riportare pedissequamente il contenuto della Tabella 1.A del D.M. 23 giugno 2016, il GSE ha inserito una nota esplicativa (la n. 9) in corrispondenza dei termini «sanse umide» e «sanse esauste», che riconduce tali materiali a quanto già disposto in precedenza con il Primo Allegato A e ribadito con il Secondo Allegato A, e cioè che tali sottoprodotti fossero «Già in lett. r) dell’elenco dell’Allegato 3, Parte A, del DM2014».

Avverso l’atto impugnato vengono mosse le seguenti censure.

Primo motivo di diritto. Illegittimità della nota n. 9 del provvedimento impugnato. Violazione dell’art. 31-bis d.l. 77/2021, convertito in legge 108/2021 e del Decreto del Ministro dello Sviluppo economico del 23 giugno 2016.

Si afferma nel motivo che l’art. 31-bis, D.L. 77/2021, convertito in Legge 108/2021, prevede l’estensione della disciplina in materia di biocarburanti avanzati anche ai «sottoprodotti» già contenuti nella Tabella 1.A del Decreto

Iscriviti per avere accesso a tutti i nostri contenuti, è gratuito!

Iscriviti gratuitamente

Hai già un account ? Accedi

Altri contenuti che potrebbero interessarti