Pubblicato il 22/03/2021

N. 00727/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00260/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 260 del 2021, proposto da
Irpiniacom Consorzio di Promozione Commerciale della Provincia di Avellino Soc. Cons. A R. L., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato G B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comunità Montana Ufita, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati A A, B C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio F A in Salerno, corso Vittorio Emanuele, n. 203;

nei confronti

Consorzio Hirpinia Av, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Massimo Ambroselli, Ennio Magrì, Fabrizio Magrì, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento, previa sospensione

della delibera della Giunta Esecutiva della Comunità Montana dell'Ufita n. 140 del 26/11/2020, immediatamente eseguibile, pubblicata il 01/12/2020 al n. 315 Reg. pubbl., mediante la quale si è preso atto della proposta contrattuale di locazione dell'immobile denominato “Fiere della Campania” e delle sue pertinenze formalizzato dal Consorzio Hirpinia AV ed è stato approvato lo schema di contratto allegato, conferendo incarico al presidente per la stipula dell'atto;

Nel contempo si chiede la revoca e l'annullamento di ogni altro provvedimento precedente, interdipendente, collegato, analogo, coevo, conseguente o correlato a quello impugnato, ivi compreso il contratto di locazione commerciale, artigianale, industriale n. 335 stipulato il 04/12/2020 tra la Comunità Montana Ufita ed il Consorzio Hipinia AV in esecuzione della delibera di G.E. impugnata in via principale, nonché la nota pec del 05/01/2021 mediante la quale è stata rigettata l'istanza per la revoca dell'atto in autotutela;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Comunità Montana Ufita e del Consorzio Hirpinia Av;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 9 marzo 2021, tenutasi con modalità da remoto ai sensi dell’art. 25 del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137, convertito dalla legge 18 dicembre 2020 n. 176, la dott.ssa Anna Saporito e trattenuta la causa in decisione senza discussione, allo stato degli atti, ai sensi del comma 2 del citato art. 25;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato il 24 gennaio 2021 e depositato il successivo 16 febbraio la società consortile Irpiniacom ha impugnato la delibera della Giunta Esecutiva della Comunità Montana dell'Ufita n. 140 del 26 novembre 2020, pubblicata il 1° dicembre 2020, mediante la quale si è preso atto della proposta contrattuale di locazione dell'immobile denominato “Fiere della Campania” e delle sue pertinenze formalizzata dal Consorzio Hirpinia AV ed è stato approvato il relativo schema di contratto, nonché l’ulteriore documentazione in epigrafe indicata, ivi incluso il contratto stipulato.

1.1. Espone la ricorrente che il richiamato Centro Fieristico, ubicato in località Casone del Comune di Ariano Irpino e realizzato con il contributo regionale, ha la finalità di promuovere le aziende ed i prodotti dell’Ufita attraverso manifestazioni fieristiche ed eventi promozionali, svoltisi ininterrottamente da marzo 2012 (inizio attività del complesso) a settembre 2020, in grado di far conoscere e apprezzare i prodotti del Comprensorio nel mercato regionale, nazionale e internazionale. In tale quadro, Irpiniacom in data 28 maggio 2020 ha inoltrato alla Comunità Montana un’espressa e formale manifestazione di interesse per la gestione del complesso fieristico, ribadita in data 4 settembre 2020, a mezzo della quale si dichiarava disponibile ad acquisire l’affidamento in gestione della infrastruttura, a condizioni da concordare con l’Ente, per potervi svolgere le azioni necessarie per il perseguimento degli scopi e delle finalità sociali della Cooperativa coincidenti con quelle perseguite dalla Comunità Montana. A tale manifestazione di interesse la Comunità Montana ha replicato in data 8 settembre 2020, rappresentando che “ la proposta formulata troverà adeguata considerazione al momento in cui sarà cura dell’Esecutivo di questo Ente prevedere la definitiva destinazione del complesso fieristico in ragione del programma amministrativo di questa consiliatura ”. Successivamente, con l’impugnata delibera n. 140 del 26 novembre 2020, la Giunta Esecutiva della Comunità Montana ha approvato uno schema contrattuale per la locazione dell’immobile, individuando come contraente il Consorzio Hirpinia Av, che utilizzerà l’immobile per la durata di sei anni come base logistica per persone e mezzi da impiegare nel cantiere per la realizzazione di opere relative alla stazione Hirpinia, dietro pagamento di un canone annuo di euro 100.000,00. Il relativo contratto di locazione è stato poi stipulato il 4 dicembre 2020. Con comunicazione del 15 dicembre 2020 la ricorrente ha chiesto alla Comunità Montana l’annullamento in autotutela della delibera;
la Comunità, con nota del 5 gennaio 2021, ha rigettato la richiesta e ha ribadito la validità e l’efficacia degli atti sino ad allora compiuti.

2. Avverso la delibera n. 140 del 26 novembre 2020 ed i connessi atti precedenti e/o consequenziali (ivi compreso il contratto di locazione) insorge la ricorrente, articolando due motivi di gravame, appresso sintetizzati:

Violazione degli artt. 3 e 97 Cost..- Difetto di motivazione - Eccesso e/o sviamento di potere – Trattamento discriminatorio - Violazione e falsa applicazione delle direttive impartite dal Consiglio Generale della Comunità Montana e contenute nelle deliberazioni del consiglio n.8 del 23/04/2019 e n.20 del 09/1072017 - Violazione e falsa applicazione dell’art. 10, comma 3, lettera i) della L.R. n. 12/2008 – Violazione e falsa applicazione dell’art. 4 del d. lgs. n. 165 del 2001, rubricato : “Indirizzo politico-amministrativo. Funzioni e responsabilità”, dell’art. 40 dello Statuto della C.M.U., e dell’art. 42 del TUEL n. 267/2000 – Incompetenza dell’organo - Violazione dei principi di correttezza dell’azione amministrativa - Contraddittorietà - Difetto di ragionevolezza ed illogicità del provvedimento - Disparità di trattamento e disuguaglianza manifesta - Vizio e sviamento della funzione amministrativa : in palese contrasto rispetto alle direttive imposte dal Consiglio Generale con delibera n. 8 del 23 aprile 2019 (ed ancor prima con delibera n. 20 del 9 ottobre 2017) con le quali veniva approvato l’avviso pubblico per l’affidamento del Centro Fieristico “Fiere della Campania”, con l’impugnata delibera n. 140 del 2020 la Giunta Esecutiva della Comunità ha concesso il complesso fieristico in locazione al di fuori di qualsivoglia procedura di gara e ad un soggetto che non esercita né intende esercitare attività di organizzazione e gestione di eventi fieristici. La delibera n. 140 del 2020 è inoltre affetta da incompetenza poiché, ai sensi dell’art. 10, comma 3, lettera i) della L.R. n. 12/2008, ricadono nella competenza del Consiglio Generale della Comunità tutti gli atti che non rientrano della ordinaria amministrazione, fra cui è da includere la sottrazione del complesso edilizio al suo fine istituzionale mediante la locazione a privati dell’immobile e delle sue aree pertinenziali. Il contratto di locazione, oltre ad essere colpito da illegittimità derivata, sarebbe a sua volta affetto da incompetenza poiché firmato dal Presidente della Comunità Montana e non da un dirigente dell’Ente;

Violazione e/o falsa applicazione dell’art.1 della Legge n.97 del 31/01/1994 e degli artt.2 e 3 dello Statuto della Comunità Montana dell’Ufita - Violazione degli artt. 3 e 97 Cost..- Difetto di motivazione - Eccesso e/o sviamento di potere - Violazione dei principi di correttezza ed imparzialità dell’azione amministrativa-Contraddittorietà - Difetto di ragionevolezza ed illogicità del provvedimento: a mezzo della delibera impugnata la Giunta Esecutiva ha travisato i fini istituzionali della Comunità Montana quale soggetto promotore dello sviluppo socioeconomico del proprio territorio, per rincorrere soluzioni lucrative improvvisate, inappropriate, incongrue, per di più in contrasto con tutti gli atti adottati dall’Ente, senza averne le competenze.

3. Si sono costituite la Comunità Montana e la controinteressata Consorzio Hirpinia AV, eccependo l’inammissibilità del ricorso per difetto giurisdizione nonché per carenza di interesse, e insistendo in ogni caso per il rigetto nel merito.

4. Alla camera di consiglio del 9 marzo 2021 la causa è stata trattenuta in decisione ai fini della definizione del giudizio ai sensi dell’articolo 60 del codice del processo amministrativo, come da richiesta formulata dalla ricorrente (con note di udienza dell’8 marzo 2021) e dalla controinteressata (nella memoria del 5 marzo 2021), altresì tenuto conto che, in ogni caso, ai sensi dell’art. 25, comma 2, del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137, convertito dalla legge 18 dicembre 2020 n. 176, la sentenza ex art. 60 c.p.a. può essere pronunciata omesso ogni avviso. Ritiene infatti il Collegio che il giudizio possa essere definito con sentenza resa in esito all'udienza cautelare essendo trascorsi almeno venti giorni dall'ultima notificazione, non essendovi necessità di integrare il contraddittorio, risultando completa l'istruttoria e non avendo alcuna delle parti dichiarato di voler proporre motivi aggiunti, ricorso incidentale o regolamento di competenza o di giurisdizione.

5. Vanno preliminarmente scrutinate le eccezioni formulate in rito dall’amministrazione resistente e dalla controinteressata.

5.1. Occorre principiare dall’eccezione di difetto di giurisdizione, basata essenzialmente sulla circostanza che la delibera impugnata, lungi dal rappresentare sotto il profilo sostanziale un provvedimento autoritativo di tipo amministrativo di spendita di potere pubblicistico, si configurerebbe quale atto con il quale l’ente dispone iure privatorum dell’immobile di cui è proprietaria, ricadente nel proprio patrimonio disponibile;
verrebbe dunque in rilievo un contratto di locazione, affidato - in sede contenziosa - alla giurisdizione del giudice ordinario.

5.1.1. L’eccezione non è condivisibile.

5.1.2. In disparte la giurisdizione sulla concessione dei beni pubblici di cui all'art. 133, comma 1, lett. b), del c.p.a., il procedimento di scelta del contraente da parte di un ente pubblico, anche nei contratti attivi della pubblica amministrazione, ricade, comunque, nella giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo. Non può infatti obliterarsi che (come verrà più diffusamente chiarito ai §§ 6.2. e ss.) l'art. 4 del d.lgs. n. 50/2016 sottopone anche la conclusione dei contratti attivi dai quali derivi un'entrata per l'Amministrazione al rispetto di principi e regole procedurali che determinano la cognizione del giudice amministrativo. Come precisato dalla giurisprudenza “ alla piena applicazione dei principi in questione, pertanto, non può che corrispondere la giurisdizione del giudice amministrativo. Non si vede, infatti, come potrebbe assicurarsi il rispetto dei parametri sopra indicati se non attraverso una procedura concorrenziale, disciplinata da regole autoritativamente imposte ed in rapporto alla quale, correlativamente, sussiste un interesse legittimo dei partecipanti al corretto esercizio del potere (cfr. TAR Lazio, Sez. III, n. 7130 del 26 giugno 2018) ” (T.A.R. Sardegna, sez. I, 4 marzo 2019, n. 188). Non depone in senso contrario la giurisprudenza richiamata dalla controinteressata, che, nell’affermare la giurisdizione del giudice ordinario sul contratto di locazione, si riferisce a controversie riguardanti la fase esecutiva (quali la risoluzione del rapporto nel caso deciso da T.A.R. Umbria, sez. I, 19 febbraio 2020, n. 105) e non già la genesi del rapporto.

5.1.3. L'eccezione pregiudiziale di inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione, pertanto, deve essere respinta (a differenza della eccezione riguardante specificamente il contratto stipulato, sulla quale cfr. infra al § 7.3).

5.2. Le controparti eccepiscono poi l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse e di legittimazione della ricorrente che, a fronte di una specifica proposta contrattuale di locazione del complesso fieristico avanzata dal Consorzio Hirpinia AV, si sarebbe limitata a far pervenire una generica manifestazione di interesse alla gestione dell’immobile (non corredata di alcuna indicazione delle condizioni contrattuali e non seriamente valutabile anche per l’omessa considerazione del fenomeno pandemico in corso) e pertanto nessuna utilità potrebbe ricavare dall’annullamento del provvedimento gravato.

5.2.1. L’eccezione non può essere accolta.

5.2.2. La ricorrente, lungi dall’agitare un interesse di mero fatto, lamenta lo scorretto esercizio di un potere pubblico nell'ambito di un’attività che non è rimessa alla autonomia negoziale della P.A. ma che ha rilevanza pubblicistica in quanto conformata dai principi dell'art. 97 Cost. e da quelli europei desumibili dal Trattato e dalle stesse norme di contabilità di Stato, assumendo la lesione del proprio interesse legittimo pretensivo a poter concorrere all’utilizzo particolare di un bene la cui connotazione pubblicistica (in disparte l’ascrivibilità al patrimonio disponibile o indisponibile) non è revocata in dubbio. In tale quadro, l'interesse fatto valere in giudizio dalla ricorrente è quello strumentale alla caducazione dell'atto di affidamento diretto del bene e all'attivazione di una procedura di valutazione che assicuri il rispetto di regole minimali di evidenza pubblica;
in tale fase, pertanto, non assume rilevanza un confronto fra le condizioni economiche offerte dalla ricorrente e dalla controinteressata, costituendo, quest'ultimo, elemento che assume semmai rilevanza solo in sede di successivo confronto concorrenziale.

6. Può quindi passarsi all'esame del merito del gravame.

6.1. Il Collegio ritiene che nella fattispecie controversa venga effettivamente in rilievo la stipula di un contratto di locazione e non già una concessione di beni pubblici, sulla base delle seguenti considerazioni.

6.1.1. Come noto, ai fini dell'inclusione di un bene nel patrimonio indisponibile deve sussistere il doppio requisito - soggettivo e oggettivo - della manifestazione di volontà dell'ente titolare del diritto reale pubblico e dell'effettiva e attuale destinazione del bene al pubblico servizio: “ ai fini dell'inclusione di un bene nel patrimonio indisponibile comunale è necessaria la sussistenza di due condizioni congiunte, l'una soggettiva e l'altra oggettiva: la manifestazione di volontà dell'ente titolare del diritto reale pubblico, desumibile da un espresso atto amministrativo, di destinare quel determinato bene a un pubblico servizio, e l'effettiva e attuale destinazione del bene a pubblico servizio ” (Consiglio di Stato, sez. V, 2 febbraio 2020, n. 5779).

6.1.2. Nel caso di specie, in punto di fatto occorre rilevare che, con deliberazione di G.E. n. 322 del 28 novembre 2000, la Comunità Montana dell’Ufita ha manifestato interesse all’acquisto di un complesso industriale di proprietà dell’Ente Irrigazione, ubicato in località Casone di Ariano Irpino, al fine di destinare tale immobile ad attività di valorizzazione e commercializzazione di prodotti agricoli della zona. Tale finalità è stata ribadita nell’atto di compravendita dell’immobile (Rep. n. 79608 del 9 maggio 2005) e nella delibera n. 13 del 5 febbraio 2005, con la quale è stata autorizzata la stipula del relativo rogito notarile. Con provvedimento n. 64 del 15 giugno 2007 il Comune di Ariano Irpino ha poi rilasciato alla Comunità il permesso di costruire per la rifunzionalizzazione dell’edificio per la valorizzazione dei prodotti tipici dell’Ufita;
con delibera n. 5 del 10 gennaio 2014, la Giunta esecutiva ha approvato il progetto definitivo dei lavori di miglioramento e completamento Centro fieristico per la valorizzazione dei prodotti dell’Ufita, ammesso al finanziamento a valere sul POR Campania