TAR Catania, sez. I, sentenza 2021-01-26, n. 202100223

Pubblicato il 26/01/2021

N. 00223/2021 REG.PROV.COLL.

N. 02946/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2946 del 2014, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato Nicolò D'Alessandro, con domicilio fisico eletto presso il suo studio in Catania, Piazza Lanza 18/A;

contro

Università degli Studi di Catania, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catania, presso i cui uffici domicilia in Catania, via Vecchia Ognina, 149;

per l'annullamento

- - quanto al ricorso introduttivo del giudizio:

- della delibera del C. di A. dell’Università degli Studi di Catania n° -OMISSIS-ad oggetto: “Nuovo modello organizzativo dell’Ateneo” (-OMISSIS-), non comunicata ai ricorrenti, con la quale è stata disposta, tra l’altro, la riorganizzazione della "dirigenza" e l’inquadramento di tutti i dirigenti dell’Ateneo in un ruolo unico (di seconda fascia);

- di ogni altro atto e provvedimento presupposto e/o conseguenziale e/o comunque allo stesso connesso, ancorché non conosciuto ivi compresa la relativa proposta di delibera del Direttore Generale e gli atti di cui in narrativa;

- - quanto al ricorso per motivi aggiunti depositato dalla parte ricorrente in data 12 giugno 2015:

- della delibera del C. di A. n. -OMISSIS-dell’Università degli Studi di Catania adottata nella seduta del -OMISSIS-e trasmessa ai ricorrenti con mail del -OMISSIS-da parte della Direzione Generale – Ufficio organi collegiali, avente ad oggetto: “Applicazione del nuovo modello organizzativo – gestionale dell’Ateneo (C.d.A. -OMISSIS-)” (-OMISSIS-), nella parte in cui viene individuata la nuova organizzazione dell’Amministrazione centrale con individuazione delle strutture dirigenziali;

- - quanto al ricorso per motivi aggiunti depositato dalla parte ricorrente in data 9 giugno 2018:

- delle deliberazioni del C. di A. n.-OMISSIS-dell’Università degli Studi di Catania adottata nella seduta del -OMISSIS-e mai comunicate ai ricorrenti nella parte in cui le medesime possano ritenersi confermative (anche in via implicita) degli atti e provvedimenti precedentemente impugnati e (pro parte) sospesi;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Università degli Studi di Catania;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 25 del decreto legge 28 ottobre 2020, n. 137;

Visto l’art. 4 del decreto legge 30 aprile 2020, n. 28, convertito con modificazioni dalla legge 25 giugno 2020, n. 70;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 dicembre 2020 il dott. G G A D;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. I ricorrenti, con l’atto introduttivo del giudizio, hanno rappresentato quanto segue.

L’Università degli Studi di Catania ha avviato e concluso un procedimento di riorganizzazione delle aree, degli uffici e dei servizi, e a tal fine, già il consiglio di amministrazione nella seduta del -OMISSIS-, ha stabilito di procedere alla rivisitazione dell’assetto organizzativo, facendolo progressivamente sulla rivisitazione qualitativa e quantitativa dell’attività svolta.

Successivamente, il consiglio di amministrazione, nella seduta del-OMISSIS-ha realizzato un più incisivo intervento di riorganizzazione, allo scopo di attribuire specifiche competenze alle aree già esistenti e di istituire nuove aree anche attraverso la disattivazione o la rimodulazione di quelle già esistenti.

Pertanto, in quella sede, il nuovo assetto delle strutture di livello dirigenziali dell’Ateneo è stato stabilito in n. 19 aree di livello dirigenziale e segnatamente:

1. area dei lavori e del patrimonio immobiliare;
2 area dei rapporti con il servizio sanitario nazionale;
3 area dei rapporti istituzionali e con il territorio;

4. area dei servizi generali;

5. area della didattica;

6. area della manutenzione ordinaria degli immobili;

7. area della pianificazione e del controllo di gestione;

8. area della progettazione, dello sviluppo edilizio e della manutenzione straordinaria;

9. area della ricerca;
10. area della sicurezza del lavoro e dei servizi;
11. area delle politiche comunitarie e internazionali;
12. area del provveditorato e del patrimonio mobiliare;
13. area del sostituto d’imposta;
14. area finanziaria;
15. area logistica e spazi a verde;
16. area per la gestione amministrativa del personale;
17. area per lo sviluppo delle risorse umane;
18. ufficio legale (avvocatura di Ateneo);
19. ufficio staff del rettore.

Trattandosi di un procedimento in fieri , nella stessa delibera il consiglio ha segnalato che alla rimodulazione, come sopra descritta, avrebbe potuto fare seguito l’ istituzione, nell’ambito di un successivo processo di razionalizzazione delle strutture di livello dirigenziale, di macro-strutture organizzative a carattere dipartimentale anche con progressivo e tendenziale riaccorpamento delle aree .

Con delibera del -OMISSIS-il consiglio di amministrazione ha, pertanto, formalizzato l’istituzione delle macro-strutture organizzative a carattere dipartimentale e/o professionale (denominate strutture complesse, ovvero strutture equivalenti alla direzione generale) conferendo conseguentemente corrispondenti incarichi dirigenziali di prima fascia a tempo determinato a dirigenti di ruolo (assunti a tempo indeterminato attraverso pubblico concorso ex art. 28 d.lgs. n. 165/2001) in servizio presso l’Ateneo con un’anzianità complessivamente superiore a cinque anni;
ciò, ai sensi dell’art. 16, comma 2, del previgente statuto di Ateneo, in applicazione di quanto previsto dal

CCNL

2002/2005 dell’area VII (dirigenza delle università e degli enti di sperimentazione e di ricerca). Partitamente, per quel che qui rileva:

- all’avv. -OMISSIS- è stato conferito l’incarico, di durata quadriennale, di direzione dell’Area rapporti istituzionali e con il territorio e di curare i complessi interventi di modifica statutaria e regolamentare necessari al fine di attuare la riforma della governance universitaria per come prevista dalle Linee guida del Governo per l’università;

- al dott. -OMISSIS- è stato conferito l’incarico, di durata quadriennale, di direzione dell’Area didattica e di curare l’applicazione e l’entrata a regime della riforma dell’ordinamento degli studi universitari di cui al dm. 270/2004 e successivi provvedimenti attuativi di dettaglio, operando in stretto coordinamento con il delegato del rettore della didattica;
ciò, anche per la piena attuazione degli obiettivi strategici contenuti nel piano triennale approvato dagli organi di governo dell’Ateneo, nelle sedute del -OMISSIS-;

- al dott. -OMISSIS- è stato conferito l’incarico, di durata quadriennale, di direzione dell’Area dei rapporti con il Servizio sanitario nazionale e di curare la nuova fase dei rapporti con il servizio sanitario nazionale, anche alla luce del protocollo d’intesa in corso di definizione e della nuova organizzazione sanitaria disposta dall’assessore regionale competente;

- all’avv. -OMISSIS- è stato conferito l’incarico, di durata quadriennale, di direzione dell’ufficio legale (i.e. avvocatura di Ateneo) e di curare il coordinamento dell’attività di sviluppo dell’avvocatura di Ateneo di cui all’art. 75, comma 1 bis, del Regolamento generale di Ateneo, anche attraverso la definizione degli assetti organizzativi e regolamentari di tale struttura.

I relativi contratti sono stati firmati a fine giugno -OMISSIS-.

A seguito di alcuni rilievi formulati dal collegio dei revisori dei conti dell’Ateneo in ordine “ all’applicabilità della prima fascia anche alla dirigenza delle Università ”, l’Amministrazione resistente ha ritenuto opportuno sottoporre la questione al prof. -OMISSIS-, ordinario di Diritto del lavoro presso l’Ateneo, il quale, con parere del -OMISSIS-, ha evidenziato che per il combinato disposto delle norme in materia di autonomia universitaria (cfr. 33 Cost. e l. n. 168/1989) e di quelle che regolano rapporti di pubblico impiego (in particolare, gli artt. 19 e 27 del d.lgs. n. 165/2001), nonché delle previsioni contrattuali contenute nel CCNL della dirigenza universitaria (in particolare, artt. 53 e ss.), fosse ben possibile (e del tutto legittimo) il conferimento di incarichi dirigenziali a tempo determinato di prima fascia nel contesto delle Amministrazioni universitarie. Al contempo, però, il prof.-OMISSIS-ha evidenziato la necessità per l’Amministrazione di rivedere la modalità di conferimento di tali incarichi, in considerazione della carente predeterminazione regolamentare di Ateneo circa i requisiti necessari per l’attribuzione degli stessi, donde la necessità di procedere a una modifica del “ Regolamento per l’assunzione a tempo indeterminato di personale da inquadrare nella qualifica dirigenziale e per il conferimento di incarichi dirigenziali a tempo determinato ” di cui al decreto rettorale n. -OMISSIS-e all’individuazione di strutture dirigenziali c.d. “complesse”, per le quali attribuire l’incarico dirigenziale di prima fascia.

Conseguentemente, il consiglio di amministrazione, nella seduta del -OMISSIS-, ha sospeso, nelle more degli atti di individuazione delle strutture dirigenziali complesse e di modifica regolamentare, la delibera del -OMISSIS-di conferimento degli incarichi dirigenziali.

Il prof. -OMISSIS-, quindi, ha trasmesso la proposta di modifica del regolamento, individuando i requisiti oggettivi e soggettivi per il con riferimento di incarichi di prima fascia, poi approvato con D.R. -OMISSIS-.

Detto regolamento, con riferimento ai requisiti oggettivi, ha previsto che “ Gli incarichi di prima fascia a tempo determinato possono essere conferiti per ricoprire le strutture organizzative complesse. Le strutture organizzative complesse sono caratterizzate dallo svolgimento di funzioni di coordinamento di altre strutture semplici dell’Ateneo, o per le quali la natura “complessa” derivi dallo svolgimento di funzioni di rilevanza trasversale e/o di alta qualificazione professionale tali da coinvolgere più settori o aree della struttura organizzativa ” (art. 11).

Con riferimento ai requisiti soggettivi ha previsto che “ Gli incarichi di prima fascia possono essere conferiti esclusivamente a dirigenti di ruolo dell’Ateneo con anzianità di funzione dirigenziale superiore a cinque anni ovvero a coloro che hanno ricoperto l’incarico di Direttore amministrativo presso l’Ateneo di Catania per almeno un anno ” (art. 11 bis )

Tale regolamento è stato emanato con -OMISSIS-ed è stato trasmesso al MIUR.

Il consiglio di amministrazione, indi, nella seduta del -OMISSIS-, visto il parere positivo del collegio dei revisori dei conti dell’Ateneo e non essendo intervenute indicazioni ostative dal MIUR, ha confermato gli incarichi di prima fascia a tempo determinato (sospesi con delibera del -OMISSIS-), convalidando in parte qua la delibera del -OMISSIS-, in ragione della sussistenza dei requisiti oggettivi (esistenza delle strutture complesse all’interno dell’Ateneo a seguito dell’atto di macro organizzazione) e soggettivi in capo agli odierni ricorrenti, come richiesti dal regolamento per il conferimento degli incarichi dirigenziali.

Pertanto, i contratti stipulati con i suddetti dirigenti sono stati confermati e, in particolare, è stata confermata la decorrenza giuridica dall’1 -OMISSIS- e ripresa la decorrenza economica (-OMISSIS-) dal -OMISSIS-.

Frattanto a far data dal -OMISSIS-, mutata la natura giuridica della Scuola superiore di Catania (struttura di livello dirigenziale equivalente a direzione generale, nonché struttura didattica speciale dell’Ateneo), al dott. -OMISSIS- è stato conferito, nel rispetto di quanto previsto dell’ordinamento della Scuola superiore (d.r. n. -OMISSIS-) anche l’incarico di direttore di detta Scuola.

A seguito di richieste di chiarimenti sull’art. 11 bis , comma 4, del citato regolamento, laddove tale disposizione prevede l’attribuzione al direttore amministrativo della qualifica dirigenziale di prima fascia, avanzate dal MIUR e dal MEF, il consiglio di amministrazione dell’Ateneo, al fine di rimuovere eventuali incertezze interpretative, nella seduta del -OMISSIS-ha deliberato di:

a) interpretare autenticamente l’art. 11 bis “Conferimento degli incarichi a tempo determinato” del regolamento, nel senso che tale disposizione si limita a prevedere, per la parte di interesse in questa sede, la possibilità di affidare tali incarichi dirigenziali anche a coloro che abbiano già svolto presso l’Ateneo di Catania le funzioni dirigenziali per almeno 5 anni, ovviamente per la direzione di strutture complesse/attività strategiche appositamente individuate dal consiglio di amministrazione;

b) in via ricognitiva, confermare, che all’interno dell’Ateneo, secondo l’eccezione dell’art.11 del regolamento citato, sono presenti le seguenti strutture complesse: 1) area per i rapporti istituzionali e con il territorio (ARIT);
2) area della didattica (ADI);
3) area per i rapporti con il servizio sanitario nazionale (ArSSaN);
4) area finanziaria (AFI);
5) ufficio legale di Ateneo – avvocatura di Ateneo (ULA);
6) Scuola superiore di Catania;

c) convalidare e confermare gli incarichi di prima fascia a tempo determinato attribuiti ai ricorrenti nei termini di cui al contratto del -OMISSIS-, giusta delibera dell’-OMISSIS-.

A ridosso della scadenza dei contratti individuali di lavoro, i ricorrenti hanno inviato all’Amministrazione la nota prot. -OMISSIS-, con la quale, essendo trascorsi più di tre anni dal conferimento dell’incarico di prima fascia senza che alcuno di loro fosse stato oggetto delle misure previste dell’art. 21 del d.lgs. n. 165/2001, hanno evidenziato di essere transitati, ex lege , nella prima fascia in via definitiva, di essere, ossia, di ruolo nella prima fascia dirigenziale.

La Direzione Generale dell’Ateneo, nelle more di istruire il procedimento, al fine di assicurare la gestione degli uffici dirigenziali in questione, ha provveduto a prorogare i contratti scaduti ai dirigenti odierni ricorrenti, giusta decretazione a margine della richiamata nota prot.-OMISSIS-.

Tuttavia, nell’ambito di quest’ultimo procedimento, l’Ateneo ha richiesto un parere all’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catania ricevendo riscontro con nota del -OMISSIS-nella quale si afferma l’impossibilità di poter conferire incarichi di prima fascia stante, in tesi, l’impossibilità in nuce di istituire strutture organizzative di tipo complesso in quanto non previste dalla legge.

A tale parere l’Ateneo non ha dato alcun seguito.

Su diversa linea procedimentale, ciò non di meno, l’Università di Catania ha avviato un procedimento di riorganizzazione amministrativa.

Per quel che qui interessa, in merito alle aree dirigenziali, la proposta di delibera, poi numerata come -OMISSIS-del -OMISSIS- prevede, in sintesi:

- l’attribuzione al dirigente, senza eccezioni, della seconda fascia per la titolarità e per la conduzione delle anzidette aree;

- la disattivazione di determinate aree dirigenziali (attualmente 17) e/o la loro trasformazione in futuri centri di servizio e/o il loro accorpamento con altre aree, fino alla progressiva trasformazione delle stesse in unità operative, ove possibile, evidenziando che detto processo completa la sperimentazione dell’attuale struttura delle aree varata con delibera del consiglio di amministrazione dell’1 -OMISSIS- che aveva già previsto un possibile riaccorpamento delle aree dirigenziali successivo ad un periodo finalizzato alla loro specializzazione (la proposta contiene la specifica indicazione dell’accorpamento delle aree: tecniche, provveditorati, del personale e finanziarie).

Il consiglio di amministrazione, infine, nell’approvare il nuovo modello organizzativo dell’Ateneo, ha deliberato, altresì, la proposta di inquadrare tutta la dirigenza dell’Ateneo in un ruolo unico (di seconda fascia) - anche in relazione ai cambiamenti normativi proposti dal Governo in materia di dirigenza pubblica - prevedendo il definitivo inquadramento nel detto ruolo unico di seconda fascia in corrispondenza della pesatura delle aree nel corso del processo di riorganizzazione dei servizi affidati alle aree medesime e ai dipartimenti.

Con ricorso spedito per la notifica in data 12 novembre 2014 e depositato in data 11 dicembre 2014 gli esponenti hanno proposto la domanda in epigrafe.