N. 07859/2011 REG.PROV.COLL.

N. 04080/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4080 del 2010, proposto da:
UGF ASSICURAZIONI S.p.A., con sede in Bologna, in persona del sig. F S, procuratore speciale nominato per atto del notaio S S di Bologna n. 65.094 di repertorio del 15 luglio 2009, rappresentata e difesa dall’avv. E R, ed elettivamente domiciliata in Roma, al corso Vittorio Emanuele II n. 18, presso lo studio legale Grez, per mandato in calce al ricorso;

contro

ISTITUTO per la VIGILANZA delle ASSICURAZIONI PRIVATE e di INTERESSE COLLETTIVO - IS.V.A.P., in persona del Presidente pro-tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Marina Binda, Claudia Catani e Serena Marzucchi, per mandato in calce all’atto di costituzione in giudizio, nonché dagli avv.ti Dario M.A. Zamboni e Alessia Serino, per mandato intergrativo in calce alla memoria depositata il 19 maggio 2011, e con gli stessi elettivamente domiciliato in Roma, alla via del Quirinale n. 2, in forza di entrambi i mandati;

per l’annullamento

dell’ordinanza del Presidente dell’IS.V.A.P. n. 1129/10 del 15 marzo 2010, notificata alla società ricorrente il 18 marzo 2010 a mezzo del servizio postale raccomandato, con la quale, in relazione alla ritenuta violazione degli artt. 7 e 189 comma 1 d.lgs. n. 209/2005 e 6 comma 2 del regolamento IS.V.A.P. n. 24/2008, è stato ingiunto il pagamento della somma di € 10.792,45 a titolo di sanzione amministrativa pecuniaria determinata ai sensi dell’art. 310 comma 1 del d.lgs. n. 209/2005;
nonché di ogni altro atto comunque preordinato, connesso o conseguente

e per la condanna

dell’Istituto intimato alla restituzione della somma già versata, oltre interessi e rivalutazione, a titolo di risarcimento danni

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 22 giugno 2011, il dott. L S e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato a mezzo del servizio postale raccomandato il 29 aprile-7 maggio 2010 e depositato il 7 maggio 2010, UGF Assicurazioni S.p.A., con sede in Bologna, in persona del sig. F S, procuratore speciale nominato per atto del notaio S S di Bologna n. 65.094 di repertorio del 15 luglio 2009, ha impugnato il provvedimento e gli atti in epigrafe meglio specificati.

Giova premettere che:

- UGF Assicurazioni S.p.A. è stata costituita nel 2009 per fusione tra Aurora Assicurazioni S.p.A. e Unipol Assicurazioni S.p.A.;

- con nota n. 10-09-017707 del 17 febbraio 2009, il Servizio tutela utenti e assicurati dell’IS.V.A.P. trasmetteva ad UGF Assicurazioni S.p.A. un reclamo in data 9 dicembre 2008, presentato dalla società Stame S.n.c., inteso a far valere disdetta da polizza assicurativa n. 99/51169904 a far tempo dal 31 dicembre 2008, con invito a fornire diretto riscontro all’assicurato entro quarantacinque giorni;

- con successiva nota n. 10-09-022427 del 27 febbraio 2009, il Servizio tutela utenti e assicurati, richiamato ulteriore reclamo dello stesso assicurato in data 11 dicembre 2008, chiedeva di fornire “dettagliati chiarimenti in merito a quanto nel medesimo rappresentato, al fine di consentire una corretta valutazione della fattispecie in esame, entro trenta giorni dal ricevimento della presente” nonché a fornire riscontro al reclamante nel termine di quarantacinque giorni

- con ulteriore nota n. 10-09-079738 del 13 luglio 2009, il Servizio tutela utenti e assicurati, facendo seguito “alla richiesta istruttoria” di cui alla nota del 27 febbraio, ribadiva l’invito a fornire il richiesto riscontro entro (ulteriori) trenta giorni dal ricevimento della nota;

- con nota del 16 luglio 2009, UGF Assicurazioni S.p.A., premesso che “…non ci risulterebbe mai pervenuta…alcuna Vostra nota caratterizzata dal n. di protocollo 10-09-022247, datata 27/02/2009”, laddove l’unica nota che “…ci risulterebbe pervenuta in relazione al reclamo in esame è quella datata 17/02/2009…”, chiariva che al reclamo era stato dato positivo riscontro positivo (nel senso dell’accoglimento della disdetta della polizza assicurativa) con nota del 23 gennaio 2009;

- con nota n. 09-09-014571 del 16 luglio 2009, a firma congiunta del Capo del Servizio vigilanza e del Capo del Servizio tutela utenti, veniva contestata ad UGF Assicurazioni S.p.A. la violazione del combinato disposto degli artt. 7 e 189 comma 1 del d.lgs. n. 209/2005 e 6 comma 2 del regolamento IS.V.A.P. n. 24/2008, in relazione al mancato tempestivo riscontro della nota del 27 febbraio 2009, nel termine di trenta giorni ivi assegnato;

- acquisita memoria difensiva della società assicuratrice, e sulla scorta della relazione conclusiva del Capo del Servizio tutela utenti e della conforme proposta motivata del Capo del Servizio sanzioni, con ordinanza del Presidente dell’IS.V.A.P. . n. 1129/10 del 15 marzo 2010, notificata alla società ricorrente il 18 marzo 2010 a mezzo del servizio postale raccomandato, è stato ingiunto il pagamento della somma di € 10.792,45 a titolo di sanzione amministrativa pecuniaria determinata ai sensi dell’art. 310 comma 1 del d.lgs. n. 209/2005.

A sostegno delle cumulative domande proposte, di annullamento e accertamento e condanna, sono state dedotte le seguenti censure:

1) Violazione di legge per insussistenza dei presupposti, errore di fatto e travisamento.

La società ricorrente nega di aver ricevuto comunicazione della nota n. 10-09-022427 del 27 febbraio 2009, facendo rilevare che nell’ordinanza impugnata si afferma che essa è stata trasmessa mezzo telefax all’utenza numero 02/518119746, laddove l’utenza del fax dell’Ufficio reclami di UGF corrisponde al numero 02/5181946: evidentemente quindi la comunicazione è stata inoltrata a numero di fax diverso, ciò che avvalora e spiega come essa non sia mai pervenuta alla società.

Non sussiste quindi la condotta omissiva addebitata, per difetto dell’essenziale presupposto del ricevimento della nota contenente la richiesta istruttoria e l’invito al riscontro entro il termine assegnato di trenta giorni.

2) In subordine: Violazione di legge ed eccesso di potere per violazione dei principi di equo procedimento.

Il provvedimento impugnato è stato notificato alla società ricorrente il 18 marzo 2010, oltre il termine di novanta giorni (che scadeva l’8 febbraio 2010) decorrente dal ricevimento della relazione del Servizio tutela utenti in data 10 novembre 2009 da parte del Servizio sanzioni (dovendosi ritenere esso coincidente con la data della relazione, in difetto di altre indicazioni), come fissato dall’art. 5 comma 2 del regolamento IS.V.A.P. n. 1 del 15 marzo 2006.

3) In ulteriore ed estremo subordine: Illegittimità nel quantum della sanzione irrogata per violazione di legge ed eccesso di potere per illogicità ed ingiustizia manifeste, violazione dei principi di equo procedimento, difetto dei presupposti e della motivazione, travisamento.

Si contesta la commisurazione della sanzione pecuniaria amministrativa, fondata sulla considerazione del mero ritardo nel fornire riscontro alla nota del 27 febbraio 2009, computato in ragione di centonove giorni, senza alcuna considerazione della “gravità del danno cagionato” all’Istituto o all’assicurato, del “grado di colpa o dolo”, della “eventuale sussistenza di recidiva”, laddove non vi è nella specie alcun danno (all’assicurato reclamante è stato dato tempestivo riscontro sin dal 23 gennaio 2009 e dal ritardo nel riscontro all’IS.V.A.P. non deriva danno), la colpa è insussistente, poiché la società ricorrente nega di aver ricevuto comunicazione della suddetta nota, e non sussiste alcuna recidiva.

Costituitosi in giudizio, l’Istituto intimato, con memoria difensiva depositata il 19 maggio 2011 e memoria di replica depositata l’11 giugno 2011, ha dedotto l’infondatezza del ricorso.

A sua volta la società ricorrente, con memoria difensiva depositata il 1° giugno 2011 e memoria di replica depositata il 9 giugno 2011, ha insistito per l’accoglimento del ricorso, ulteriormente illustrandone le censure.

All’udienza pubblica del 22 giugno 2011 il ricorso è stato discusso e deciso.

DIRITTO

1.) Il ricorso in epigrafe è infondato e deve essere, pertanto, respinto.

1.1) Com’è noto, l’art. 5 comma 1 del d.lgs. 7 maggio 2005, n. 209 (recante “Codice delle assicurazioni private”) attribuisce all’Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo una generale funzione di “vigilanza sul settore assicurativo”, con strumentali poteri autorizzativi, prescrittivi, accertativi, cautelari e repressivi, e con specifico potere regolamentare (comma 2) ai fini di garantire “la sana e prudente gestione delle imprese” e “la trasparenza e la correttezza dei comportamenti dei soggetti vigilati”.

Le finalità delle funzioni di vigilanza, come enunciate dal successivo art. 3, sono costituite dall’obiettivo di assicurare “…la sana e prudente gestione delle imprese di assicurazione e di riassicurazione e la trasparenza e la correttezza dei comportamenti delle imprese, degli intermediari e degli altri operatori del settore assicurativo, avendo riguardo alla stabilità, all’efficienza, alla competitività ed al buon funzionamento del sistema assicurativo, alla tutela degli assicurati e degli altri aventi diritto a prestazioni assicurative, all’informazione ed alla protezione dei consumatori”.

In funzione dell’effettività della tutela degli assicurati, a questi ultimi, oltre che in generale a ogni persona fisica e giuridica e alle associazioni consumeristiche, il successivo art. 7 riconosce la facoltà “…di proporre reclamo all’ISVAP, per l’accertamento dell’osservanza delle disposizioni previste nel presente codice, nei confronti delle imprese di assicurazione e di riassicurazione, degli intermediari e dei periti assicurativi secondo la procedura prevista con regolamento adottato dall’Istituto nel rispetto dei principi del giusto procedimento”.

La presentazione dei reclami è stata disciplinata con il regolamento I.SV.A.P. n. 24 del 19 maggio 2008, ed è espressamente esclusa solo per i reclami in relazione al cui oggetto sia stata già adita l’autorità giudiziaria, quelli relativi alla violazione delle disposizioni del testo unico dell’intermediazione finanziaria e quelli relativi alle forme pensionistiche complementari -le ultime due esclusioni in rapporto all’ovvia competenza di altre autorità indipendenti di regolazione e vigilanza (cfr. art. 4 comma 2 lettere a), b) e c).

L’art. 4 comma 5 del regolamento precisa, poi, che i reclami relativi alla gestione del rapporto contrattuale assicurativo “…segnatamente sotto il profilo dell’attribuzione di responsabilità, della effettività della prestazione, della quantificazione ed erogazione delle somme dovute all’avente diritto…”, sono “rivolti direttamente all’impresa” (assicuratrice), salva la facoltà di presentarli all’IS.V.A.P. quando, già rivolti all’impresa, siano rimasti privi di riscontro entro quarantacinque giorni o abbiano avuto “risposta ritenuta non soddisfacente”;
tali reclami, ai sensi del comma 6, ove trasmessi all’IS.V.A.P. sono inoltrati entro novanta giorni dal loro ricevimento all’impresa assicuratrice, che deve darne diretto riscontro al reclamante entro quarantacinque giorni dal ricevimento del reclamo.

Il successivo art. 6 nell’ambito dell’istruttoria sul reclamo, da avviare con notizia al reclamante entro novanta giorni dal ricevimento del reclamo (comma 1), stabilisce che l’IS.V.A.P., “…oltre che al reclamante, può, ai sensi dell’articolo 189 del decreto, richiedere dati, notizie o documenti ai soggetti sui quali esercita la vigilanza, i quali forniscono riscontro nel termine di trenta giorni dalla ricezione della richiesta oltre che al reclamante”.

L’art. 6 comma 2 del regolamento IS.V.A.P. n. 24 del 19 maggio 2008, impone quindi alle imprese assicuratrici un dovere collaborativo finalizzato a consentire il più efficace e tempestivo esercizio delle funzioni di vigilanza.

Si tratta, quindi, di applicazione specifica e settoriale dei generali poteri istruttori attribuiti dall’art. 189 comma 1 del d.lgs. n. 209/2005, a norma del quale l’Istituto “…può chiedere informazioni, ordinare l’esibizione di documenti ed il compimento di accertamenti e verifiche ritenute necessarie, rivolgendo la richiesta alle imprese di assicurazione e di riassicurazione, ai soggetti che svolgono funzioni parzialmente comprese nel ciclo operativo delle imprese di assicurazione e di riassicurazione per indagini esclusivamente rivolte ai profili assicurativi o riassicurativi, agli intermediari assicurativi e riassicurativi, ai periti assicurativi, nonché ai soggetti che svolgono attività riservate privi di autorizzazione”.

La fattispecie è poi integrata, quanto all’individuazione delle modalità e termini dei doverosi riscontri, dalle sottostanti disposizioni regolamentari, in generale, ai sensi dell’art. 5 comma 2 del codice delle assicurazioni, e specificamente ai sensi del successivo art. 7.

In senso analogo si esprime, d’altro canto, l’art. 190 comma 1, esplicitamente rubricato “Obblighi di informativa”, secondo il quale l’Istituto “…può chiedere ai soggetti vigilati la comunicazione, anche periodica, di dati e notizie e la trasmissione di atti e documenti con i termini e le modalità da esso stabilite con regolamento”.

Il successivo art. 310 comma 1, nel sanzionare, tra le altre, la violazione delle disposizioni dell’art. 189 comma 1 e dell’art. 190 comma 1, e quindi anche delle disposizioni regolamentari integrative, con la sanzione amministrativa pecuniaria da € 5.000,00 ad € 50.000,00, .mira ovviamente ad assicurare l’effettività dello svolgimento delle funzioni di vigilanza, anche con riferimento all’esercizio degli strumentali poteri d’indagine (tra cui la richiesta d’informazioni), che resterebbero del tutto frustati e svuotati di ogni significato se non presidiati da apposita sanzione.

D’altro canto, secondo quanto già rilevato da questo Tribunale, la funzione di vigilanza e i correlati poteri d’indagine ed obblighi informativi “…comportano la soggezione…ai poteri di indagine dell’Autorità (relativi a richiesta di informazioni, ordine di esibizione documenti, ispezioni, verifiche etc.) nonché, per converso, la sussistenza di specifici obblighi di informativa da parte dei soggetti vigilati”, di tal ché la sanzione amministrativa pecuniaria ex art. 310 comma 1 del d.lgs. n. 209/2005 “…presidia l’obbligo di collaborazione in sé, in quanto posto a garanzia dell’efficiente esercizio dell’attività di vigilanza…” (così T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 2 agosto 2010, n. 29503).

1.2) Così ricostruito, in sintesi, il quadro normativo di riferimento, devono esaminarsi le censure nel loro ordine logico-giuridico.

1.2.1) La più radicale censura, ancorché articolata come la seconda nella serie ordinale prescelta dalla società ricorrente, è costituita dal rilievo della tardività della notificazione del provvedimento impugnato, siccome intervenuto oltre la scadenza del termine di cui all’art. 5 (comma 2) del regolamento IS.V.A.P. n. 1 del 15 marzo 2006.

Tale disposizione, rubricata “Fase conclusiva del procedimento sanzionatorio”, stabilisce testualmente che:

- “Il Servizio Sanzioni, verificata la ritualità e la completezza degli adempimenti istruttori compiuti e valutate le risultanze dell’istruttoria dei Servizi dell’Istituto, predispone gli atti conclusivi del procedimento sanzionatorio sottoponendoli al Presidente per la decisione” (comma 1);

- “Il provvedimento motivato adottato dal Presidente è notificato al soggetto cui è stata rivolta la contestazione ai sensi dell’art. 3, entro 90 giorni dal ricevimento da parte del Servizio Sanzioni della relazione motivata dei Servizi dell’Istituto” (comma 2);

- “Il provvedimento di irrogazione della sanzione reca l’ingiunzione del relativo pagamento secondo quanto previsto dall’art.