Pubblicato il 04/05/2023

N. 00241/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00530/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 530 del 2022, proposto da G.R. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati M R e M P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato M R in Perugia, piazza Piccinino, 9;

contro

Comune di Torgiano, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato T C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

F Belli, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- dell'ordinanza del Comune di Torgiano n. 32 del 28 giugno 2022, notificata in pari data;

- di ogni atto presupposto, connesso, conseguente e collegato, ivi compresi, in quanto occorra, le valutazioni istruttorie ed i verbali di sopralluogo del 17 dicembre 2021 e dell'11 febbraio 2022, l'ordinanza n. 15 del 18 marzo 2022 e la nota prot. n. 5721 del 17 maggio 2022.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Torgiano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 aprile 2023 la dott.ssa Daniela Carrarelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La G.R. s.r.l. è proprietaria dell’area sita nel Comune di Torgiano censita al catasto terreni del medesimo Comune al f. 30, mappale 1030, adiacente ad altra particella (n. 1276) su cui è in corso di realizzazione un fabbricato con destinazione d’uso produttivo/direzionale in forza di permesso di costruire n. 30 del 30 luglio 2010.

L’area in oggetto è classificata dal vigente P.R.G. in parte come zona “EF”-“Area agricola di rispetto degli insediamenti” ed in parte come zona “VR”-“Aree di rispetto”;
nella variante generale al P.R.G., adottata con D.C.C. n. 47 del 25 novembre 2021, la stessa area è stata riclassificata come area “RUp” - “Tessuto esistente di formazione recente – insediamenti esistenti prevalentemente industriali ed artigianali”, medesima destinazione urbanistica della confinante particella a destinazione produttiva.

Nel corso della realizzazione dell’edificio insistente sulla confinante particella n. 1276, è emerso che il terreno sull’area di cui al mappale 1030 risultava essere ad un livello inferiore rispetto ai lotti confinanti per circa 50-60 cm.

Pertanto, in data 14 febbraio 2020, la G.R. s.r.l. presentava al Comune di Torgiano una S.C.I.A. edilizia (assunta al prot. n. 1590 del 18 febbraio 2020 ed al n. 14/2020) per “Ricolmamento lotto di terreno”, allegando la relazione tecnica nella quale era specificato che «[p]oiché il terreno oggetto della presente pratica, di pertinenza dell’immobile in costruzione, risulta essere ad un livello inferiore rispetto agli altri lotti confinanti, si rende necessario aumentare la quota del piano di campagna, effettuando un ricolmamento con l’apporto di un quantitativo di terreno atto ad incrementare la quota di 50-60 cm, rispetto allo stato attuale » e che « il materiale di riempimento sarà certificato come da normativa vigente ».

Il Comune, con nota prot. n. 1803/2020 del 26 febbraio 2020 comunicava che la S.C.I.A. richiamata doveva ritenersi efficace sin dal 18 febbraio 2020.

In data 11 marzo 2020 la G.R. s.r.l. dava comunicazione dell’avvio dei lavori;
il riempimento veniva eseguito mediante materiale terroso misto ad inerti riciclati certificati.

In data 17 dicembre 2021 e 11 febbraio 2022 il Comune effettuava dei sopralluoghi sulla particella in oggetto e richiedeva ad

ARPA

Umbria di verificare la conformità del materiale utilizzato.

Con nota prot. n. 2022/5133 del 14 marzo 2022,

ARPA

Umbria attestava sussistenza delle necessarie dichiarazioni di conformità per i materiali riciclati utilizzati (“riciclato intermedio da fresato”, “sabbia riciclata” e “riciclato grosso”), mischiati a terra e materiale terroso, per effettuare il riempimento.

Con ordinanza n. 15 del 18 marzo 2022 il Comune di Torgiano intimava a G.R. s.r.l. la sospensione dei lavori, evidenziando in sintesi che «[l]a superficie di intervento risulta sostanzialmente corrispondente, forse anche in leggera diminuzione, ma la difformità che si contesta è riferita al tipo di materiale utilizzato per il riporto, rispetto a quanto riportato nella SCIA. Nella relazione tecnica allegata alla SCIA si fa esplicito riferimento a riporti di “terreno” mentre dal sopralluogo è emerso l’utilizzo, peraltro confermato anche da

ARPA

Umbria, di “riciclato intermedio da fresato”, “materiale inerte riciclato”, “sabbione riciclato” e “riciclato grosso”. Tale materiale riciclato risulta incompatibile rispetto alla zonizzazione “EF” (art. 40 delle NTA P.S del vigente PRG) per la loro connotazione di Aree agricole di rispetto degli insediamenti, fatta eventualmente eccezione per le aree di stretta pertinenza degli edifici esistenti, in quanto già compromesse ».

La G.R. s.r.l. presentava le proprie osservazioni, evidenziando, in particolare, l’insussistenza di una difformità rispetto alla S.C.I.A., che prevedeva unicamente l’utilizzo di “ materiale di riempimento certificato ”, non avendo il Comune dettato alcuna prescrizione nei termini di legge;
in ogni caso, una volta utilizzati per il riempimento, i materiali di riporto mischiati al terreno devono considerarsi in tutto e per tutto equiparati al “terreno” ai sensi dell’art. 3, comma 1, del d.l. n. 2 del 2012 di interpretazione autentica dell’art. 185 del d.lgs. n. 152 del 2006.

Il Comune riscontrava le osservazioni con nota del 17 marzo 2022.

Con successiva ordinanza n. 32 del 28 giugno 2022, il Comune ha intimato all’odierna ricorrente la « rimozione del materiale denominato “riciclato” dai terreni classificati dal PRG vigenti come zona “EF” e “VR” ad eccezione della parte posta all’interno della particella catastale n. 1276 in quanto area strettamente pertinente all’edificio », ai sensi dell’art. 146 l.r. n. 1 del 2015, in quanto opere eseguite in difformità dalla S.C.I.A. n. 14/2020.

2. La G.R. s.r.l. ha agito per l’annullamento della citata ordinanza di remissione in pristino e della presupposta ordinanza di sospensione dei lavori, articolando censure in diritto riassumibili come segue.

i. Violazione degli artt. 141 e 146 della l.r. n. 1 del 2015, dell’art. 3, comma 1, del d.l. n. 2 del 2012 e dell’art. 185 del d.lgs. n. 152 del 2006;
eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto dei presupposti, difetto di istruttoria, difetto di motivazione, contraddittorietà, illogicità ed irragionevolezza manifeste. La parte ricorrente ha argomentato circa la conformità di quanto realizzato rispetto alla S.C.I.A. presentata, nella quale il termine “terreno” è utilizzato per individuare la parte del lotto non edificata ovvero l’andamento del piano di campagna, a prescindere dal materiale di cui il terreno stesso è composto. Nella stessa relazione tecnica allegata alla S.C.I.A. in nessuna parte è evidenziato che si sarebbe utilizzato materiale terroso ovvero terra;
quanto al materiale è stato specificato esclusivamente che «[i]l materiale di riempimento sarà certificato come da normativa vigente» .

Quanto all’asserita violazione dell’art. 40 NTA al PRG - Parte strutturale, parte ricorrente ha rilevato, da un lato, che la disposizione nulla prescrive in ordine alla tipologia di materiale da utilizzare per eventuali riporti di terreno autorizzati dal Comune, e, dall’altro, l’assenza di vocazione agricola dell’area. Difatti nella variante generale al PRG adottata con D.C.C. n. 47 del 25 novembre 2021 la stessa è stata riclassificata da zona “EF” “Area agricola di rispetto degli insediamenti” e zona “VR” “Aree di rispetto” in area in “RUp” “Tessuto esistente di formazione recente – insediamenti esistenti prevalentemente industriali ed artigianali”. Inoltre la tipologia di materiale utilizzato per il riempimento, in quanto destinato unicamente a realizzare una modifica della quota del piano di campagna compatibile ed autorizzata, è del tutto irrilevante in relazione alla destinazione urbanistica della zona.

Infine, la parte ricorrente lamenta che non è dato comprendere cosa il Comune intenda per area di “stretta pertinenza” dell’edificio e per quale ragione l’utilizzo degli inerti per il riempimento dovrebbe essere considerato ammissibile solo in tali aree, nonché l’assenza di motivazione circa l’ordina di rimozione del materiale riciclato dalla porzione della particella classificata “VR” Aree di rispetto.

ii. Violazione degli artt. 19 e 21-nonies della l. n. 241 del 1990, dell’art. 125 della l.r. n. 2 del 2015;
eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto dei presupposti, difetto di istruttoria, difetto di motivazione, illogicità ed irragionevolezza manifeste. Il Comune, ove avesse ritenuto l’intervento violativo dell’art. 40 delle NTA al P.R.G. - PS, avrebbe dovuto esercitare il potere inibitorio attribuitegli nei termini perentori previsti dalla legge;
la S.C.I.A. edilizia di che trattasi risulta definitivamente consolidata per il decorso non solo del termine ordinario di esercizio del potere inibitorio di 30 giorni di cui all’art. 19, comma 6 bis, della l. n. 241 del 1990 (spirato in data 9 giugno 2020, considerando anche la c.d. sospensione COVID), ma anche di quello di 18 mesi (successivamente ridotti a 12 in seguito all’entrata in vigore del d.l. n. 77 del 2021 convertito in l. n. 108 del 2021) previsto dal combinato disposto degli artt. 19, comma 4, e 21 nonies della l. n. 241 del 1990, termine anch’esso scaduto in data 9 dicembre 2021, considerando il termine di 18 mesi decorrente dalla scadenza del termine per l’esercizio del potere inibitorio ordinario.

iii. Violazione degli artt. 141 e 146 della l.r. n. 1 del 2015, dell’art. 3, comma 1, del d.l. n. 2 del 2012 e dell’art. 185 del d.lgs. n. 152 del 2006;
eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità ed ingiustizia manifeste. La parte ricorrente lamenta l’impossibilità di ottemperare all’ordinanza laddove ordina la rimozione del materiale denominato “riciclato” dai terreni richiamati, in quanto il materiale “riciclato” è stato unito a quello terroso e la separazione non è più possibile;
ai sensi dell’art. 185 del d.lgs. n. 152 del 2006 così come interpretato dall’art. 3, comma 1, del d.l. n. 2 del 2012, una volta miscelati per la realizzazione di riempimenti, gli inerti riciclati e la terra costituiscono un unico materiale geologico/stratigrafico.

3. A seguito della trattazione alla camera di consiglio del 18 ottobre 2022, l’istanza cautelare è stata accolta con ordinanza n. 127 del 2022, con sospensione dell’ordinanza comunale gravata e fissazione per la trattazione del merito dell’udienza pubblica del 4 aprile 2023.

4. Con memoria depositata in data 14 novembre 2022 si è costituito per resistere in giudizio il Comune di Torgiano. La difesa comunale ha evidenziato come nella relazione tecnica allegata alla S.C.IA. l’odierna ricorrente abbia dichiarato la necessità di aumentare la quota del piano di campagna « effettuando un ricolmamento con l’apporto di un quantitativo di terreno atto ad incrementare la quota di 50-60 cm, rispetto allo stato attuale »;
da ciò altro non potrebbe emergere che la parola terreno costituisca la specificazione del quantitativo di materiale utilizzato per il ricolmamento: “terreno”, ovvero “terra”, “materiale terroso”. La G.R. s.r.l., invece, ha utilizzato “riciclato intermedio da fresato”, “sabbia riciclata e riciclato grosso” per completare il ricolmamento, da cui il contrasto con quanto autorizzato.

Ha, inoltre, evidenziato la difesa resistente che al momento della presentazione della S.C.I.A. l’interessato è tenuto ad asseverare la conformità del progetto agli strumenti urbanistici sia vigenti che adottati, secondo il disposto di cui all’art. 125 l.r. n. 1 del 2015;
nel caso in esame il PRG vigente identifica la zona oggetto di ordinanza, quella che esula dalla zona di stretta pertinenza dell’edificio identificata come “DB”, come “EF” e l’area di rispetto come “VR”. In particolare, la zonizzazione EF identifica una zona agricola e l’art. 40 della NTA del PRG – PS del Comune di Torgiano vieta le trasformazioni degli assetti colturali tali da promuovere significative modificazioni all’ambiente e al paesaggio;
l’inserimento in un terreno agricolo di materiale riciclato da fresato stradale, di riciclato intermedio da fresato, di riciclato inerte, impedirebbe la prosecuzione dell’assetto colturale e modificherebbe significativamente l’ambiente rendendolo inidoneo a qualsivoglia coltivazione.

Si contesta, altresì, l’assunto secondo il quale in ogni caso il PRG adottato prevedrebbe per l’area oggetto di ordinanza la zonizzazione RUp, in quanto le norme di salvaguardia di cui all’art. 55 delle NTA del PRG adottato di cui alla variante n. 24, prescrivono che nelle more dell’approvazione della Parte strutturale del PRG continua a valere la norma più restrittiva tra il PRG vigente e la parte strutturale adottata.

5. In vista della trattazione in pubblica udienza, la parte ricorrente ha depositato memorie puntualizzando le proprie argomentazioni e depositando la D.C.C. n. 2 del 23 marzo 2023 con la quale è stata approvata la Variante al PRG - Parte strutturale, con la previsione, tra l’altro, della nuova classificazione dell’area in questione – come da adozione di cui alla D.C.C. n. 47 del 2021 – quale area “RUp” “Tessuto esistente di formazione recente - insediamenti esistenti prevalentemente industriali ed artigianali”.

6. All’udienza pubblica del 4 aprile 2023, uditi per le parti i difensori, come specificato a verbale, la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Non essendo state sollevate questioni in rito, può procedersi all’esame del merito del ricorso, che si presenta fondato per quanto di seguito esposto.

8. Con il primo motivo in diritto, la parte ricorrente lamenta, in estrema sintesi, l’insussistenza di presupposti ai sensi degli artt. 141 e 146 della l.r. n. 1 del 2015 per l’intervento comunale, non essendovi alcuna difformità tra quanto realizzato e l’intervento autorizzato in forza della S.C.I.A.

Il motivo si presenta fondato.

Emerge dagli atti di causa che la società odierna ricorrente ha presentato la S.C.I.A. edilizia numero 14/2020 per “Ricolmamento di un lotto di terreno”, specificando nella allegata relazione tecnica che «[ p]oiché il terreno oggetto della presente pratica, di pertinenza dell’immobile in costruzione, risulta essere ad un livello inferiore rispetto agli altri lotti confinanti, si rende necessario aumentare la quota del piano di campagna, effettuando un ricolmamento con l’apporto di un quantitativo di terreno atto ad incrementare la quota di 50-60 cm, rispetto allo stato attuale » e che «[i]l materiale di riempimento sarà certificato come da normativa vigente ».

Dalla lettura del titolo abilitativo edilizio non può desumersi la sussistenza di altra prescrizione relativa alle modalità dell’intervento se non il livello di incremento della quota di campagna (“50-60 cm, rispetto allo stato attuale”) e, in ordine ai materiali da utilizzare, l’utilizzo di “materiali certificati”.

Risulta pacifico che sia stato rispettato il limite “quantitativo”;
nell’ordinanza di sospensione del 15 del 18 marzo 2022 l’Amministrazione riconosce, infatti, che l’intervento è stato realizzato in modo « sostanzialmente corrispondente, forse anche in leggera diminuzione ». Quanto all’aspetto “qualitativo”, ossia alla tipologia dei materiali utilizzati, gli stessi risultano effettivamente certificati, secondo quanto riconosciuto da