Pubblicato il 27/09/2017

N. 01104/2017 REG.PROV.COLL.

N. 00241/2008 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 241 del 2008, proposto da:
Soc. La Conchiglia di Bacci Stefano &
C. S.a.s., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'avvocato P B, con domicilio eletto presso lo studio Francesco Brizzi in Firenze, via Emanuele Repetti 11;

contro

- Comune di Rosignano Marittimo, in persona del Sindaco in carica, non costituito in giudizio;
- Regione Toscana, in persona del Presidente p.t., non costituito in giudizio;
- Ministero dell'Economia e delle Finanze, Ministero dei Trasporti, in persona dei rispettivi Ministri p.t., Agenzia Demanio, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Distr.le dello Stato, domiciliataria in Firenze, via degli Arazzieri 4;

per l'annullamento

- delle determinazione dell'Ufficio Demanio Marittimo del Comune di Rosignano Marittimo (LI), prot. n. 031683 in data 19 novembre 2007 e prot. n. 032720 del 29 novembre 2007, entrambe a firma del geom. Mariangela Venturelli, con cui alla società attuale ricorrente, è stato richiesto il pagamento - a conguaglio - dei canoni demaniali per gli anni 2003 - 2007.

- di ogni altro atto presupposto, conseguente e/o comunque connesso ancorché non cognito, ivi compresi, per quanto occorrer possa:

- la nota prot. n. 035389, in data 31 dicembre 2007, con cui il Dirigente del Settore Pianificazione e Promozione del Comune di Rosignano Marittimo, Dott.ssa Laura Buffa, ha riscontrato l'istanza della società ricorrente assunta al protocollo comunale n. 34633 del 19 dicembre 2007;

- le note dell’Agenzia del Demanio, filiale Toscana, Sportello Operativo Territoriale Beni Demaniali, sede di Livorno, prot. n. 11768/2007, in data 26 giugno 2007 e prot. n. 17905 del 17 ottobre 2007;

- la nota dell'Agenzia del Demanio, Direzione Area Operativa, prot. 2007/7162/DAO del 21 febbraio 2007.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Agenzia Demanio e di Ministero dell'Economia e delle Finanze e di Ministero dei Trasporti;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 settembre 2017 il dott. B M e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società ricorrente è titolare di una concessione demaniale di un tratto di arenile sito nel comune di Rosignano Marittimo, per la gestione, con finalità turistico ricreativa, di uno stabilimento balneare.

La concessione è stata rilasciata nel 2003 per la durata di sei anni prevedendo l’aggiornamento annuale del canone sulla base degli indici ISTAT.

Il comma 251 della legge finanziaria del 2007 (l. n. 296/2006), sostituendo l’art. 03 del decreto- legge 5 ottobre 1993, n. 400, disponeva la rideterminazione dei “ canoni annui per concessioni rilasciate o rinnovate con finalità turistico-ricreative di aree, pertinenze demaniali marittime e specchi acquei ” stabilendo, per quanto di interesse, una articolata tariffazione in relazione alle aree scoperte, a quelle occupate “ con impianti di facile rimozione ” e a quelle occupate con “ impianti di difficile rimozione ” (comma 251, lett. a) oltre a ulteriori e cospicui incrementi tariffari per le concessioni comprensive di pertinenze demaniali marittime a decorrere dal 1º gennaio 2007.

Per le aree ricomprese nella concessione, relativamente gli anni 2004, 2005 e 2006 si disponeva l’applicazione delle “ misure vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge ”, escludendo l’operatività delle “ disposizioni maggiorative di cui ai commi 21, 22 e 23 dell'articolo 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, e successive modificazioni ”.

Con il provvedimento in epigrafe, il comune intimato, anche sulla scorta dell’interpretazione assegnata dall’Agenzia del Demanio alla normativa riportata, rideterminava il canone concessorio per gli anni 2003 – 2007 ricomprendendo fra i parametri di calcolo le pertinenze demaniali marittime ossia quei manufatti di difficile rimozione edificati su suolo demaniale marittimo in concessione ed asseritamente acquisiti al patrimonio dello Stato alla scadenza della concessione.

Avverso tale atto insorgeva la ricorrente chiedendone l’annullamento e deducendo:

1. Violazione degli artt. 4, 5 e 6 della l. n. 241/1990 e del Regolamento sull’ordinamento degli uffici del Comune di Rosignano. Incompetenza.

2. Violazione dell’art. 03 del d.l. n. 400/1993 come modificato dall’art. 1, co. 251 della l. n. 296/2006, nonché degli artt. 29 e 49 del Codice della navigazione. Incompetenza. Eccesso di potere per carenza di presupposti, errore di fatto, difetto di istruttoria, irragionevolezza e ingiustizia manifesta. Violazione del giusto procedimento.

3. Ulteriore violazione dell’art. 03 del d.l. n. 400/1993 come modificato dall’art. 1, co. 251 della l. n. 296/2006, nonché degli artt. 29 e 49 del Codice della navigazione.

Ulteriore eccesso di potere per carenza di presupposti, errore di fatto, difetto di istruttoria, irragionevolezza e ingiustizia manifesta. Violazione del giusto procedimento.

4. Eccesso di potere e violazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990. Eccesso di potere per difetto di presupposti e difetto di istruttoria.

5. Violazione del principio dell’affidamento. Eccesso di potere per irragionevolezza manifesta. Sviamento e violazione del giusto procedimento. Illegittimità costituzionale dell’art. 1, co. 251 della l. n. 296/2006.

Si costituivano in giudizio in resistenza l’Agenzia Demanio, il Ministero dell'Economia e delle Finanze e il Ministero dei Trasporti

Nella pubblica udienza del 19 settembre 2017, dopo il deposito di memorie e repliche, il ricorso veniva trattenuto per la decisione.

DIRITTO

Viene impugnata, unitamente agli atti presupposti e connessi precisati in epigrafe, la determinazione dell'Ufficio Demanio Marittimo del Comune di Rosignano Marittimo con cui veniva richiesto alla società ricorrente il pagamento - a conguaglio - dei canoni demaniali asseritamente dovuti per gli anni 2003 - 2007.

Il ricorso è fondato.

Assorbente rilievo va assegnato a quanto dedotto con il secondo motivo con cui si lamenta l’erronea interpretazione, da parte della Amministrazione comunale, dell’art. 03 del d.l. n. 400/1993 (come modificato dall’art. 1, co. 251 della l. n. 296/2006), nonché degli artt. 29 e 49 del Codice della navigazione assumendo che non sia intervenuta la scadenza della concessione demaniale marittima rilasciata alla ricorrente ma il suo rinnovo automatico, con la consequenziale esclusione dell’acquisizione al patrimonio dello Stato, quale pertinenza, degli “impianti di difficile rimozione”.

La tesi merita condivisione.

L'art. 03 del d.l. n. 400, nel testo sostituito dall'art. 1, comma 251, della legge n. 296 del 2006, prevede che il criterio della media dei valori indicati dall'Osservatorio del mercato immobiliare si applica alle concessioni demaniali marittime comprensive di strutture permanenti costituenti « pertinenze demaniali marittime destinate ad attività commerciali, terziario-direzionali e di produzione di beni e servizi ».

L’art. 49, co. 1°, Cod. nav. stabilisce che “ Salvo che sia diversamente stabilito nell'atto di concessione, quando venga a cessare la concessione, le opere non amovibili, costruite sulla zona demaniale, restano acquisite allo Stato, senza alcun compenso o rimborso, salva la facoltà dell'autorità concedente di ordinarne la demolizione con la restituzione del bene demaniale nel pristino stato ”.

E’ quindi dirimente stabilire se sia intervenuta la scadenza della concessione in essere e se ad essa sia seguita una nuova concessione con una soluzione di continuità tra i due provvedimenti concessori.

La Sezione si è più volte pronunciata sulla questione con plurime sentenze dalle cui conclusioni non si ravvisano motivi per discostarsi (cfr. T.A.R. Toscana, sez. III, n. 1130 del 6 luglio 2016;
id. da n. 1137 a 1149 del 2016).

“ In proposito occorre distinguere le ipotesi in cui il rinnovo della concessione avvenga in forza di una scelta discrezionale della p.a. che, nella decisione sulla migliore utilizzazione del bene demaniale, ritenga di dare la preferenza al concessionario uscente anche in ragione del cd. diritto di insistenza, da quella in cui il rinnovo sia una vicenda connotata da un automatismo previsto già monte dal legislatore rispetto al quale la p.a. non conserva alcun margine di apprezzamento.

Diverso è il caso in cui il rinnovo avvenga in forza dell’art. 10 della L. 88/2001(oggi abrogato), in base al quale le concessioni di beni demaniali marittimi, tra le quali quelle concernenti la gestione di stabilimenti balneari, si rinnovano automaticamente per sei anni e così successivamente ad ogni scadenza.

Le fattispecie che ricadono nel campo di applicazione della predetta norma sono interessate da una vicenda giuridica diversa e non assimilabile a quella del rinnovo “discrezionale” in quanto è lo stesso legislatore a sancire in via automatica la prosecuzione del rapporto concessorio senza che a tal fine sia necessaria una nuova manifestazione di volontà delle parti o, comunque, un rinnovato esercizio della funzione pubblica afferente la gestione del bene. La concessione rinnovata si riallaccia, quindi, alla precedente senza alcuna soluzione di continuità costituendone la prosecuzione (Cons. Stato, VI, 1/2/2013 n. 626) che non può nemmeno essere impedita dall’invio di una disdetta da parte del concedente (ma solo dall’esercizio del potere di revoca che è tutt’altra cosa).

In tali ipotesi far leva sulla distinzione fra rinnovo e proroga costituisce un’opzione ermeneutica che fa appello ad un diverso nomen juris al quale non corrisponde alcuna differenza nella sostanza del rapporto: coincidendo la scadenza della prima concessione con l’inizio di quella nuova che non è in potere della p.a. impedire, il rapporto prosegue senza alcuna cesura e non si verifica mai un momento in cui cessa effettivamente il diritto del concessionario a mantenere l’opera sul suolo altrui ” (T.A.R. Toscana, sez. III, 6 luglio 2016 n. 1130;
nello stesso senso T.A.R. Campania, Salerno sez. I, 2 marzo 2017, n. 410).

In buona sentenza, “ il principio dell'accessione gratuita, in forza del quale alla scadenza della concessione demaniale le opere non amovibili realizzate dal privato concessionario restano acquisite allo Stato proprietario del suolo senza compenso o rimborso, non si presta a generalizzazioni, con la conseguenza che esso deve ritenersi circoscritto all'effettiva cessazione del rapporto concessorio e non è operante in caso di rinnovo automatico della concessione ” (T.A.R. Toscana, sez. III, 10 febbraio 2016 n. 225).

D’altro canto già il Giudice d’appello era pervenuto alle medesime conclusione rilevando che “ Il principio dell'accessione gratuita, fortemente penalizzante per il diritto dei superficiari e per gli investimenti, …dovrebbe ritenersi disposizione eccezionale e di stretta interpretazione, con riferimento all'effettiva cessazione - e non alla mera scadenza - del rapporto concessorio…, per la comprensibile esigenza di assicurare, in tal caso, che le opere "non amovibili", destinate a restare sul territorio o ad essere rimosse con inevitabile distruzione, tornino nella piena disponibilità dell'ente proprietario del suolo, a fini di corretta gestione di quest'ultimo (quando non più in uso del concessionario) per finalità di interesse pubblico. Detta esigenza non può evidentemente ravvisarsi quando il titolo concessorio preveda forme di rinnovo automatico o preordinato in antecedenza, rispetto alla data di naturale scadenza della concessione, tanto da configurare il rinnovo stesso, al di là del "nomen iuris", come una vera e propria proroga, protraendosi il medesimo rapporto senza soluzione di continuità ” (Cons. Stato, sez. VI, 1 febbraio 2013 n. 626).

Essendo pacifico che, nel periodo considerato, non è intervenuta alcuna nuova concessione idonea a determinare il verificarsi dell’accessione in favore del Demanio dello Stato dei manufatti eretti sul suolo oggetto della concessione (trasformandole in pertinenze demaniali), ne segue, per le ragioni illustrate, che il ricorso va accolto con il conseguente annullamento dell’atto impugnato.

Le spese del giudizio possono essere integralmente compensate alla luce delle incertezze interpretative e del mutamento giurisprudenziale nel frattempo intervenuto.