N. 00144/2014 REG.PROV.COLL.

N. 00198/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 198 del 2009, proposto da:
E D S, rappresentato e difeso dall'avv. Maria D Paolo, con domicilio eletto presso l’avv. Antonio Coaccioli in Perugia, piazza Alfani, 4;

contro

- Comune di Terni, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avv. A A, con domicilio eletto presso l’Avvocatura Provinciale in Perugia, via Palermo, s.n.c.;
- Provincia di Terni, non costituita in giudizio;

nei confronti di

Regione Umbria, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

della deliberazione del Consiglio comunale di Terni 31.3.2004 n. 88 (di adozione del nuovo piano regolatore generale), della deliberazione consiliare n. 307 del 15 dicembre 2008, di approvazione del P.R.G., nella parte in cui destina l’area di proprietà del ricorrente a punto di paesaggio;
della delibera di Giunta comunale n. 600 del 4 dicembre 2008 di approvazione del piano con recepimento delle prescrizioni provinciali;
della delibera n. 29 del 30 gennaio 2008 di rigetto delle osservazioni del ricorrente;
di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale, ivi incluse le delibere regionali n. 1566 del 2007 e n. 761 del 2007 in tema di VAS.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Terni;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 novembre 2013 il Cons. Stefano Fantini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il ricorrente, proprietario di un immobile, sito in zona Poscargano, identificato al N.C.T. con le particelle 55, 56, 132, 133 e 136, con destinazione, in base al P.R.G. previgente, a zona E, impugna le delibere consiliari di adozione ed approvazione del nuovo P.R.G. (rispettivamente la n. 88 del 31 marzo 2004 e la n. 307 del 15 dicembre 2008), nella parte in cui destinano l’area in questione a punto di paesaggio.

Espone che la sua proprietà è inserita in una zona originariamente agricola che progressivamente è stata però sfruttata a fini residenziali;
per tale motivo aveva chiesto che fosse ritenuta edificabile, ma le osservazioni sono state rigettate con la deliberazione consiliare, anch’essa gravata, n. 29 del 30 gennaio 2008, al dichiarato fine di conservare l’assetto agrario e produttivo residuo.

Deduce a sostegno del ricorso i seguenti motivi di diritto :

1) Violazione dell’art. 7 della l.r. n. 31 del 1997;
eccesso di potere per difetto di logicità e contraddittorietà e difetto di istruttoria, nella considerazione che la conferenza partecipativa si è svolta dal 24 al 26 giugno 2002, mentre il P.R.G. è stato adottato nel marzo 2004, e dunque ben oltre il termine di 180 giorni previsto dalla norma rubricata. Anche ammettendo che non si tratti di termine perentorio, l’Amministrazione avrebbe dovuto esternare i motivi che hanno determinato il ritardo.

Dopo l’esame della conferenza il piano è stato pubblicamente esposto fino al 28 giugno 2003, adempimento non previsto dalla legge, e che ha comportato modifiche progettuali.

2) Violazione degli artt. 4, 6, 11 e 35 del d.lgs. n. 152 del 2006;
violazione della l.r. n. 27 del 2000 e della l.r. n. 11 del 1998;
eccesso di potere per difetto di istruttoria.

Dai verbali della conferenza istituzionale convocata presso la Provincia di Terni non risulta acquisito il nulla osta regionale sulla valutazione di incidenza, che, però, dalla determina impugnata risulta favorevole con prescrizioni dal punto di vista ambientale. In realtà, tale parere favorevole, oltre a non essere rinvenibile nei documenti di piano, non sembra avere il contenuto della VIA.

Con l’entrata in vigore, in data 31 luglio 2007, del d.lgs. n. 152 del 2006, anche il P.R.G. è assoggettato alla VAS;
quindi fin dal momento in cui si è tenuta la prima conferenza istituzionale il P.R.G. doveva essere preceduto dalla VAS, o comunque coordinato con le disposizioni di cui alla l.r. n. 11 del 1998 in materia di VIA. Ma nel caso di specie neppure la procedura di VIA è stata corretta o completa.

In ogni caso, viene altresì impugnata la deliberazione di G.R. n. 1566 del 2007 che ritiene esenti dall’obbligo di adeguarsi al d.lgs. n. 152 del 2006 i piani non adottati al momento dell’entrata in vigore del decreto, ed anche quelli il cui documento programmatico, a quella data, fosse già approvato. Si osserva come peraltro con successiva delibera di G.R. n. 383 del 2008, anche questa gravata, la Regione ha stabilito diversamente, imponendo la VAS nei procedimenti di pianificazione.

3) Violazione dell’art. 9, comma 5, della l.r. n. 31 del 1997, in quanto la conferenza istituzionale della Provincia avrebbe dovuto concludersi entro il termine di quindici giorni;
certamente perentorio è il termine, indicato in rubrica, secondo cui la Provincia deve deliberare entro venti giorni dalla conclusione della conferenza. Nel caso di specie la conferenza ha concluso i lavori il 23 ottobre 2008, mentre la Provincia ha deliberato il 1 dicembre 2008.

4) Violazione degli artt. 6,7,8,9, 10 ed 11 della l.r. n. 31 del 1997;
eccesso di potere per difetto di istruttoria, nell’assunto che dei vari termini stabiliti dalla legge per le singole fasi del procedimento il Comune di Terni non ne ha rispettato alcuno. In breve, il Comune ha adottato il P.R.G. nel luglio 2004, il termine per la presentazione delle osservazioni scadeva nel mese di ottobre 2004, e poi il Comune aveva 120 giorni dalla scadenza delle repliche per pronunciarsi (dunque dal mese di novembre 2004);
l’esame delle osservazioni è cominciato ad ottobre 2007 e terminato a febbraio 2008, e dunque circa due anni e mezzo dopo la scadenza del termine. La verifica A.S.L. dovrebbe intervenire entro il termine di pubblicazione della deliberazione di adozione, mentre è intervenuta a novembre 2004. La trasmissione degli atti alla Provincia deve avvenire entro trenta giorni dalla data di esecutività della deliberazione che decide le osservazioni;
i lavori della conferenza dovrebbero concludersi entro quindici giorni dalla convocazione, mentre ha impiegato oltre due mesi. Un procedimento che avrebbe dovuto concludersi in un anno ne è durato, invece, otto, partendo dall’approvazione del documento programmatico, e sei avendo come riferimento l’adozione;
un tempo, dunque, spropositato in termini di evoluzione e sviluppo del territorio.

5) Eccesso di potere per difetto di istruttoria, illogicità e contraddittorietà della motivazione.

E’ illogico definire (parzialmente) favorevole un parere che, a fronte di una richiesta di sfruttamento edificatorio dell’area, risponde con un inserimento in un punto di paesaggio. Ma soprattutto è verosimile che le osservazioni non sono state peregrine, perché altrimenti sarebbero state disattese;
ciò conferma peraltro che la soluzione non è rispondente allo scopo, specie se inserita in un contesto che ha perso le caratteristiche di ruralità in virtù degli insediamenti autorizzati. L’art. 87 delle N.T.A. richiede inoltre che il piano deve formulare previsioni specifiche per ogni unità di paesaggio, riportate nella scheda di progettazione allegata al piano stesso. Per l’unità 2CT difetta qualsivoglia disciplina specifica, e tutto è rimesso al piano attuativo.

6) Violazione della l.r. n. 31 del 1997;
eccesso di potere per difetto di motivazione, nell’assunto che la delibera di approvazione del P.R.G. è stata pubblicata all’albo pretorio per estratto;
gli atti del procedimento sono stati indicati nella pubblicazione nel BUR, ma non posti a disposizione del pubblico, al pari degli elaborati del P.R.G.;
di qui l’inadeguatezza di tali forme di pubblicità.

Si è costituito in giudizio il Comune di Terni controdeducendo alle censure avversarie e chiedendone la reiezione.

All’udienza del 20 novembre 2013 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. - Con il primo motivo si deduce la violazione dell’art. 7 della l.r. n. 31 del 1997, lamentandosi che l’adozione del P.R.G. è intervenuta nel marzo 2004, e dunque oltre il termine di centottanta giorni dalla data di chiusura dei lavori della conferenza partecipativa, risalente al 26 giugno 2002, senza peraltro che nessuna motivazione sia apportata a giustificazione del ritardo;
inoltre si censurano ulteriori violazioni (sub)procedimentali, tra cui quella della pubblicazione del piano successivamente all’esame della conferenza, adempimento non previsto dalla legge.

Il mezzo non appare meritevole di positiva valutazione.

Ed invero l’art. 7 della legge n. 31 del 1997 è stato modificato dall’art. 1 della l.r. 30 agosto 2004, n. 34, per effetto del quale il termine di adozione del P.R.G. non può più ritenersi perentorio, essendo divenuto ordinatorio (così Cons. Stato, Sez. IV, 15 dicembre 2008, n. 6192).

Ne discende che ogni allegazione in punto di preteso onere motivazionale sul “mancato rispetto” di un termine ordinatorio appare infondata, non essendo tale circostanza, di per sé, rilevante ai fini della legittimità del provvedimento.

Anche il contestato adempimento di pubblicità notiziale dopo l’esame della conferenza non appare viziante, in quanto, seppure non contemplato, per quanto è dato desumere dalla prospettazione di parte ricorrente (peraltro non sviluppata negli scritti successivi al ricorso introduttivo), sarebbe aggiuntivo, al limite ultroneo, ma certamente non lesivo delle esigenze partecipative degli interessati, ma, piuttosto, maggiormente garantistico.

2. - Con il secondo mezzo si deduce che non risulta agli atti del procedimento il parere regionale (favorevole con prescrizioni) sulla valutazione di incidenza ambientale, che, peraltro, oltre alla problematica portata della sospensione delle previsioni di trasformazione del suolo, non ha il contenuto della V.I.A., aggiungendosi altresì che, a fare tempo dall’1 agosto 2007, per effetto dell’entrata in vigore del d.lgs. n. 152 del 2006, occorre la procedura di V.A.S. per il P.R.G.;
lamenta altresì che la documentazione relativa alla parte operativa del piano inviata alla Provincia non corrisponderebbe a quella approvata dal Consiglio comunale.

Il mezzo non appare meritevole di positiva valutazione.

Sotto il primo profilo, va rilevato che la valutazione ambientale strategica è stata prevista dalla direttiva comunitaria 27 giugno 2001, n. 2001/42/CE, cui doveva essere data attuazione dagli Stati membri prima del 21 luglio 2004;
l’obbligo di effettuare la V.A.S., secondo quanto previsto dall’art. 13, si applica ai piani ed ai programmi «il cui primo atto preparatorio formale è successivo alla data» del 21 luglio 2004, e dunque non alla vicenda in esame, in cui, anche a prescindere dal documento programmatico di indirizzo, la prima adozione del P.R.G. risale alla delibera consiliare n. 88 del 31 marzo 2004 (in termini già T.A.R. Umbria, 24 gennaio 2011, n. 34). In ogni caso, la giurisprudenza ha affermato, con riguardo alla direttiva 2001/42/CE, che, introducendo un nuovo istituto nell’ordinamento degli Stati membri, non può considerarsi self-executing , dovendo essere recepita e disciplinata dal legislatore interno (Cons. Stato, Sez. IV, 14 aprile 2010, n. 2097;
Sez. IV, 28 maggio 2009, n. 3333). Resta da evidenziare che nel nostro ordinamento la direttiva in argomento è stata recepita il d.lgs. 16 gennaio 2008, n. 4.

Quanto, poi, alla doglianza circa la documentazione presentata alla Provincia, anche a prescindere dalla genericità dell’allegazione, è sufficiente ricordare che il predetto ente è chiamato a pronunciarsi solamente sulla parte strutturale del piano.

3. - Con il terzo motivo si deduce la violazione dell’art. 9, comma 5, della l.r. n. 31 del 1997, lamentandosi che la conferenza istituzionale non si sia conclusa entro il termine di quindici giorni dalla convocazione, e la Provincia non abbia deliberato entro i successivi venti giorni.

Anche tale motivo non appare persuasivo.

E’ pur vero che l’art. 9, comma 5, della l.r. n. 31 del 1997dispone che «entro il termine perentorio di venti giorni dalla conclusione della Conferenza, la Provincia, sulla base degli esiti della stessa, delibera in attuazione delle finalità di cui al comma 2, dettando le eventuali prescrizioni», ma è altrettanto vero che siffatta disposizione è stata abrogata dall’art. 73, comma 1, lett. g), della l.r. 22 febbraio 2005, n. 11, e che l’analoga disposizione dell’art. 15, comma 10, di tale ultima legge, non prevede più la perentorietà del termine.

In ogni modo, come la giurisprudenza, anche di questo Tribunale Amministrativo, ha avuto occasione di precisare in materia di piani regolatori comunali, la violazione di un termine qualificato come perentorio da parte dell’Autorità sovraordinata non può ragionevolmente viziare ex post la legittimità della delibera comunale, che risulterebbe contraddittoriamente travolta dall’inazione della Provincia;
il fondamento di razionalità del termine è piuttosto da rinvenire a garanzia del Comune, comportando, il suo spirare, soltanto la consumazione dei poteri di intervento e correzione che l’ordinamento attribuisce all’ente intermedio (in termini T.A.R. Umbria, 1 marzo 2010, n. 149, nonché Cons. Stato, Sez. IV, 15 dicembre 2008, n. 6192).

4. - Con la quarta censura si torna a lamentare il mancato rispetto dei termini che scandiscono le fasi del procedimento, articolatosi dunque in sei/otto anni, in violazione di plurime norme della legge n. 31 del 1997, e con conseguente inadeguatezza dell’istruttoria compiuta rispetto al rapido evolvere nel tempo della realtà del territorio.

Il motivo è infondato per l’essenziale argomento, sviluppato al precedente punto sub 1), della natura meramente ordinatoria dei termini del procedimento.

Il profilo del difetto di istruttoria od anche di inadeguatezza/irragionevolezza legato all’”obsolescenza” delle valutazioni programmatorie compiute rispetto ai tempi della decisione appare poi del tutto generico, indimostrato, prospettato senza alcuna specifica allegazione (se non mediante un non contestualizzato riferimento all’andamento demografico), sì da risultare inammissibile.

Ciò in quanto, nell’esercizio dell’attività pianificatoria, gli enti alla stessa preposti godono di un’ampia discrezionalità, sia amministrativa che tecnica, censurabile solo laddove sia seriamente dimostrato il difetto di istruttoria, ovvero della motivazione delle ragioni di fondo della scelta urbanistica.

5. - Il quinto motivo si indirizza nei confronti della deliberazione consiliare (n. 29 in data 30 gennaio 2008) sulle “osservazioni” della ricorrente, che sono state parzialmente accolte, ma comunque in modo da frustrare l’”interesse edificatorio” del ricorrente, per giunta senza dotare l’unità di paesaggio includente l’area di alcuna disciplina generale.

Anche tale mezzo non merita condivisione.

Per costante giurisprudenza, le osservazioni formulate dai proprietari interessati costituiscono un mero apporto collaborativo alla formazione degli strumenti urbanistici e non danno luogo a peculiari aspettative, con la conseguenza che il loro rigetto, ed a maggior ragione, nel caso di specie, il loro accoglimento parziale non richiede una dettagliata motivazione, essendo sufficiente che siano state esaminate e valutate in comparazione con gli interessi e le considerazioni generali poste a base della formazione del piano regolatore (così, tra le tante, Cons. Stato, Sez. IV, 24 maggio 2013, n. 2836). Tale valutazione risulta inequivocabilmente effettuata nella fattispecie in esame, ove l’inserimento dell’area di proprietà del ricorrente tra i punti di paesaggio è dichiaratamente finalizzato alla «conservazione dell’assetto agrario e produttivo residuo e di restauro del paesaggio naturale».

6. - Con l’ultimo mezzo si deduce poi l’inadeguatezza delle forme di pubblicità della delibera di approvazione del P.R.G., per estratto nell’albo pretorio, e comunque senza che gli atti e gli elaborati del procedimento siano stati messi a disposizione neppure in sede di pubblicazione nel B.U.R.

La censura è infondata, atteso che la disciplina vigente prevede la mera pubblicazione della deliberazione consiliare di approvazione nel B.U. della Regione (art. 10, comma 4, della l.r. n. 31 del 1997, ed, analogamente, art. 16, comma 3, della l.r. n. 11 del 2005).

Non esiste alcun altro onere di pubblicità notiziale gravante sull’Amministrazione, anche in considerazione del fatto che gli atti del procedimento sono oggetto di deposito presso il Comune e liberamente consultabili da chiunque.

7. - In conclusione, alla stregua di quanto esposto, il ricorso deve essere respinto.

Sussistono giusti motivi, in ragione della complessità delle decisioni di piano oggetto di gravame, per compensare tra le parti le spese di giudizio.