Pubblicato il 02/09/2022

N. 11357/2022 REG.PROV.COLL.

N. 11785/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11785 del 2018, proposto da Società Italiana Trasporti S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati A P e A V, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo Studio legale dell’avvocato A P in Roma, via E. Gianturco, 1;

contro

Enac – Ente Nazionale Aviazione Civile, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Aeroporti di Roma S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Valerio Pescatore, Gabriele Pescatore e Marco Giustiniani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo Studio legale degli avvocati Valerio Pescatore e Gabriele Pescatore in Roma, via Lazzaro Spallanzani, 22;
ADR Mobility S.r.l., non costituita in giudizio;

per l’annullamento

- dell’ordinanza ENAC – Direzione Aeroportuale Lazio n. 9 del 21 giugno 2018, conosciuta in data 18 settembre 2018, con la quale è stato adottato il documento REV. 1 recante “ Regolamento per la circolazione in sosta e fermata nella viabilità land-side sull’aeroporto di Fiumicino ”;

- di tale ultimo regolamento;

- dell’ordinanza n. 6/2018 non conosciuta;

- di ogni altro atto presupposto, conseguente e comunque connesso con quelli impugnati, ancorché allo stato non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Enac – Ente Nazionale Aviazione Civile e di Aeroporti di Roma S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 1° giugno 2022 il dott. L B e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente Società Italiana Trasporti S.r.l. (di seguito, anche “SIT”) è un’impresa abilitata all’esercizio della professione di trasporto passeggeri su strada ai sensi del Regolamento (CE) n. 1071/2009 ed è titolare della linea di gran turismo “Roma – Fiumicino”. Tale linea è esercitata sulla base di una specifica autorizzazione amministrativa, rilasciata in data 2 febbraio 2009 (cfr. doc. 2 della produzione di parte ricorrente), più volte rinnovata senza soluzione di continuità e attualmente efficace. SIT, nell’esercizio di tale linea, è obbligata a seguire il percorso predeterminato (e autorizzato), effettuando le fermate previste dal titolo, pena l’applicazione di una sanzione amministrativa.

1.1. La società ricorrente evidenziava che la linea di gran turismo “Roma-Fiumicino” prevede una fermata intermedia presso l’aeroporto internazionale Leonardo da Vinci di Fiumicino, sita all’interno dell’area di viabilità land-side di tale aeroporto, ossia nell’area composta da strade interne all’aeroporto aperte all’uso pubblico. In proposito, SIT esponeva quanto segue “ Per ciò che concerne la fermata degli autobus, in particolare, inizialmente la fermata della SIT era posta in Via Generale Felice Santini, accanto alla fermata del servizio pubblico locale del Comune di Fiumicino;
successivamente la fermata è stata spostata in Via Francesco Baracca, strada comunale adiacente la zona ‘Arrivi’ del Terminal 3 ove sono altresì ubicate tutte le fermate delle linee provinciali nel tempo attivate dai diversi operatori ”.

1.2. L’Ente Nazionale Aviazione Civile (di seguito, anche “ENAC”), con ordinanza n. 9 del 21 giugno 2018 – adottata in dichiarata ottemperanza dell’art. 6, comma 7, del Codice della strada e dell’art. 180 del relativo Regolamento di attuazione (d.P.R. n. 495 del 16 dicembre 1992) e non comunicata a SIT – adottava “ il documento REV 1 del ‘Regolamento per la circolazione, la sosta e la fermata nella viabilità land-side sull’aeroporto di Fiumicino’ e i relativi allegati, che costituiscono parte integrante della presente Ordinanza ”, altresì disponendo l’abrogazione delle “ ordinanze n. 9/2006, 14/2009 e 18/2014 ”, nonché dell’ordinanza n. 6/2018 (cfr. doc. A della produzione di parte ricorrente).

1.3. In particolare, l’art. 4 del Capo I del Regolamento adottato con la suddetta ordinanza, rubricato “ Competenze in materia di viabilità e sosta in ambito aeroportuale ”, al comma 2 prevede quanto segue “ Ferme restando le competenze di

ENAC

Direzione Aeroportuale Lazio in materia di disciplina della circolazione così come previsto all’art.

6.7 del Codice della Strada, ADR, in qualità di ente proprietario della strada ai sensi del predetto Codice, potrà: a) disporre, per il tempo strettamente necessario, la sospensione della circolazione di tutte o di alcune categorie di utenti per motivi di incolumità pubblica ovvero per urgenti e improrogabili motivi attinenti alla tutela del patrimonio stradale o ad esigenze di carattere tecnico;
b) stabilire obblighi, divieti e limitazioni di carattere temporaneo o permanente per ciascuna strada o tratto di essa, o per determinate categorie di utenti, in relazione alle esigenze della circolazione o alle caratteristiche strutturali delle strade;
c) riservare corsie, anche protette, a determinate categorie di veicoli, o a veicoli destinati a determinati usi;
d) vietare, o limitare, o subordinare al pagamento di una somma il parcheggio o la sosta dei veicoli;
e) prescrivere che i veicoli siano muniti ovvero abbiano a bordo mezzi antisdrucciolevoli o pneumatici invernali idonei alla marcia su neve o su ghiaccio;
f) vietare temporaneamente la sosta su strade o tratti di strade per esigenze di carattere tecnico o di pulizia, rendendo noto tale divieto con i prescritti segnali non meno di quarantotto ore prima ed eventualmente con altri mezzi appropriati. g) definire e predisporre l’opportuna segnaletica orizzontale e verticale ”, stabilendo al comma 3 che “ Sarà cura di ADR informare l’

ENAC

Direzione Aeroportuale Lazio prima dell’avvio di qualsiasi azione sopra elencata ” (cfr. doc. B della produzione di parte ricorrente).

1.4. Oltretutto, l’art. 4 del Capo VI del Regolamento adottato con la suddetta ordinanza, rubricato “ Disciplina per il transito e la sosta per Operatori titolari di subconcessione di beni aeroportuale ”, al comma 1 prevede che “ I bus Gran Turismo di linea Provinciale, in possesso di subconcessione, possono transitare esclusivamente nell'Area ZTL ARRIVI ed effettuare la fermata carico/scarico passeggeri presso i 4 stalli a striscia gialla oggetto di subconcessione e dedicati appositamente a codesto servizio, presso la Bus Station del Terminal 3 ” (cfr. doc. B della produzione di parte ricorrente).

1.5. L’art. 2 del Capo I e l’art. 3 del Capo II del Regolamento adottato con l’ordinanza ENAC n. 9/2018 dispongono rispettivamente che “ Nelle aree e nei beni destinati a parcheggio di cui all’Art. 1, i corrispettivi d’uso e le relative modalità applicative, per le diverse categorie di utilizzatori (passeggeri, operatori aeroportuali, sub-concessionari, ecc.), sono determinati da ADR o da ADR Mobility ” e che “ Sulla Viabilità primaria ZTL è consentito il transito e la fermata negli stalli gialli solo alle seguenti categorie di veicoli: [...] bus di linea sub – concessionari provinciali ” (cfr. doc. B della produzione di parte ricorrente).

2. SIT insorgeva avverso l’ordinanza ENAC n. 9/2018 in uno con gli altri atti impugnati e, mediante tre motivi di ricorso, ne contestava la legittimità per violazione di legge ed eccesso di potere sotto vari profili, chiedendone l’annullamento. In particolare, SIT riteneva che l’ENAC, con l’impugnata ordinanza n. 9/2018 e l’allegato Regolamento, avrebbe abdicato alle competenze che la legge gli riserva inderogabilmente e avrebbe altresì creato una disciplina di immediata applicazione volta ad escludere gli operatori dei servizi di linea gran turismo dall’uso pubblico delle strade interne all’aeroporto, imponendo agli stessi di sottoscrivere un contratto a titolo oneroso con un soggetto privato (Aeroporti di Roma S.p.A. o ADR Mobility S.r.l.).

2.1. L’ENAC si costituiva solo formalmente in giudizio per resistere al ricorso in esame. Si costituiva in giudizio anche la società Aeroporti di Roma S.p.A. (di seguito, anche “ADR”) eccependo l’inammissibilità per carenza di interesse del primo motivo di censura, stante la asserita non immediata lesività delle disposizioni del Regolamento impugnato da SIT – l’effettiva lesione, secondo quanto sostenuto da ADR, verrebbe a configurarsi solo in caso di adozione di uno specifico provvedimento limitativo della circolazione – e comunque la sua infondatezza, in quanto ENAC non avrebbe dismesso i propri poteri di regolazione della circolazione c.d. land-side . ADR, inoltre, eccepiva l’inammissibilità per carenza di interesse e comunque l’infondatezza del secondo motivo di ricorso in ragione della mancata impugnazione, quale atto presupposto del gravato Regolamento, del d.P.C.M. del 21 dicembre 2012 nella parte in cui, approvando il c.d. Contratto di Programma tra ENAC e ADR, consente espressamente ad ADR di affidare in subconcessione (con l’applicazione dei relativi canoni) aree e locali destinati allo svolgimento di servizi ulteriori rispetto alle attività aeronautiche strettamente intese. ADR, infine, eccepiva l’infondatezza del terzo motivo di gravame in ragione della asserita non sussistenza di alcun rapporto concorrenziale tra SIT e ADR Mobility S.r.l.

2.2. In vista dell’udienza pubblica del 1° giugno 2022 tanto SIT, quanto ADR, depositavano memorie e memorie di replica. In particolare, SIT, con la propria memoria di replica, controdeduceva all’eccezione di inammissibilità del primo motivo di ricorso sollevata da ADR, asserendo che le disposizioni del gravato Regolamento avrebbero una portata immediatamente lesiva della sua sfera giuridica, andando ad incidere negativamente sullo sfruttamento della sua autorizzazione. SIT, inoltre, controdeduceva anche in ordine alle eccezioni di infondatezza sollevate da ADR con riguardo a tutti e tre i motivi di ricorso e insisteva per l’accoglimento del gravame.

2.3. All’udienza pubblica del 1° giugno 2022 la causa veniva discussa e poi trattenuta in decisione.

3. Con il primo mezzo di gravame la società ricorrente deduce l’illegittimità degli atti impugnati per “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 6 del d.lgs n. 285 del 1992 (nuovo codice della strada) e dell’art. 718 del codice della navigazione. Eccesso di potere per sviamento, falsa rappresentazione dei presupposti di fatto e di diritto. Motivazione contraddittoria e insufficiente ”. In particolare, SIT con tale motivo di ricorso contesta innanzitutto la violazione dell’art. 6, comma 7, del Codice della strada, in quanto tale norma attribuisce all’ENAC (più in particolare, alla Direzione aeroportuale, che è una articolazione di tale ente) il potere di disciplinare la circolazione nell’ambito degli aeroporti aperti al traffico civile, tra i quali rientra anche l’aeroporto “Leonardo da Vinci” di Fiumicino;
pertanto, l’aver delegato tale competenza al gestore dell’infrastruttura aeroportuale – ADR nel caso di specie – si porrebbe in contrasto con la succitata previsione del Codice della strada. Con il primo motivo di ricorso, inoltre, SIT deduce anche l’illegittimità degli atti gravati per eccesso di potere, posto che il trasferimento dei predetti poteri in favore di ADR è stato giustificato alla luce della qualità di tale società come proprietaria della strada ai sensi del Codice della strada;
tuttavia, tale norma non sarebbe applicabile al caso di specie, venendo ancora una volta in rilievo il disposto dell’art. 6, comma 7, del Codice della strada.

3.1. Il Collegio, in via preliminare, ritiene necessario doversi pronunciare sull’eccezione di inammissibilità del primo motivo di ricorso, sollevata da ADR con la sua memoria di costituzione. Tale eccezione non risulta favorevole di positiva considerazione e, pertanto, deve essere respinta.

3.1.1. In particolare, l’art. 4 del Capo I dell’impugnato Regolamento assume una portata immediatamente lesiva della sfera giuridica di SIT, nella sua qualità di operatore economico titolare della linea di gran turismo “Roma – Fiumicino” e quindi operante all’interno dell’aeroporto “Leonardo da Vinci”. ENAC, in effetti, mediante la predetta norma regolamentare ha completamente dismesso la propria competenza a disciplinare la circolazione sulle strade interne aperte all’uso pubblico nell’ambito degli aeroporti aperti al traffico aereo civile – che la legge (art. 6, comma 7, del Codice della strada) gli attribuisce in via esclusiva – attribuendola ad un operatore privato, quale ADR, mediante la previsione di un meccanismo regolamentare incompatibile con la tutela degli interessi pubblici sottesi alla cura dell’ENAC, tra i quali la salvaguardia della sicurezza del traffico all’interno dell’aerostazione, nonché pregiudizievole degli interessi economici della società ricorrente. Infatti, gli atti incidenti sulla circolazione c.d. land-side sono suscettibili di impattare direttamente sulle attività che si svolgono sul sedime aeroportuale e, quindi, devono essere necessariamente posti in essere da un soggetto che si colloca in posizione di equidistanza rispetto agli operatori economici che esercitano attività imprenditoriali all’interno del sedime aeroportuale, incluso ADR che, nella sua qualità di gestore della infrastruttura, vanta un interesse concreto e attuale allo sfruttamento economico della risorsa pubblica, che realizza anche mediante l’attività svolta dalle proprie controllate, tra le quali ADR Mobility S.r.l.

3.2. Il Collegio ritiene sussistente il vizio di violazione di legge dedotto con il primo motivo di ricorso che, sotto tale profilo di doglianza, risulta meritevole di accoglimento.

3.2.1. In proposito, occorre innanzitutto evidenziare che l’art. 6, comma 7, del Codice della strada stabilisce che “ Nell’ambito degli aereoporti aperti al traffico aereo civile e nelle aree portuali, la competenza a disciplinare la circolazione delle strade interne aperte all’uso pubblico è riservata rispettivamente al direttore della circoscrizione aereoportuale competente per territorio e al comandante di porto capo di circondario, i quali vi provvedono a mezzo di ordinanze, in conformità alle norme del presente codice. Nell’ambito degli aereoporti ove le aerostazioni siano affidate in gestione a enti o società, il potere di ordinanza viene esercitato dal direttore della circoscrizione aeroportuale competente per territorio, sentiti gli enti e le società interessati ”. In particolare, la predetta norma del Codice della strada attribuisce esclusivamente all’ENAC la competenza a disciplinare la circolazione sulle strade interne aperte all’uso pubblico nell’ambito degli aeroporti aperti al traffico aereo civile (c.d. circolazione land-side ), conferendo a tale ente uno specifico potere di ordinanza. Tale competenza non viene meno laddove la struttura aeroportuale sia stata affidata in gestione a enti e società (come nel caso dell’aeroporto “Leonardo da Vinci”), in quanto anche in tali casi il potere di ordinanza in materia di disciplina della circolazione c.d. land-side viene esercitato dall’ENAC, ancorché con il coinvolgimento degli enti e le società interessati (inclusi quelli che gestiscono la struttura aeroportuale), come stabilito dall’ultima parte della suddetta norma.

3.2.2. L’art. 6, comma 7, del Codice della strada va letto congiuntamente alle previsioni di cui all’art. 6, comma 4, del medesimo corpo normativo. Tale ultima disposizione, in particolare, individua i contenuti delle ordinanze che l’ente proprietario della strada può adottare a norma dell’art. 5, comma 3, del Codice della strada (che detta la disciplina della circolazione in generale). Ancora più in dettaglio, per quel che rileva ai fini del presente giudizio, le previsioni di cui alle lettere da a) ad f) , dell’art. 6, comma 4, del Codice della strada coincidono con le disposizioni dettate dall’art. 4, comma 2, lettere da a) ad f) , del Capo I del gravato Regolamento.

3.2.3. Ad avviso del Collegio, e diversamente da quanto sostenuto da ADR nel corso del giudizio, non assume alcun rilievo legittimante il fatto che ADR sia l’ente proprietario della strada. Invero, venendo in rilievo l’attribuzione della competenza a disciplinare la circolazione c.d. land-side di una infrastruttura aeroportuale, non trova applicazione la disciplina dettata dall’art. 6, commi 4 e 5, del Codice della strada, bensì quella di cui al comma 7 di tale disposizione normativa che, come già evidenziato, riserva in via esclusiva tale competenza al direttore della circoscrizione aeroportuale competente per territorio, ossia ad un organo dell’ENAC, e ciò anche laddove l’infrastruttura sia stata affidata in gestione a un soggetto terzo, come nel caso di specie.

3.2.4. Il Collegio ritiene che nella fattispecie in questione non possa dubitarsi del fatto che l’ENAC abbia illegittimamente abdicato alla propria competenza in materia di regolamentazione della circolazione c.d. land-side all’interno dell’aeroporto “Leonardo da Vinci” per due ordini di motivi.

3.2.4.1. In primo luogo, il contenuto degli atti che ADR può adottare a norma dell’art. 4 del Capo I del gravato Regolamento coincide sostanzialmente con quello previsto dall’art. 6, comma 4, lettere da a) ad f) del Codice della strada – fanno, quindi eccezione, unicamente gli atti di definizione e predisposizione della segnaletica orizzontale e verticale di cui alla lettera g) del Regolamento ENAC –.

3.2.4.2. In secondo luogo, depone nel senso di una totale e ingiustificata dismissione della competenza ex lege attribuita all’ENAC ratione materiae , in patente violazione del disposto di cui all’art. 6, comma 7, del Codice della strada, la divisata regolazione dei rapporti tra ENAC e ADR in relazione agli specifici atti di regolamentazione della circolazione c.d. land-side nell’aeroporto in questione. Infatti, a dispetto di quanto previsto dall’art. 6, comma 7, del Codice della strada – che, come rilevato in precedenza, prevede che nel caso in cui la gestione dell’infrastruttura aeroportuale sia affidata a un soggetto terzo, ENAC esercita il proprio potere di ordinanza in relazione agli atti afferenti alla circolazione c.d. land-side sentendo anche gli enti e le società interessati – l’ultimo comma dell’art. 4 del Capo I del gravato Regolamento si limita a stabilire che “ Sarà cura di ADR informare l’