N. 00733/2015 REG.PROV.COLL.

N. 00141/2004 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 141 del 2004, proposto da:
Comune di Monterchi in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati V C e S P, con domicilio eletto presso il primo (Studio legale Lessona) in Firenze, Via dei Rondinelli 2;

contro

il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, oggi per i Beni, Attività Culturali e Turismo, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato presso la quale è domiciliato in Firenze, Via degli Arazzieri 4;

nei confronti di

Diocesi di Arezzo, Cortona e Sansepolcro in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dall'avv. Mauro Giovannelli, con domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, corso Italia 2;

per l'annullamento

- del provvedimento del Ministero per i Beni e le Attività Culturali-Direzione Generale per il Patrimonio Storico, Artistico e Demoetnoantropologico prot. n. GP 21083 (Servizio SDG Class. 06.03.05) del 24 ottobre 2003, a firma del Direttore Generale, avente ad oggetto "Monterchi-Affresco di Piero della Francesca raffigurante La Madonna del Parto", nonché degli atti tutti a tale provvedimento comunque presupposti, connessi e consequenziali ed in particolare della richiamata "relazione redatta dalla Soprintendenza di Arezzo".

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero per i Beni e le Attività Culturali, oggi per i Beni, Attività Culturali e Turismo, e della Diocesi di Arezzo, Cortona e Sansepolcro;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 aprile 2015 il dott. Alessandro Cacciari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. A metà del secolo quindicesimo il pittore Piero della Francesca dipinse l’affresco noto come “la Madonna del parto” nella chiesa di Santa Maria Momentana. Questa fu demolita nel 1785 dalla comunità di Monterchi per costruirvi un cimitero e da allora l’affresco è rimasto in una cappella situata dentro al cimitero, attualmente in proprietà del Comune. La cappella venne demolita e ricostruita in modo diverso nel 1956 e dopo il restauro del 1992 si è aperto un dibattito sulla collocazione dell’affresco tra il Ministero per i beni culturali e ambientali (nel seguito: “Ministero”), il Comune di Monterchi e la Diocesi di Arezzo, Cortona e Sansepolcro, sfociato in un contenzioso civile innanzi al Tribunale di Firenze che poi è stato abbandonato a seguito di un accordo intervenuto tra le parti.

Nel corso del giudizio civile, mentre era in via di svolgimento una consulenza tecnica d’ufficio per accertare la destinazione secolare del dipinto, con provvedimento della Direzione Generale per il patrimonio storico, artistico e demoetnoantropologico del Ministero in data 24 ottobre 2003, di cui al prot. 21083, la Soprintendenza di Arezzo (nel seguito: “Soprintendenza”) è stata incaricata di curare un progetto di ricollocazione dell’affresco nel complesso di Santa Maria Momentana.

Il provvedimento è stato impugnato dal Comune di Monterchi con il presente ricorso, notificato il 22 dicembre 2003 e depositato il 20 gennaio 2004, lamentando, con un primo motivo, che esso provvedimento impedirebbe o, comunque, ostacolerebbe il corso del giudizio avanti il Tribunale civile, tanto più che lo stesso Ministero è parte in causa.

Con un secondo motivo il Comune deduce che lo stesso provvedimento ometta di considerare quanto già la stessa Amministrazione aveva rilevato circa la collocazione dell’affresco, a seguito del sopralluogo svolto il 4 novembre 1998, nella decisione del Comitato di settore per i beni artistici e storici del 18 gennaio 1999, e ignori anche le risultanze degli incontri tenuti il 25 luglio e il 7 dicembre dell’anno 2000. Dai verbali delle operazioni svolte e dai rapporti degli incontri tenutisi, emergerebbe che la soluzione di ricollocazione disposta con l’atto impugnato non sarebbe ancora stata individuata in via definitiva e pertanto l’organo ministeriale avrebbe dovuto attendere il termine degli incontri tra le parti interessate, come indicato dal Comitato del 18 gennaio 1999.

Con il terzo motivo deduce che il Ministero non avrebbe alcuna facoltà di diretto intervento sui beni in discussione poiché sono di proprietà comunale e, per di più, prevede di intervenire sulla Chiesa e gli annessi ignorando che non esistono più, così come non esiste più il complesso di Santa Maria Momentana.

Con un quarto motivo deduce che la zona in cui il Ministero, con il provvedimento impugnato, intenderebbe ricollocare l’opera è soggetta a vincolo di rispetto cimiteriale e non può quindi esservi realizzata alcuna nuova opera.

2 Si è costituita l’Avvocatura dello Stato per il Ministero, eccependo che l’atto impugnato avrebbe carattere endoprocedimentale e non provvedimentale sicché non sarebbe autonomamente impugnabile. L’accordo intervenuto tra la Diocesi di Arezzo ed il Comune ricorrente, il quale prevede che quest’ultimo sia riconosciuto quale proprietario dell’opera e che questa venga collocata nell’edificio denominato Chiesa San Benedetto in Monterchi da cedere al Comune medesimo, contiene una clausola sospensiva che ne subordina l’efficacia all’assenso dei competenti organi ministeriali, i quali non si sono mai espressi in via definitiva.

La nota della Soprintendenza 16 aprile 2012, depositata in giudizio dalla difesa comunale, sarebbe un atto interno dell’Amministrazione riguardante l’attuale causa pendente e dunque sottratto all’accesso in base all’art. 2 del D.P.C.M. 200/1996: chiede dunque che non venga utilizzato.

La successiva nota della stessa Soprintendenza in data 31 luglio 2013, anch’essa depositata in giudizio dalla difesa comunale e riguardante lo studio preliminare di fattibilità dell’Oratorio della Madonna del parto nel Monastero delle Benedettine, sarebbe espressione di attività consultiva al Comune ricorrente che è parte in causa, la quale non è prevista da alcuna disposizione. Tale documento sarebbe stato formato irregolarmente e sarebbe quindi anch’esso inutilizzabile.

La difesa erariale rileva poi che dal contenuto di entrambi si evincerebbe il riconoscimento, da parte della Soprintendenza, della propria incompetenza ad esprimere l’assenso sull’accordo medesimo.

Il ricorrente eccepisce la tardività della documentazione allegata dalla difesa erariale alla propria memoria depositata il 10 marzo 2015.

All’udienza del 10 aprile 2015 la causa è stata trattenuta in decisione.

3. Deve essere respinta l’eccezione della difesa erariale secondo la quale l’atto impugnato non avrebbe carattere di provvedimento, ma sarebbe un atto interno al procedimento. La nota impugnata incarica infatti espressamente la Soprintendenza di curare un progetto di ricollocazione dell’affresco nel complesso di Santa Maria Momentana, integrandolo in un circuito museale e turistico, ed esprime così chiaramente la volontà del Ministero di collocare l’affresco in tale complesso. L’atto in questione non ha carattere preparatorio rispetto ad un provvedimento finale, ma contiene un ordine rivolto ad un organo sottordinato il quale presuppone l’avvenuta decisione ministeriale in ordine all’individuazione del luogo ove collocare l’affresco, che è desumibile implicitamente.

La fattispecie del “provvedimento implicito” sussiste quando l'Amministrazione, pur non adottando formalmente un atto, ne determina univocamente i contenuti sostanziali determinandosi in una direzione cui non può essere ricondotto altro volere che quello equivalente al contenuto del provvedimento formale corrispondente e non emanato. I due elementi si congiungono allora in una manifestazione chiara ed inequivoca di volontà dell'organo competente, nel senso che l'atto implicito deve essere l'unica conseguenza possibile della presunta manifestazione di volontà (C.d.S. VI, 27 novembre 2014 n. 5887).

Orbene, l’ordine di elaborare un progetto di ricollocazione dell’affresco nel complesso di Santa Maria Momentana non appare un atto istruttorio o procedimentale suscettibile di confluire in una decisione finale a contenuto incerto. Esso non può presupporre altro che la decisione ministeriale di collocare in tale sito l’affresco di cui si discute. In altri termini, ciò a cui è stata chiamata la Soprintendenza dal Ministero non è effettuare uno studio circa la fattibilità o l’opportunità di dare tale collocazione all’affresco, ma elaborare un progetto di collocazione dello stesso nel complesso di Santa Maria Momentana, e ciò non può presupporre altro che una decisione assunta in tal senso dal Ministero. L’eccezione deve quindi essere respinta.

4. Assodato il carattere provvedimentale dell’atto impugnato, il ricorso deve essere accolto per l’assorbente ragione che i fabbricati ed i terreni interessati si trovano in zona cimiteriale e di vincolo di rispetto cimiteriale, come dedotto al quarto motivo, e la circostanza non è contestata. Tale situazione impedirebbe di realizzare alcunché di nuovo nell’ambito dei luoghi individuati per la collocazione dell’affresco, come correttamente deduce il ricorrente. Sotto questo profilo il provvedimento gravato appare viziato da contraddittorietà intrinseca.

Il ricorso è inoltre fondato per le ragioni espresse al secondo motivo, in quanto la decisione di collocare l’affresco stesso nel complesso di Santa Maria Momentana si pone in contraddizione con gli atti istruttori. In particolare il verbale 28 in data 18 gennaio 1999 del Comitato di settore per i beni artistici e storici reputa accettabile la soluzione di collocare l’affresco nell’ambito del centro abitato, pur nel rispetto di specifiche condizioni di spazialità e illuminazione, mentre dagli incontri svolti il 25 luglio e 7 dicembre dell’anno 2000 emerge la necessità di proseguire l’istruttoria. L’atto impugnato non dà conto di alcuna di queste circostanze e non motiva lo scostamento dagli atti procedimentali richiamati;
pertanto appare illegittimo anche sotto questo profilo per eccesso di potere, nella forma della contraddittorietà tra atti. Tanto è sufficiente a determinarne l’annullamento, con assorbimento delle ulteriori censure.

Per tali motivi sopraevidenziati il ricorso deve essere accolto, con annullamento dell’atto impugnato.

Il Ministero per i Beni, Attività Culturali e Turismo, è condannato al pagamento delle spese processuali che vengono liquidate nella misura di € 2.000,00 (duemila/00), cui devono essere aggiunti gli accessori di legge, a favore del Comune di Monterchi;
le spese vengono invece compensate nei confronti della Diocesi di Arezzo, Cortona e Sansepolcro in ragione della posizione neutrale rivestita dalla stessa nella controversia.