Pubblicato il 14/02/2023

N. 02579/2023 REG.PROV.COLL.

N. 10822/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10822 del 2021, proposto da:
Consorzio Stradale per il Comprensorio di Silvestri-Bravetta, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato G G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato F L, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

della Deliberazione n. 25/2021 del Consiglio Municipale del Municipio XII di Roma Capitale del 14 luglio 2021 avente ad oggetto la presa in carico manutentivo del tratto di Via della Nocetta compreso tra Piazzetta del Bel Respiro e Vicolo Silvestri.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 gennaio 2023 il dott. I N e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato a mezzo pec a Roma Capitale in data 21.10.2021, ritualmente depositato il 4.11.2021, il Consorzio in epigrafe ha adito questo Tribunale per l’annullamento, previa sospensione:

- della Deliberazione n. 25/2021 del Consiglio Municipale del Municipio XII di Roma Capitale del 14 luglio 2021, comunicata tramite PEC in data 10 agosto 2021, avente a oggetto la presa in carico manutentivo del tratto di Via della Nocetta compreso tra Piazzetta del Bel Respiro e Vicolo Silvestri, rientrante nel perimetro del Consorzio Stradale “Silvestri-Bravetta”.

2. Con la summenzionata delibera, il Municipio XII di Roma Capitale ha assunto in carico manutentivo il tratto stradale in questione, privato e fino ad allora gestito dal Consorzio ricorrente, in quanto ritenuto privo del carattere della “vicinalità” e fortemente antropizzato rispetto al tessuto urbano del quartiere Gianicolense, con l’intento di salvaguardare in modo più efficace le esigenze della collettività.

Il Consorzio avversa la suddetta determinazione, ritenendola destituita di fondamento e comunque illegittima.

3. Avverso il summenzionato atto venivano proposti i motivi di seguito rubricati, e come meglio articolati nel ricorso introduttivo:

3.1 Violazione dell’art. 3 L. n. 241/90 per difetto di motivazione. Eccesso di potere, irragionevolezza dell’atto per difetto d’istruttoria, travisamento ed erronea valutazione dei fatti, inosservanza di direttive impartite, contraddittorietà tra più parti dello stesso provvedimento.

Si contesta il difetto di istruttoria e l’irragionevolezza della gravata delibera, nella misura in cui:

- cita la Direttiva n. 33 della Giunta Municipale del Municipio XII del 04.09.2020 senza analizzarne i contenuti, anche in ordine alla relazione elaborata dalla Direzione Tecnica municipale;

- adombra l’insussistenza del potere gestionale in capo al Consorzio solo per indisponibilità dello statuto, giacchè risalente allo Stato Pontificio (1870), senza considerare che la delibera della Giunta

Municipale del Comune di Roma n. 854 del 31/01/1984 ebbe anche ad estenderne il perimetro originario, allo stato ridefinito all’esito della sentenza n.414/2004 del Tribunale civile di Roma;

- manca una analisi sullo stato manutentivo della rete stradale, tale da legittimare un intervento in sostituzione del Consorzio e/o da comprovarne le eventuali mancanze.

3.2 Violazione dell’art. 3 L. n. 241/90 per difetto di motivazione. Eccesso di potere, irragionevolezza dell’atto per travisamento ed erronea valutazione dei fatti, illogicità, mancanza di presupposti, contraddittorietà con altri atti.

Si contesta il deficit motivazionale della delibera, con particolare riguardo al profilo relativo all’asserita perdita del carattere di “strada vicinale”, e comunque la violazione del D.Lgt. n.1466/1918 e dell’art. 19 della Legge 20 marzo 1865 n. 2248 all. F, tuttora in vigore, secondo cui vanno considerate strade vicinali tutte quelle private di uso pubblico (con definizione prevalente, in virtù del principio di specialità, rispetto a quella ricavata dall’art.3 del Codice della strada di cui al D.Lgs.n.285/92).

Nella delibera, inoltre, manca qualsivoglia accenno a possibili carenze manutentive del tratto stradale in questione e, anzi, rispetto al 1984 la situazione stradale non ha subito mutamenti tali da giustificare un cambio di rotta quanto all’effettuazione della manutenzione.

3.3 Violazione di legge, difetto dei presupposti legali e contrarietà all’art. 1 e 15 del D.L.Lgt. n. 1446/1918 e all’art. 14 della L. n. 126/1958, eccesso di potere per sviamento del fine. Violazione degli artt. 1 e 3 della L. n. 241/90, violazione del principio di buon andamento e del criterio di economicità, difetto di motivazione.

Si contesta l’insussistenza dei presupposti sottesi all’adozione dell’atto impugnato, posto che:

- manca la dimostrazione della carenza manutentiva in cui verserebbe il tratto stradale interessato, che unicamente, previa diffida al Consorzio, avrebbe legittimato la presa in carico in capo al Comune, in violazione dell’art.15, co.2 D.Lgt. n.1446/1918;

- non sono stati realizzati gli adempimenti, formali e sostanziali, previsti dalla delibera consiliare n.211/95 (e dalle successive), pure richiamata, per l’acquisizione in mano pubblica della strada vicinale;

- l’atto impugnato, nei fatti, è altresi’ viziato da eccesso di potere, nella misura in cui esso è orientato non tanto e non solo alla presa in carico del tratto stradale in questione, bensì, surrettiziamente, allo scioglimento del Consorzio, con illegittima ingerenza nelle prerogative affidate ex lege al Consorzio stesso.

4. Roma Capitale si è costituita in giudizio, in data 9.11.2021, per resistere al ricorso, sulla base delle argomentazioni sviluppare nelle memorie difensive successivamente versate in atti.

5. Con ordinanza n.6528/2021, pubblicata il 18.11.2021, questo Tribunale respingeva l’istanza cautelare.

6. Seguiva lo scambio di ampia documentazione e articolate memorie difensive.

In particolare, secondo la difesa di Roma Capitale non sussisterebbe più il presupposto applicativo del D.Lgt. n.1446/1918, rappresentato dal carattere di “strada vicinale” del tratto stradale in questione, ormai completamente urbanizzato e inglobato a tutti gli effetti nel quatiere Gianicolense. Si richiama inoltre il precedente, reso da questo Tribunale con sentenza n.5990 del 14.5.2019, nel quale è stata riconosciuta la potestà di Roma Capitale di acquisire la responsabilità della manutenzione per quanto concerne tratti stradali che insistono in aree fortemente antropizzate. Sarebbe inoltre improprio il richiamo alla delibera giuntale n.854 del 1984, la quale costituisce proposta di delibera poi non adottata dal consiglio comunale.

La difesa di parte ricorrente richiamava le argomentazioni sottese ai motivi di ricorso e forniva altresì documentazione fotografica recente comprovante lo stato di degrado in cui versa il tratto stradale in questione a seguito dell’assunzione in carico manutentivo in capo a Roma Capitale.

7. All’udienza del giorno 25 gennaio 2023, la causa è stata quindi trattenuta in decisione.

8. Il ricorso, è infondato, per quanto di seguito esplicato, avuto riguardo ai motivi di ricorso di cui al par.3 (e relativa sottonumerazione) della presente decisione.

Le doglianze palesate dal Consorzio ricorrente ben possono essere trattate unitariamente, in ragione della relativa affinità contenutistica e dell’omogeneità delle tematiche sottese alla definizione della controversia.

Con la delibera impugnata, il Municipio di Roma Capitale statuisce la presa in carico manutentivo del tratto stradale in questione, ritenendo, in buona sostanza, che lo stesso abbia ormai perso il carattere di “strada vicinale” (in ragione della sua collocazione in area fortemente urbanizzata e antropizzata) e che pertanto, anche alla luce del precedente citato (sentenza Tar Lazio n.599/2019) nonché della riparametrazione del perimetro consortile a seguito della sentenza del Tribunale civile di Roma n.414/2004, fosse ragionevole “internalizzare” la gestione della manutenzione per meglio salvaguardare la tutela della sicurezza e dell’incolumità delle persone, dando attuazione ad una risoluzione già approvata dal Consiglio municipale (rif. Risoluzione n.3/2021).

Non si è trattato, dunque, né di attrarre in carico manutentivo l’intero perimetro consortile, né di acquisire al demanio comunale il tratto stradale in questione, ovvero di disporre lo scioglimento del Consorzio.

A ben guardare, le molteplici ragioni esternate alla delibera sono riconducibili alla preferenza, espressa dagli organi municipali, per la gestione diretta della manutenzione in un contesto altamente urbanizzato e, dunque, a rischio sotto il profilo della sicurezza degli utenti.

A tenore della delibera, non pare dirimente valutare se, ai sensi della normativa che regola la tematica, il tratto stradale interessato possa o meno essere inquadrato nella nozione di “strada vicinale ad uso pubblico”, atteso che, come detto, la scelta dell’Amministrazione non appare intrinsecamente riconducibile ad una valutazione sul vigente quadro normativo in merito, quanto piuttosto alla volontà di portare in mano pubblica la gestione del presidio manutentivo in presenza di un tratto stradale fortemente antropizzato, seppure privato (almeno in parte, visto che, a quanto si evince dalla lettura della sentenza del Tribunale civile di Roma n.414/2004, richiamata dalla delibera, una parte del tratto in questione è stato acquisito al demanio comunale in forza della procedura espropriativa del 1988).

Negli scritti difensivi, le difese hanno rappresentato un opposto punto di vista, fondato, quanto al ricorrente, sull’applicazione dell’art.19 della Legge 20 marzo 1865 n. 2248 all. F, e per l’Amministrazione sulla disposizione recata dall’art.3 del Codice della strada.

Nondimeno, appare opportuno, vista la contrapposizione manifestata in giudizio, e il richiamo alla nozione di “strada vicinale” operato nella delibera (sia pure solo per negarne la ricorrenza), affrontare la questione.

Si rileva che, secondo l’interpretazione consolidata in giurisprudenza, perché sia integrata la strada vicinale ad uso pubblico occorrono:

- il requisito del passaggio esercitato iure servitutis publicae da una collettività di persone, qualificate dall'appartenenza ad un gruppo territoriale;

- la concreta idoneità della strada a soddisfare, anche per il collegamento con una via pubblica, esigenze di pubblico interesse;

- un titolo valido a sorreggere l'affermazione del diritto di uso pubblico, identificabile anche nella protrazione dell'uso da tempo immemorabile (in tal senso, cfr. Tar Firenze, 14.2.2022, n.170), senza alcun riferimento alla collocazione nei centri urbani.

D’altra parte, la definizione recata dall’art.3, n.52 del Codice della strada è funzionale alla disciplina della circolazione stradale e non regola l’onere di riparto manutentivo.

Inoltre, anche laddove si accedesse, per ipotesi, alla tesi della difesa capitolina, la strada in questione resterebbe pur sempre di natura privata e non pubblica (perlomeno nei tratti collocati all’interno del perimetro consortile come risultante dalla citata sentenza del Tribunale di Roma n.414/2004), in assenza, da parte del Comune, di un titolo che consenta di ritenere acquisito al demanio comunale il tratto stradale in questione, posto che “la destinazione all'uso pubblico di per sé non è sufficiente affinché una strada possa ritenersi di proprietà pubblica, e proprio la classificazione quale strada "vicinale di uso pubblico", e non quale strada "comunale", rafforza tale conclusione a fronte della mancanza di un titolo giuridico (convenzione o provvedimento ablatorio;
usucapione, usurpazione espropriativa) idoneo a trasferirne il dominio all'amministrazione (cfr. Cons. Stato, sez. V, 31 agosto 2017, n. 4141, e i precedenti ivi citati- da Tar Firenze, sopra cit). Pertanto, anche nell’ottica sostenuta dalla difesa capitolina, non sarebbe risolto in modo definitivo il tema del carico manutentivo, in presenza di tratti ascrivibili al perimetro consortile.

Tanto chiarito, occorre valutare se rientrava nelle prerogative della p.a. l’acquisizione del carico manutentivo del tratto stradale specificamente considerato e, in caso affermativo, se tale opzione discrezionale sia stata correttamente motivata.

Ad avviso del Collegio, occorre rispondere in senso affermativo.

Giova ricostruire, in estrema sintesi, il quadro normativo sotteso ai Consorzi per la manutenzione delle strade vicinali.

L’attività di tali consorzi è regolata dal D.lgt. n.1446/1918, che prevedeva la mera facoltà di costituzione per la manutenzione delle strade vicinali, anche se soggette a pubblico transito. In seguito all’entrata in vigore della L.n.126/1956, la costituzione dei consorzi per la manutenzione delle strade vicinali di uso pubblico è poi divenuta obbligatoria. L’art.3 del D.Lgt. n.1446/1918 stabilisce l’obbligo per i Comuni di concorrere alle spese manutentive, fino alla metà della spesa.

Inoltre, l’art.15 del suddetto decreto legge luogotenenziale assegna al Comune le funzioni di vigilanza e polizia sulle strade vicinali (co.1), prevedendo altresì la possibilità, per le strade ad uso pubblico, che il Comune proceda direttamente alle opere necessarie, in via d’urgenza ovvero in caso inerzia del Consorzio, previa diffida a quest’ultimo (co.2).

Come la giurisprudenza, condivisibilmente, non ha mancato di rilevare, “il tenore letterale ed il portato semantico della normativa surrichiamata evidenziano con nettezza l'esistenza di una posizione di preminenza in capo ai Comuni non solo nell'ambito del procedimento di approvazione ed istituzione del consorzio stradale, ma anche rispetto all'esercizio delle funzioni di vigilanza e polizia nei confronti del medesimo” (da Tar Abruzzo, 13.12.2021, n.552), talchè “il Comune non esaurisce la propria potestà provvedimentale con la delibera istitutiva del Consiglio Comunale, ma conserva il potere di incidere, sempre attraverso atti amministrativi autoritativi, sulla vita del consorzio, ben potendo deliberare il suo scioglimento ovvero sue modificazioni oggettive o soggettive" (da Cassazione civile, sez. II, 23 gennaio 2018, n. 1623).

In altri termini, l’assetto normativo sopra delineato non impedisce che il Comune possa intervenire, nell’espletamento delle funzioni di vigilanza e polizia, a tutela del pubblico interesse ed a salvaguardia della pubblica incolumità, incidendo sull’attività del Consorzio e, finanche, procedendo al suo scioglimento.

Come già ritenuto da questo Tribunale nella sentenza n.5990/2019 (citata anche nella delibera impugnata), non è irragionevole la scelta dell’Amministrazione di prendere in carico manutentivo la strada facente capo al Consorzio, “data l’espansione territoriale comunale e l’attuale…ubicazione in area fortemente antropizzata ed urbanizzata”.

Nella fattispecie, è infatti incontestato che la strada in questione, come rilevato nella delibera, sia inserita in un contesto fortemente urbanizzato e antropizzato.

La scelta dell’Amministrazione di governare direttamente la manutenzione della strada appare non irragionevole, dal momento che assicura al titolare delle funzioni di vigilanza (il Comune) e delle relative responsabilità finali la possibilità di un presidio immediato e diretto su un tratto stradale ampiamente urbanizzato e inglobato nel tessuto urbano, né appaiono idonee a scalfire tale assunto le considerazioni prospettate in ultimo dalla difesa del Consorzio ricorrente circa il carente stato manutentivo a seguito della presa in carico di Roma Capitale. E ciò, per l’evidente ragione che, da un lato, “l’internalizzazione” assicura obiettivamente un vantaggio gestionale al Comune (vantaggio non compromesso da un’eventuale, ipotetica scarsa qualità della manutenzione nei fatti) e, da un altro, la legittimità dell’atto amministrativo deve essere vagliata dal giudice amministrativo sulla base del quadro giuridico e fattuale sussistente al momento della sua adozione, non potendo rilevare (ai fini della legittimità) aspetti che impingono, al più, nella sua esecuzione.

9. Per quanto precede, il ricorso va respinto, in quanto infondato.

Le spese di giudizio possono nondimeno venire compensate, in ragione della particolarità della vicenda.