Pubblicato il 01/03/2021

N. 00150/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00498/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 498 del 2019, proposto da
E A, rappresentata e difesa dall'avvocato G G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Genova, via Roma 11/1;

contro

Regione Liguria, in persona del Presidente pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati M C e A B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio M C in Genova, via Fieschi 15;
Comune di Sanremo non costituito in giudizio;

per l'annullamento

del PUC della città di Sanremo approvato con deliberazione della Giunta regionale 30 aprile 2019 n. 347 (in BUR dell'8 maggio 2019, parte II, pag. 9) e quindi degli atti del procedimento, nessuno escluso, in forza dei quali è stata dettata una disciplina deteriore per la proprietà della ricorrente dopo che le osservazioni presentate erano state dal Comune accolte (e quindi: della deliberazione della G.R. 21 luglio 2017 n. 599, del parere della CTR - Sezione VAS ad essa allegato, della nota regionale 1 agosto 2017 PG/2017/263150, della nota del Comune 24 ottobre 2017 prot. 77387, della deliberazione della G.R. 16 marzo 2018 n. 158, della deliberazione del Consiglio comunale di Sanremo 9 ottobre 2018 n. 71, della deliberazione G.R. 1 febbraio 2019 n. 1, della deliberazione del C.R. 9 aprile 2019 n. 2 e comunque di tutti gli atti del procedimento che abbiano prodotto l'effetto di cui sopra, richiamati nella deliberazione G.R. 30 aprile 2019 n. 341 di approvazione del Piano urbanistico comunale).

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Liguria;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza del giorno 27 gennaio 2021, tenutasi con modalità telematiche, il dott. Luca Morbelli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La sig.ra Albani, comproprietaria, con i signori Alberino Albani, Sabrina Albani e Katia Albani, di un terreno in Sanremo, Valle Armea, distinto al pertinente Catasto al foglio 5 con i mappali 1023, 1390, 1392, 707, 687, 1384, 1386, 1388, 711, 908, 911, 914, 916, 918, 922, 1380, 763 e al foglio

7 con il mappale 1063, ha impugnato la deliberazione della Giunta regionale 30 aprile 2019 n. 347, pubblicata sul BUR 8 maggio 2019, parte II, pag. 9, con cui è stata attribuita a detto terreno una destinazione deteriore rispetto a quella stabilita con deliberazione del Consiglio comunale di Sanremo 16 maggio 2017 n. 28, che aveva accolto l’osservazione al riguardo formulata dalla ricorrente.

La vicenda oggetto della presente controversia può essere sintetizzata come segue.

Il compendio immobiliare della ricorrente era ricompreso nel previgente PRG della città di Sanremo in zona D2 produttiva nella quale ai sensi dell’ art. 28 delle N. di A. era prescritto " uno strumento urbanistico attuativo esteso a non meno della totalità delle aree in essa comprese”.

L’attività edificatoria relativa al compendio non si era definitivamente concretizzata in quanto paralizzata dalla deliberazione del C.C. di Sanremo 16 ottobre 2015 che nell’adozione del nuovo PUC, ebbe a collocare l’area in questione nell'Ambito APA13 a " prevalenza agricola "., ambito che comprende “ aree agricole strutturate, fasce terrazzate e relativi percorsi situati in valle Armea versante di levante a monte dell'abitato di Bussana nuova ".

La ricorrente, unitamente agli altri comproprietari, ha presentato osservazioni, evidenziando l’incongruità della scelta pianificatoria rispetto all’attuale situazione urbanistica e territoriale della zona.

In particolare il Consiglio comunale ha accolto la " richiesta di modifica della perimetrazione degli Ambiti APA13 e TU07 per includere le aree di proprietà dell'osservante all'interno del TU07 ".

La regione con deliberazione di giunta 21 luglio 2017 n. 599 ha espresso il parere vincolante nel procedimento VAS.

La Regione, successivamente, con deliberazione G.R. 16 marzo 2018 n. 158, si è espressa sulla compatibilità delle previsioni del PUC " rispetto alla pianificazione regionale e alle normative in materia urbanistico-edilizia e paesistico-ambientale ", ed ha precisato i rilievi di carattere vincolante indicati nella Relazione Tecnica n. 47 del 7.3.2018 allegata come parte integrante e sostanziale al fine del successivo adeguamento da parte del Comune ai sensi del comma 8 del medesimo art. 38 ".

La relazione tecnica 7 marzo 2018 n. 47 ha rilevato come nessuna delle disposizioni del PUC modificate in conseguenza dell’accoglimento delle osservazioni fosse stata pubblicata ed ha, pertanto, distinto le modifiche che avrebbero dovuto essere oggetto di nuova pubblicazione da quelle per le quali tale nuova pubblicazione non era necessaria, esprimendo il parere solo sulle seconde e riferendosi per il resto al testo adottato dal Comune.

Il Consiglio comunale, con deliberazione 9 ottobre 2018 n. 75 ha nuovamente deliberato ritenendo non necessaria una nuova fase di pubblicazione e mantenendo la disciplina risultante dall’accoglimento di tutte le osservazioni precedentemente accolte.

La Regione con la deliberazione impugnata ha approvato il Piano ma in ossequio a quanto indicato nella relazione tecnica n. 116/19 ha stralciato “ tutte le previsioni e disposizioni normative conseguenti alle osservazioni di carattere sostanziale che il Comune non ha debitamente adottato e pubblicato ai sensi dell'art. 38, comma 6, della l.r. n. 36/1997 e s.m. vigente quando il Comune ha assunto la DCC n. 28/2017, così come già rilevato con DGR 158 del 16.03.2018 ".

In sostanza, la Regione ha distinto, nell'ambito delle osservazioni accolte , quelle il cui accoglimento comportava varianti al PUC ai sensi dell'art. 44 L.U.R. e quelle il cui accoglimento aveva (avrebbe) comportato semplici aggiornamenti del PUC, stralciando le prime.

Il piano, dunque, è entrato in vigore nel testo originario, tranne che per le modifiche conseguenti all’accoglimento di varianti non sostanziali ai sensi dell’art. 43 l.r. 36/97.

Il ricorso è stato affidato ai seguenti motivi:

1) Violazione e falsa applicazione dell'art. 38 L.R. 36/1997 nel testo risultante dalla L.R. 11/2015 applicabile ratione temporis la norma rubricata impone la nuova pubblicazione solo quando sia disposta la riadozione del PUC circostanza che nella specie non si è verificata;

Violazione e falsa applicazione dell'art. 38 L.R. 36/1997 nel testo risultante dalla L.R. 11/2015 sotto diverso profilo. Eccesso di potere per contraddittorietà ed intrinseca illogicità. Travisamento. Difetto di motivazione. In ogni caso, non attingendo la variante afferente la proprietà della ricorrente la descrizione fondativa”, gli esiti della pronuncia regionale in materia di VAS, gli obiettivi del PUC " né essendo è in contrasto " con le indicazioni e prescrizioni dei piani territoriali e di settore di livello sovraordinato non avrebbe richiesto una nuova pubblicazione;

Violazione dell'art. 38 L.R. 36/1997 nel testo sostituito con L.R. 11/2015 sotto altro profilo. La Regione non avrenne potuto modificare il PUC facendo rivivere una disciplina che era stata superata dalla successiva deliberazione del consiglio comunale;

Violazione degli artt. 2, 24, 25, 26, 27 e 28 L.R. 36/1997 nel testo in vigore alla data di adozione del PUC di Sanremo il 16 ottobre 2015. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento, difetto di presupposto ed illogicità. Difetto di motivazione. L’area di proprietà della ricorrente non avrebbe alcun tratto tale da essere contraddistinta come agricola.

La ricorrente ha concluso per l’accoglimento del ricorso e l’annullamento del provvedimento impugnato, con vittoria di spese e onorari di giudizio.

Si è costituita in giudizio l’amministrazione regionale intimata.

All’udienza del 27 gennaio 2021, tenutasi con modalità telematiche, il ricorso è passato in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è rivolto avverso la deliberazione con cui la Regione, nell’approvare il PUC di Sanremo, ha disatteso tutte le modifiche alla disciplina conseguenti all’accoglimento di osservazioni che, rispetto al primo testo adottato dal Consiglio comunale, si configuravano quali varianti sostanziali.

La Regione ha operato in questo modo sul presupposto che, allorquando la modifica alla disciplina stabilita dal PUC, conseguente all’accoglimento di una osservazione di un privato, realizzi una variante sostanziale, questa dovrebbe essere ripubblicata.

La tesi sostenuta dalla Regione è priva di fondamento ed è smentita dalle successive modifiche stabilite dalla stessa legislazione regionale.

L’art. 38, comma 6. L.r. nel testo vigente ratione temporis stabiliva: “Il Comune decide sulle osservazioni pervenute con deliberazione del Consiglio comunale, da assumere entro il termine perentorio di centoventi giorni dalla scadenza del periodo di pubblicità-partecipazione di cui al comma 5, lettera a), pena la decadenza automatica del PUC adottato. Tale deliberazione comunale deve contenere anche l'esplicitazione delle modifiche al progetto di PUC adottato apportate a seguito dell'accoglimento delle osservazioni e non è soggetta ad una nuova fase di pubblicità-partecipazione, salvo che l'accoglimento delle osservazioni comporti la riadozione del progetto di PUC.

La norma prevedeva l’obbligo di procedere ad una nuova fase di pubblicità partecipazione solo nel caso in cui l’accoglimento delle osservazioni comportasse la “riadozione” del PUC.

Il testo del successivo comma recitava: “In parallelo all'effettuazione degli adempimenti di pubblicità-partecipazione di cui al comma 5, il Comune illustra alle amministrazioni ed enti di cui al comma 2 il progetto di PUC mediante apposita sessione istruttoria per il suo esame sotto i vari profili. La fase illustrativa del Piano si conclude entro il termine di novanta giorni dalla trasmissione alle amministrazioni e agli enti di cui al comma 2 della deliberazione comunale sulle osservazioni pervenute ai sensi del comma 5, lettera a), previa formale acquisizione dei motivati pareri della Regione e delle amministrazioni ed enti che devono specificare i rilievi aventi carattere vincolante in relazione ai piani ed ai profili di rispettiva competenza. Il parere da rendersi da parte della Regione ha carattere vincolante anche per quanto riguarda la conformità del PUC alle normative in materia urbanistico-edilizia e paesistico-ambientale e può essere comprensivo della pronuncia sulla VAS. Il Comune redige apposito verbale di sintesi delle valutazioni rese dalle amministrazioni ed enti di cui al comma 2 nei relativi pareri e lo trasmette, entro il termine di venti giorni dalla conclusione della fase illustrativa, alla Regione, alla Città metropolitana o alla Provincia, nonché alle altre amministrazioni ed enti” .

Di particolare importanza era il comma 8 dell’art. 38 che stabiliva: “Il Comune, sulla base dei pareri di cui al comma 7, entro il termine di novanta giorni dalla data del verbale conclusivo della fase illustrativa, assume la deliberazione consiliare di adeguamento del progetto di PUC ai rilievi di carattere vincolante e di controdeduzione ai rilievi di carattere propositivo, la quale contiene la dichiarazione di sintesi prevista nell'ambito della procedura di VAS. Tale deliberazione, ove contenga modificazioni del progetto di PUC conseguenti all'obbligo di adeguamento a rilievi di carattere vincolante oppure contenga modificazioni non sostanziali che recepiscano rilievi di carattere propositivo, non è assoggettata agli adempimenti di pubblicità-partecipazione di cui ai commi 2 e 5. La deliberazione consiliare, non appena divenuta esecutiva, è trasmessa alla Regione unitamente ai relativi elaborati, per l'approvazione del PUC”.

In sostanza l’art. 38 disciplinava al comma 6 l’ipotesi di modifiche conseguenti all’accoglimento di osservazioni degli interessati, prescrivendo l’obbligo di nuova pubblicazione solo nel caso tale accoglimento comportasse la riadozione del PUC, mentre al comma 8 erano disciplinate le modifiche conseguenti all’obbligo di adeguamento a rilievi di carattere vincolante e oppure modificazioni “non sostanziali” di recepimento di rilievi di carattere propositivo. Ne conseguiva che nel caso di modifiche sostanziali di recepimento di modifiche di carattere propositivo era necessaria la nuova pubblicazione.

Pertanto l’obbligo di nuova pubblicazione a seguito di modifiche del PUC era soggetta a due discipline differenti: a) nel caso di modifiche conseguenti all’accoglimento di osservazioni di cui al comma 6, la pubblicazione era imposta solo se le modiche comportassero la riadozione del piano;
b) nel caso di modifiche conseguenti all’accoglimento di rilievi di carattere propositivo la nuova pubblicazione era imposta nel caso di “modifiche sostanziali”.

Orbene, la Regione ha inteso applicare questa seconda disciplina limitata alle ipotesi di cui ai commi 7 e 8 relativa ai rilievi provenienti da enti lato sensu sovraordinati al Comune anche alla ipotesi di cui al comma 6, che contempla invece la diversa ipotesi delle modifiche conseguenti alla proposizione di osservazioni.

Da qui l’illegittimità dell’operato regionale.

E che si trattasse di regimi differenti lo dimostra la successiva evoluzione legislativa.

Con l’art. 9 comma 1, della legge regionale 15/2018 è stato riscritto l’art. 38 l.r. 36/97 orbene al comma 8 è stabilito che: “ La deliberazione comunale di cui al comma 7 non è soggetta a una nuova fase di pubblicità-partecipazione, salvo che la proposta di accoglimento delle osservazioni, apportando modifiche di carattere sostanziale, comporti la riadozione delle previsioni di PUC oggetto di modifica tramite specifica pronuncia con gli adempimenti di cui al comma 4, lettere a), b) e c).

Tale norma, che, in forza della disciplina transitoria di cui all’art. 28, comma 1, l.r. 15/18, non si applica ai procedimenti, quali quello in esame, di approvazione del PUC adottati al momento di entrata in vigore della legge, rende manifesto come antecedentemente le modifiche conseguenti all’accoglimento delle osservazioni comportassero l’obbligo di pubblicazione del PUC non già nel caso avessero carattere sostanziale, ma solo quando comportassero una riadozione del PUC stesso.

E’ evidente che siffatta modifica legislativa non sarebbe stata necessaria se, anche antecedentemente, la disciplina delle due ipotesi fosse stata identica e avesse comportato in ogni caso di modifiche sostanziali, non importa se conseguenti all'accoglimento di osservazioni (ex comma 6) o di rilievi di carattere propositivo (ex comma 7), l’obbligo di nuova pubblicazione.

Tutto ciò in coerenza con la giurisprudenza che ha ancora di recente affermato che “la pubblicazione del progetto di piano regolatore generale, prevista dalle diverse e concordanti leggi regionali e finalizzata alla presentazione delle osservazioni da parte dei soggetti interessati al progetto di piano quale adottato dal Comune, non è richiesta di regola per le successive fasi del procedimento, anche se il piano risulti modificato a seguito dell'accoglimento di alcune osservazioni o modifiche introdotte in sede di approvazione regionale, salvo che si tratti di modifiche tali da stravolgere il piano e comportare nella sostanza una nuova adozione” . (C.S., II, 31 agosto 2020, n. 5316)

Pertanto, alla luce del tenore della disciplina vigente ratione temporis, l’obbligo di nuova pubblicazione conseguente all’accoglimento delle osservazioni scaturiva dallo stravolgimento dell’intero piano con sovvertimento degli obbiettivi dello stesso e della relazione fondativa, non già dalla semplice natura sostanziale delle modifiche accolte.

Ciò chiarito, occorre evidenziare come le difese regionali non siano persuasive.

Si sostiene il parallelo tra varianti sostanziali ad un PUC vigente che richiedono la pubblicazione e modifiche ad un PUC in itinere che contengono variazioni sostanziali della disciplina. Da tale assimilazione deriverebbe l’obbligo di pubblicazione.

L’assimilazione, tuttavia, non è fondata, essendo smentita dal diverso tenore letterale della norma e dalla diversa collocazione delle due ipotesi. La variante sostanziale ad un PUC vigente non è assimilabile alla modifica, quand’anche fosse sostanziale, di un PUC in itinere .

La Regione, poi, sostiene che la propria posizione sarebbe dettata dall’esigenza di tutelare la partecipazione di altri soggetti.

Tale esigenza, pur se condivisibile, non tiene conto della natura delle osservazioni al piano regolatore che hanno carattere di mero apporto collaborativo da parte del privato alla definizione del provvedimento e non già uno strumento di tutela delle proprie posizioni giuridiche soggettive di talché non è richiesta una puntuale motivazione sulle stesse (C.S. II 14 aprile 2020 n. 2378).

E neppure tiene conto della contrapposta esigenza di non aggravare il procedimento, potendo la soluzione accolta dalla Regione determinare una protrazione potenzialmente infinita del procedimento di formazione del piano.

In conclusione, il ricorso deve essere accolto con conseguente annullamento del provvedimento impugnato, limitatamente alla disciplina dei sedimi di cui la ricorrente è titolare.

Le spese seguono la soccombenza.