Pubblicato il 22/11/2022

N. 15488/2022 REG.PROV.COLL.

N. 10865/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10865 del 2013, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Lottomatica Videolot Rete S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati C B, A V D C, con domicilio eletto in Roma, via G.P. Da Palestrina, 19;

contro

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Sogei S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato A P, con domicilio eletto in Roma, viale Liegi, 32;

per l'annullamento

- del provvedimento in data 07.08.2013, prot. 2013/16780/Giochi/Adi avente ad oggetto "Penali previste dall'art. 27, co. 3, lett. b) della convenzione di concessione per il mancato rispetto dei livelli di servizio concernenti la gestione dei sistemi di gioco VLT. Periodo di rilevazione Aprile-Dicembre 2011. Conclusione del procedimento - Irrogazione" notificato in data 12.08.2013;

- di ogni altro atto presupposto e conseguente.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli e di Sogei S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 ottobre 2022 la dott.ssa G V e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio e i successivi ricorsi per motivi aggiunti, la società ricorrente ha chiesto l’annullamento ovvero la rideterminazione dei provvedimenti mediante i quali l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (ADM) ha irrogato le penali previste dall’art. 27, comma 3, lett. b) della previgente convenzione di concessione per il preteso mancato rispetto dei livelli di servizio concernenti la gestione dei sistemi di gioco VLT indicati nell’Allegato 3-ter (lett. e ed f) in relazione ai periodi di rilevazione 1° settembre 2012-19 marzo 2013, 1° gennaio 2012-31 agosto 2012 e 19 aprile 2011-31 dicembre 2011.

2. Con il primo gruppo di censure - comuni al ricorso principale ed ai duplici motivi aggiunti - la ricorrente ha dedotto la violazione dell’art. 14 L. n. 689/1981, non avendo l’Amministrazione provveduto alla contestazione delle violazioni amministrative presidiate da “penali” entro il termine di 90 giorni previsto dalla suddetta disposizione.

3. Con il secondo gruppo di censure - sempre comuni al ricorso principale ed ai duplici motivi aggiunti - la ricorrente ha dedotto la violazione dei princìpi di correttezza e buona fede nonché quelli di ragionevolezza e proporzionalità. Invero, la mancata pronta segnalazione da parte dell’ADM del presunto mancato raggiungimento dei livelli di servizio ha prodotto a suo carico un’ingiusta moltiplicazione delle penali, con conseguente necessità di una loro riduzione già per tale ragione.

4. Con il terzo gruppo di censure - anch’esso in larga parte comune al ricorso principale ed ai duplici motivi aggiunti - la ricorrente, sollecitando in subordine l’esercizio del potere riduttivo, ha eccepito l’insussistenza dei presupposti per l’applicazione delle penali in contestazione.

5. Con l’ultima censura, la ricorrente deduce che l’Amministrazione sarebbe incorsa in una violazione del principio del “ ne bis in idem ” espresso da tale disposizione convenzionale, avendo applicato una pluralità di penali a fronte di un unico inadempimento derivante dal supposto malfunzionamento del sistema del concessionario.

6. Si sono costituti in giudizio sia ADM che la Sogei, chiedendo la reiezione dei proposti gravami. La difesa di Sogei, in via pregiudiziale, ha eccepito la carenza di legittimazione passiva di Sogei rispetto alla fattispecie oggetto del presente giudizio.

7. All’udienza del 12 ottobre 2022, la causa veniva trattenuta in decisione.

8. Il Collegio, in via pregiudiziale, dispone l’estromissione dal giudizio della Sogei S.p.A. in quanto detta Società svolge attività di supporto tecnologico all’Amministrazione dei Monopoli, ma non è titolare di alcun potere di amministrazione attiva, sicché è soggetto sostanzialmente estraneo alla presente controversia, che attiene alla disciplina del rapporto concessorio tra ADM e la ricorrente.

9. Il Collegio rileva, in via preliminare, che questo Tribunale ha già definito controversie analoghe alla presente con le sentenze n. 10964/2013 e n. 10965/2013 pubblicate il 19 dicembre 2013 e che dette pronunce sono state confermate dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 1827/2019, pubblicata il 20 marzo 2019.

10. Alla luce degli accertamenti effettuati e delle considerazioni svolte nei citati precedenti, da cui il Collegio non ritiene di discostarsi, il ricorso introduttivo e i successivi motivi aggiunti devono essere rigettati per le ragioni che si sintetizzano nel prosieguo.

11. La società ricorrente contesta la mancata osservanza, nel caso di specie, delle disposizioni contenute nella legge n. 689/1981 e, in particolare, censura la tardività della contestazione delle inosservanze rilevate, motivandola in ragione della violazione dell’art. 14, comma 2, della legge citata, che impone la notifica all’interessato degli estremi della violazione nel termine di novanta giorni dall’accertamento.

12. Invero, la normativa richiamata non si applica alla fattispecie nella quale viene contestato non un illecito amministrativo bensì un inadempimento contrattuale che origina dalla violazione degli obblighi che il concessionario ha assunto con la sottoscrizione della convenzione di concessione. Le penali in questione sono state irrogate a seguito dell’inadempimento del concessionario rispetto agli impegni convenzionalmente assunti con l’Agenzia e non ad una normativa di carattere amministrativo e generale. Nel caso di specie, difettando la natura amministrativa delle violazioni contestate non possono, pertanto, trovare applicazione le disposizioni di cui alla legge n. 689/1981, così come pacificamente riconosciuto dalla giurisprudenza amministrativa, secondo la quale la necessità di contestazione immediata ovvero, in caso di impossibilità, la notificazione ai sensi dell’art. 14 della predetta legge è relativa ai soli illeciti di natura amministrativa.

13. Ciò detto, il Collegio ritiene che le censure sollevate dalla ricorrente siano infondate per le ragioni già esposte dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 1827 del 20 marzo 2019 (assunta in esito all’espletamento di una verificazione tecnica sui sistemi informatici) che, esaminando fattispecie analoghe alla presente, ha ritenuto sussistenti tutti gli elementi costitutivi dell’illecito contrattuale contestato dall’Amministrazione in quanto:

a) la vicenda esula dall’ambito della sperimentazione, fase –questa- già conclusasi rispetto alle contestazioni per cui è lite;

b) l’Amministrazione ha avvisato dell’inizializzazione della procedura di rilevazione e non era tenuta a compiere ulteriori comunicazioni, concernendo - l’oggetto delle stesse - proprio la verifica della correttezza della condotta di adempimento, con inevitabile pregiudizio (in caso contrario) dello scopo stesso dell’attività di vigilanza ispettiva;

c) è soggettivamente imputabile al gestore il mancato funzionamento del sistema, quantomeno a titolo di colpa, per il mancato controllo, essendosi egli assunto il rischio del mantenimento dei livelli di servizio con organizzazione propria o di terzi, di mezzi e di attrezzature (del resto, non sono nemmeno emersi vizi o difetti del funzionamento delle macchine, che sarebbe stato onere della parte privata allegare e provare in modo circostanziato);

d) sussiste un danno correlato all’interesse pubblico generale alla correttezza e alla completezza dei controlli, sotto il duplice e concorrente profilo della tutela del gioco lecito e della repressione di quello illecito;

e) dal punto di vista del sistema di controllo, la verifica automatica dell'integrità del software e la verifica dell'integrità del software rappresentano due richieste distinte;
seguono protocolli operativi diversi;
sono interrogazioni non contemporanee e contraddistinte da numerazioni differenti (la richiesta 210 identifica la verifica automatica dell'integrità del software e la richiesta 101 la verifica dell'integrità del software).

14. Quanto all’asserita illegittima duplicazione di sanzioni, per violazione della previsione di cui all’allegato 3 –a mente della quale “ in presenza di situazioni che determinano contemporaneamente l’inadempimento di più livelli di servizio non si darà seguito a sovrapposizioni di penali e l’inadempimento più grave risulterà assorbente rispetto agli altri ”, si rilevare che i livelli di servizio di che trattasi nella presente controversia - quelli di cui alle lettere d) ed f) – hanno ad oggetto situazioni non sovrapponibili atteso che il primo (“ verifica automatica dell’integrità del software…con periodicità almeno quotidiana ”) descrive una procedura che il sistema di gioco VLT del concessionario deve quotidianamente effettuare ed il secondo (“ verifica dell’integrità del software di un apparecchio videoterminale abilitato al gioco su richiesta del sistema di controllo entro 12 ore dalla richiesta ”) riguarda una funzionalità del sistema di gioco VLT da eseguire su espressa richiesta del sistema di controllo e che il concessionario deve evadere entro 12 ore dalla richiesta. Nel primo caso, peraltro, è il sistema di controllo VLT a registrare l’esito ovvero la data in cui un apparecchio videoterminale ha rispettato detto adempimento. In pratica, il primo è caratterizzato da generalità ed automaticità, con cadenza non predeterminata laddove il secondo è limitato ad uno specifico apparecchio videoterminale per il quale il sistema di controllo VLT ha rilevato incongruenze. Non vi è dubbio che trattasi di situazioni in fatto non dissimili, ma difetta, ai fini dell’applicazione della più favorevole regola del divieto di duplicazione di sanzioni, il necessario requisito della contemporaneità degli inadempimenti che la disposizione dell’allegato 3.ter sopra richiamata ed invocata dalla ricorrente espressamente pone.

15. Con riguardo alla questione relativa all’importo delle penali, si evidenzia che la lettera e) dell’Allegato 3-ter prevede, per l’inosservanza del relativo livello di servizio, “ una penale, per ogni apparecchio videoterminale, fino a euro 100 (cento) in assenza di verifica automatica del software (..) quando non sia raggiunto il livello minimo del 70% degli apparecchi videoterminali abilitati al gioco sui quali deve essere effettuata la verifica in questione ”, mentre la lettera f) analogamente prevede “ una penale fino a euro 300 (trecento) per ogni apparecchio videoterminale abilitato al gioco per il quale non sia evasa la richiesta ovvero non sia fornito alcun riscontro al sistema di controllo entro le 12 ore dalla richiesta ”. Nel caso di specie, l’importo medio delle penali applicate nel periodo di riferimento, ai sensi della lettera e), è pari rispettivamente a circa € 26 (per il provvedimento gravato con i primi motivi aggiunti) e a € 23 (per il provvedimento gravato con i secondi motivi aggiunti) – a fronte di una penale “fino a 100 €”– mentre l’importo medio delle penali applicate ai sensi della lettera f) è pari a € 37 (per il provvedimento gravato con i secondi motivi aggiunti) ed è pari a € 123 (per il provvedimento gravato con i secondi motivi aggiunti) – a fronte di una penale “fino a 300 €”.

16. Alla luce dei rilievi di cui sopra, appare evidente che nell’irrogazione della sanzione, l’Amministrazione si è sempre mantenuta al di sotto del limite massimo edittale e, in difetto di specifici elementi obiettivi e positivamente riscontrabili, che sarebbe stato comunque onere dell’appellante allegare e provare, la discrezionalità nella quantificazione della sanzione concretamente irrogata non è sindacabile dal giudice amministrativo (né, parimenti, equitativamente riducibile), laddove congruamente motivata rispetto al fatto commesso (nella specie, si è trattato di plurime violazioni per un ampio lasso di tempo, sicché la sanzione deve ritenersi proporzionata ed equa).

17. In conclusione, il Collegio ritiene che il ricorso introduttivo e i successivi ricorsi per motivi aggiunti devono essere integralmente rigettati.

18. Cionondimeno, il Collegio ritiene che sussistano giusti motivi per disporre la compensazione tra le parti delle spese del giudizio.