N. 00699/2015 REG.PROV.COLL.

N. 01401/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Seconda

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso n. 1401 del 2014, proposto dalla:
- Casa di Cura San Camillo s.r.l., rappresentata e difesa dagli Avv.ti E S D, G P e L Sdone, con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Lecce alla via 95° Rgt. Fanteria 9;

contro

- l’Azienda Sanitaria Locale di Taranto, rappresentata e difesa dall’Avv. G C, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. Daniele M, in Lecce alla via Boccaccio 25;
- la Regione Puglia, rappresentata e difesa dall’Avv. A S, con domicilio eletto in Lecce, al viale Aldo Moro 1 ( c/o il Settore Contenzioso Amministrativo della Regione Puglia );

nei confronti di

- Casa di Cura D’Amore s.r.l., rappresentata e difesa dagli Avv.ti Andrea Massimo Astolfi, Mauro Putignano e Biagio Francesco Leo, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Lecce alla via 47° Rgt. Fanteria 13;

per l’annullamento

- delle deliberazioni del Direttore Generale della Asl di Taranto n. 335 del 27 marzo 2014, n. 372 del 31 marzo 2014, n. 373 del 31 marzo 2014 e n. 411 del 4 aprile 2014;

- di ogni atto connesso, presupposto e/o consequenziale, e in particolare dei contratti per l’erogazione e l’acquisto di prestazioni specialistiche ambulatoriali per l’anno 2014 sottoscritti dalla ricorrente con riserva il 28 aprile 2014 e di ogni eventuale atto/contratto con cui sono state assegnate risorse alla disciplina di Medicina Nucleare e, nell’ambito di tale branca, soggettivamente alla Casa di Cura D’Amore.

Visti il ricorso e i relativi allegati.

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Azienda Sanitaria Locale di Taranto, della Regione Puglia e della Casa di Cura D’Amore s.r.l..

Visti gli atti della causa.

Relatore all’udienza pubblica del 27 novembre 2014 il Cons. Ettore Manca e uditi gli Avv.ti Sticchi Damiani, Petruzzi, Sardone, Corrente, Shiroka e Putignano.

Osservato quanto segue.

FATTO e DIRITTO

A.- Dal ricorso e dagli altri atti della causa emerge che:

- la Casa di Cura San Camillo è una struttura nosocomiale privata accreditata con il SSR, erogante - tra l’altro e per quel che concerne questa controversia - prestazioni di specialistica ambulatoriale e, come tale, dal 2010 assoggettata agli abbattimenti di spesa previsti dal D.I.E.F. approvato dalla Regione Puglia con D.G.R. n. 2866 del 20 dicembre 2010 s.m.i. ( Documento di indirizzo Economico Funzionale del Servizio Sanitario Regionale per l’anno 2010 e per il triennio 2010 - 2012;
lo stesso faceva seguito al ‘Piano di rientro e di riqualificazione del Sistema sanitario regionale 2010 - 2012’ di cui alla D.G.R. n. 2624 del 2010 e alla l.r. n. 2 del 2011, elaborato dalla Regione in accordo con il Ministro della Salute e il Ministro dell’Economia e delle Finanze ).

- quanto all’anno 2012 venivano dunque previsti, per la Casa di Cura San Camillo e con riferimento alle attività di specialistica ambulatoriale svolte, i vari tetti di spesa, calcolati ex D.G.R. n. 1500 del 2010 e comunque tenendo conto dei predetti abbattimenti ( D.D.G. n. 1933 del 25 luglio 2012 e correlati contratti per le branche specialistiche di radiodiagnostica e cd. branche a visita, dalla Casa di cura San Camillo impugnati con ricorso n. 1929/2012, respinto con la sentenza n. 360 del 29 gennaio 2015 ).

- nel corso dello stesso 2012, peraltro, il legislatore nazionale varava il d.l. 6 luglio 2012, n. 95 ( ‘Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini - Spending review’;
convertito, con modificazioni, in legge 7 agosto 2012, n. 135 ), il cui art. 15, comma 14, prevedeva che: << A tutti i singoli contratti e a tutti i singoli accordi vigenti nell’esercizio 2012, ai sensi dell’articolo 8-quinquies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, per l’acquisto di prestazioni sanitarie da soggetti privati accreditati per l’assistenza specialistica ambulatoriale e per l’assistenza ospedaliera, si applica una riduzione dell’importo e dei corrispondenti volumi d’acquisto in misura percentuale fissa, determinata dalla regione o dalla provincia autonoma, tale da ridurre la spesa complessiva annua, rispetto alla spesa consuntivata per l’anno 2011, dello 0,5 per cento per l’anno 2012, dell’1 per cento per l’anno 2013 e del 2 per cento a decorrere dall’anno 2014 >>.

- in applicazione di tale disciplina la ASL modificava, con D.D.G. n. 2089 del 4 ottobre 2012, la citata D.D.G. n. 1933 del 25 luglio 2012 e disponeva così di procedere all’ulteriore riduzione di spesa disposta, già per l’anno 2012 ( rectius: per i mesi da agosto a dicembre ), dal citato art. 15, comma 14 ( v. anche la nota dirigenziale della Regione Puglia prot. n. AOO/151/9457 del 3 settembre 2012, che appunto rappresentava ai DD.GG. delle ASL regionali la necessità di procedere in tal senso ).

- avverso siffatta delibera la Casa di Cura San Camillo, unitamente ad altre strutture nosocomiali della provincia di Taranto, proponeva ricorso straordinario al Capo dello Stato, tuttora pendente - per quel che risulta agli atti del giudizio .

- il quadro normativo di riferimento per la determinazione dei budgets del 2013, peraltro, risultava ulteriormente ampliato dal decreto legge 3 dicembre 2012, n. 207 ( convertito, con modificazioni, in legge 24 dicembre 2012, n. 231 - ‘Disposizioni urgenti a tutela della salute, dell’ambiente e dei livelli di occupazione, in caso di crisi di stabilimenti industriali di interesse strategico nazionale’ ), il cui art.

3-bis ( ‘Piano sanitario straordinario in favore del territorio della provincia di Taranto’ ), comma 1, così recitava:

<< Al fine di contrastare le criticità sanitarie riscontrate in base alle evidenze epidemiologiche nel territorio della provincia di Taranto, per il triennio 2013 - 2015, è sospesa, nel limite di spesa di 10 milioni di euro annui, con riferimento all’azienda sanitaria locale di Taranto, l’applicazione:

a) delle disposizioni relative alla limitazione del turn-over e al rispetto del vincolo di cui all’articolo 2, comma 71, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, e alla limitazione di cui all’articolo 9, comma 28, del decreto legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, e successive modificazioni;

b) delle disposizioni limitative dei posti letto, di cui al Piano di rientro e di riqualificazione del Sistema sanitario regionale 2010-2012, sottoscritto dalla regione Puglia;

c) delle disposizioni limitative degli accordi contrattuali con le strutture accreditate di cui al Piano di rientro e di riqualificazione del Sistema sanitario regionale 2010-2012, sottoscritto dalla regione Puglia >>.

- con Delibera n. 164 del 7 febbraio 2013, tuttavia, il direttore Generale della

ASL

Taranto, provvedendo a determinare i budgets provvisori per il 2013 in attesa dell’approvazione del D.I.E.F. relativo a tale anno ( a ciò legittimato dalla Regione Puglia con nota prot. n. AOO/151/13257 del 10 dicembre 2012 ), applicava tout court la riduzione dell’1% ex art. 15, comma 14, d.l. n. 95 del 2012 - calcolata rispetto alla spesa consuntivata per l’anno 2011 -, senza dunque in alcun modo tenere conto del citato art.

3-bis.

- con nota del 20 febbraio 2013, da ultimo, la Casa di Cura San Camillo invocava, unitamente ad altre analoghe strutture, l’applicazione dell’articolo appena citato e, in specie, della previsione richiamata sub c), al fine di innalzare i budgets per il 2013 “rispetto agli anni passati, mercé la proporzionale riassegnazione delle percentuali sottratte negli anni 2010, 2011 e 2012 per effetto dell’applicazione del Piano di rientro”.

- in assenza della domandata rideterminazione veniva quindi proposto il ricorso n. 700 del 2013, da questa Sezione poi respinto con sentenza n. 1672 del 30 giugno 2014.

- venendo, infine, al 2014, la Casa di Cura San Camillo proseguiva nella erogazione di prestazioni sanitaria con costi a carico del SSN sulla base dei budgets relativi al 2013.

- in data 1° aprile 2014, quindi, essa riceveva comunicazione con cui la Asl di Taranto la invitava a sottoscrivere i contratti relativi all’anno in corso: a ciò essa ottemperava, sia pure con riserva di impugnazione.

B.- Veniva dunque proposto il ricorso in esame, per i motivi che seguono:

a) illegittimità autonoma e derivata per i vizi già dedotti con il ricorso n. 1929 del 2012 avverso la D.D.G. n. 1933 del 25 luglio 2012.

b) illegittimità autonoma e derivata per i vizi già dedotti con il ricorso straordinario e con il ricorso n. 700 del 2013 avverso la D.D.G. n. 2089 del 4 ottobre 2012.

c) illegittimità autonoma e derivata per i vizi già dedotti con il ricorso n. 700 del 2013 con riferimento alla corretta applicazione dell’art.

3-bis decreto legge 3 dicembre 2012, n. 207.

d) illegittimità in via autonoma per: eccesso di potere;
erronea presupposizione in fatto e in diritto;
carenza istruttoria e motivazionale;
violazione delle disposizioni statali e regionali in materia di tetti di spesa;
perplessità dell’azione amministrativa;
violazione dei principi di affidamento, buon andamento e irretroattività degli atti amministrativi;
illogicità e irragionevolezza manifeste;
sviamento.

C.- Tanto esposto in fatto, rileva il Collegio che il ricorso è infondato e va respinto, per le ragioni che di seguito si esporranno.

D.- Con riguardo alle censure formulate sub a), anzitutto, <<4.- Deve osservarsi […] che sulle questioni in esame il Tribunale si è già pronunciato nella sentenza n. 1672 del 2014, emanata sul ricorso proposto dalla stessa Casa di Cura San Camillo con riferimento agli atti deliberativi dei budgets 2013 (ric. n. 700 del 2013: ciò perché in quella sede si era dedotta l’illegittimità derivata delle determinazioni impugnate per vizi riferibili agli atti, relativi al 2012, oggi censurati).

5.- Con riguardo alla ripartizione del Fondo Unico Aziendale, anzitutto, il Collegio rilevava <<che (cfr., sul punto, tra le molte, T.a.r. Lecce, II, sent. n. 1485 del 2011, n. 420 del 2012 e n. 2562 del 2013):

- con deliberazioni n. 1494 del 4 agosto 2009, n. 2671 del 28 dicembre 2009 e n. 1500 del 25 giugno 2010 la Giunta Regionale della Puglia approvava i criteri per gli accordi contrattuali con le Case di cura private istituzionalmente o provvisoriamente accreditate sovvertendo il criterio tradizionale della cd. ‘spesa storica’ relativo all’assegnazione dei tetti di spesa.

- si richiedeva, in specie, alle Aziende Sanitarie Locali pugliesi: a) di determinare un fondo unico da destinare alla remunerazione delle prestazioni sanitarie erogate dalle strutture private accreditate;
b) di stabilire per ogni branca specialistica il volume delle prestazioni da contrattualizzare, ai fini dell’abbattimento delle liste di attesa;
c) di assegnare, infine, a ogni struttura il relativo tetto di spesa, tenendo conto di una serie di elementi analiticamente individuati.

L’Allegato A) della delibera di Giunta Regionale del 25 Giugno 2010 n. 1500, in particolare, suddivide il fondo unico aziendale in cinque sub-fondi di branca, ciascuno dei quali ulteriormente diviso in due parti uguali, i Fondi A) e B) (salvo quanto subito si scriverà per la patologia clinica).

Tali parti del sub-fondo di branca sono separatamente destinate alla remunerazione delle strutture private, il cui budget è composto attingendo per il 50% dall’uno e dall’altro fondo (per la patologia clinica, invece, per il 35% dal fondo A e per il 35% + 30% dal fondo B).

Ciascun fondo dà rilievo a un aspetto, che segna la discontinuità rispetto al passato:

- il Fondo A) è assegnato in base alla “valutazione della potenzialità del distretto”, effettuando il calcolo della spesa sostenuta con riferimento alla popolazione residente e alle prestazioni richieste e aggregando le prestazioni omogenee, per poi operarne la redistribuzione pro quota a ciascun Comune del distretto e in favore delle strutture ivi insediate ovvero, in mancanza, insistenti nel Comune vicino.

- il Fondo B) è ripartito in base alle griglie di valutazione predisposte e comporta l’assegnazione di un punteggio ai soggetti accreditati, tenendo conto di molteplici fattori qualitativi (dotazioni;
unità di personale e tipologia del rapporto di lavoro;
collegamento al CUP;
accessibilità della struttura;
correttezza del rapporto con l’utenza;
rispetto degli istituti contrattuali;
ulteriori standard finalizzati all’accoglienza, quali sale d’attesa, biglietto elimina code, riscaldamento e climatizzazione, apertura al sabato e misura degli spazi).

Il Fondo A), più specificamente, è attribuito agli erogatori privati accreditati secondo i seguenti criteri e modalità:

Valutazione della potenzialità del Distretto. Tale dato si ricava:

1. calcolando la spesa per le prestazioni erogate dalle strutture pubbliche e private sull’intero territorio regionale e l’incidenza percentuale della stessa riferita alla popolazione di ciascun Distretto;

2. applicando l’incidenza percentuale di cui al punto 1. a ciascun fondo di branca per le strutture private, si individua il relativo tetto di spesa per Distretto da ripartire tra le strutture insistenti nel territorio distrettuale.

3. suddividendo il fondo di branca in uno o più gruppi di prestazioni omogenee (per es.: nella branca di radiodiagnostica possono essere individuati n. 4 gruppi omogenei di prestazioni: Eco/Mammo, Tac, RM, Radiologia tradizionale, determinando, in questo caso, n. 4 indici di consumo specifici;
il fondo relativo alle branche a visita deve essere suddiviso nei sub-fondi relativi alle branche specialistiche accreditate e insistenti nel territorio aziendale).

4. attribuendo il tetto di spesa a ciascun Distretto per gruppo o gruppi omogenei di prestazioni, così come specificato ai punti 2. e 3. e suddividendo lo stesso per il numero di residenti nel Distretto interessato. La quota pro capite per residente nel Distretto così determinata viene utilizzata per individuare la quota di risorse da attribuire ad ogni Comune del Distretto per poi dividerla tra le strutture private insistenti nel Comune.

Il richiamo alle potenzialità del Distretto e all’indice di consumo svolto dalla ricorrente con riferimento alla ripartizione del fondo unico aziendale nei vari sub-fondi di branca è dunque erroneo, trattandosi di profilo invece attinente alla suddivisione delle quote del fondo A) tra i diversi operatori privati accreditati: mentre, cioè, la ripartizione del fondo unico aziendale nei 5 sub-fondi di branca avviene con riferimento al fabbisogno di prestazioni rilevato nel proprio territorio (cfr. D.G.R. n. 1500/2010;
sicché correttamente, la ASL, nel periodo de quo, in assenza di significativi elementi di novità, teneva conto dell’incidenza percentuale di ogni branca specialistica sul totale delle prestazioni sanitarie registrata nell’anno precedente), il tema della potenzialità del Distretto concerne la fase successiva, in cui, rispetto a ogni sub-fondo, l’Azienda deve procedere a calcolare il tetto di spesa per distretto, da ripartire tra le strutture insistenti in ognuno di essi.

La censura è pertanto infondata e dev’essere respinta>>
(T.a.r. Lecce, II, 30 giugno 2014, n. 1672).

5.2 Relativamente, invece, <<alla ‘legittimazione’ delle strutture