Pubblicato il 22/01/2024

N. 01067/2024 REG.PROV.COLL.

N. 12814/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12814 del 2023, proposto da -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati A T, F P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. A T in Roma, via Cicerone 49;

contro

Regione Lazio, in persona del Presidente della Giunta regionale, rappresentato e difeso dall'avvocato R S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore ;Soc. Goldenart Production S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore; intimati e non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

a) della determinazione della Regione Lazio -OMISSIS- avente ad oggetto: “ determinazione -OMISSIS- approvazione degli elenchi delle opere escluse dalla concessione e delle opere ammesse a sovvenzione per il sostegno alla produzione cinematografica e audiovisiva per l'annualità 2021. Rettifica degli importi spettanti alle opere ammesse e contestuale rideterminazione delle sovvenzioni complessive concedibili ai singoli beneficiari. Accertamento in entrata sul capitolo n. E0000331530 es. fin. 2023 per complessivi € 2.179.144,71” comunicata alla ricorrente dalla amministrazione regionale in data 21 giugno 2023.

b) della comunicazione della Regione Lazio protocollo -OMISSIS- della determinazione -OMISSIS- avente ad oggetto: “ -OMISSIS-. Determinazione -OMISSIS- di approvazione degli elenchi delle opere escluse dalla concessione e delle opere ammesse a sovvenzione per il sostegno alla produzione cinematografica e audiovisiva per l'annualità 2021. Rettifica degli importi spettanti alle opere ammesse e contestuale rideterminazione delle sovvenzioni complessive concedibili ai singoli beneficiari. Accertamento in entrata sul capitolo n. E0000331530 es. fin. 2023 per complessivi € 2.179.144,71”.

c) della comunicazione della Regione Lazio avente ad oggetto: “ termini e modalità di restituzione delle somme già liquidate eccedenti gli importi rideterminati con determinazione -OMISSIS-”.

d) dell'Allegato 1 alla determinazione della Regione Lazio -OMISSIS- avente ad oggetto: “modalità di calcolo utilizzate ai fini della predisposizione dell'allegato b) alla determina -OMISSIS-” e allegato 2 della determinazione della Regione Lazio -OMISSIS- avente ad oggetto: “Importi rideterminati”.

e) di ogni altro atto presupposto, prodromico e consequenziale, anche se non conosciuto, ivi compresa la determinazione-OMISSIS- avente ad oggetto “ Rettifica della Determinazione -OMISSIS- e contestuale approvazione del nuovo testo dell'Avviso Pubblico – Allegato A “Modalità e criteri per la concessione di sovvenzioni per la produzione cinematografica e audiovisiva” – annualità 2020/2021” .

Visti il ricorso e i relativi allegati.

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Lazio.

Visti tutti gli atti della causa.

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 gennaio 2024 la dott.ssa I T e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato in data 20 settembre 2023 e depositato in data 29 settembre 2023 la ricorrente, operante nel campo della produzione cinematografica e audiovisiva, ha chiesto l’annullamento degli atti indicati in epigrafe.

2. In punto di fatto si rappresenta che:

- con la determinazione -OMISSIS- - recante l’“ approvazione Avviso Pubblico. D.G.R. n. 598 del 8 settembre 2020: “Legge regionale 2 luglio 2020 n.

5 - Approvazione del Programma Operativo Annuale del Cinema e dell'Audiovisivo 2021 ” - la Regione Lazio ha programmato il sovvenzionamento, per la somma complessiva di euro 9.000.000,00, di opere cinematografiche nazionali che rispondessero ai requisiti previsti nel bando di gara;

- con la successiva determinazione -OMISSIS-, adottata in rettifica della determinazione -OMISSIS-, è stato approvato il nuovo Allegato A “ Modalità e criteri per la concessione di sovvenzioni per la produzione cinematografica e audiovisiva”;

- le opere sovvenzionabili, ai sensi del punto 3.1 dell’Avviso Pubblico, devono qualificarsi come “prodotto culturale” sulla base del test di eleggibilità culturale di cui al punto 7 dell’avviso (ovvero criteri tramite i quali la commissione esaminatrice valutava la valenza culturale dell’opera cinematografica o audiovisiva), mentre la misura e le modalità della concessione delle sovvenzioni risultano regolate al punto 6 dell’Avviso;

- ai sensi del punto 6.7. dell’Avviso Pubblico “ L’importo complessivo delle sovvenzioni concedibili per ogni impresa di produzione, indipendentemente dal numero di opere ammesse a sovvenzione e dagli aumenti applicati per effetto dei precedenti punti, non può in ogni caso superare i 500.000,00 (cinquecentomila/00) euro”;

- con domanda ritualmente prodotta, la ricorrente ha partecipato al bando presentando l’opera “-OMISSIS-”;

- con la determinazione n. -OMISSIS- - avente ad oggetto la “rettifica della determinazione -OMISSIS- e contestuale approvazione del nuovo testo dell'Avviso Pubblico - Allegato A "Modalità e criteri per la concessione di sovvenzioni per la produzione cinematografica e audiovisiva" - annualità 2020/21 ” - l’amministrazione regionale ha approvato i lavori della Commissione tecnica di valutazione che, tra l’altro, hanno comportato l’ammissione al finanziamento dell’opera della ricorrente;

- con la determinazione -OMISSIS- (“ -OMISSIS-. Determinazione -OMISSIS- Rettifica della Determinazione -OMISSIS- e contestuale approvazione del nuovo testo dell'Avviso Pubblico - Allegato A "Modalità e criteri per la concessione di sovvenzioni per la produzione cinematografica e audiovisiva" - annualità 2020/21”. Approvazione elenchi opere escluse dalla concessione (Allegato A) e opere ammesse a sovvenzione per il sostegno alla produzione cinematografica e audiovisiva per l'annualità 2021 (Allegato B). Perfezionamento della prenotazione di impegno di spesa n. 2129/2022 per complessivi € 9.000.000,00 sul capitolo U0000G12523, a favore delle imprese di cui all'Allegato B. Esercizio finanziario 2022 ”) sono stati definitivamente approvati i finanziamenti dall’amministrazione regionale;
segnatamente, la ricorrente ha ricevuto la somma di € 14.186,95 per il film “-OMISSIS-”;

- infine, con la determina -OMISSIS-, l’amministrazione regionale ha proceduto all’annullamento della determinazione n. -OMISSIS-, chiarendo che “ il limite massimo di € 500.000,00 di cui al paragrafo 6.7. dell’Avviso Pubblico, richiamato anche alla lett. a) del punto 8.2, è stato applicato al totale delle spese eleggibili certificate per singola opera invece che all’importo complessivo delle sovvenzioni concedibili teoriche per singola impresa di produzione ” e “ per effetto dell’errore sopra descritto si è determinata una inesatta quantificazione della sovvenzione concedibile teorica di cui alla lettera a) del punto 8.2 dell’Avviso, con conseguente ripercussione dell’errore nella quantificazione delle sovvenzioni concedibili teoriche a tutte le imprese ammissibili a sovvenzione, nonché nella quantificazione della percentuale di riduzione da applicare per rientrare nei limiti delle risorse stanziate e, infine, nella quantificazione delle sovvenzioni concedibili concrete, secondo i parametri indicati alle lettere b), c) e d) del sopracitato punto 8.2 ”.

3. Il gravame è affidato ai seguenti motivi di ricorso:

I. Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost. –Violazione e falsa applicazione artt. 7, 8, 10 e 10 bis, 21 nonies della legge n. 241/90 – Illogicità, contraddittorietà ed ingiustizia manifesta – Difetto di istruttoria – Difetto di motivazione – Eccesso di potere.

Si rappresenta che il provvedimento gravato sarebbe affetto da illegittimità nella parte in cui, stante il grave effetto di annullamento in autotutela ai sensi dell’art. 21 nonies della legge n. 241 del 1990 di un provvedimento ampliativo della sfera patrimoniale dei soggetti privati, non è stato preceduto da apposita comunicazione di avvio del procedimento, in grave violazione delle garanzie procedimentali previste dagli artt. 7, 8, e 10 della legge generale sul procedimento amministrativo a tutela del privato.

II. Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost. –Violazione e falsa applicazione artt. 1,3, 21 quinquies e 21 nonies della legge n. 241/90 – Difetto assoluto di motivazione – Ingiustizia, contraddittorietà ed illogicità manifesta – Difetto di istruttoria – Eccesso di potere.

Si lamenta, altresì, che gli atti gravati sarebbero l’illegittimi anche per l’assoluta carenza di una motivazione idonea che consenta alle imprese cinematografiche destinatarie dei tagli ai finanziamenti di comprendere effettivamente le modalità e le ragioni che hanno determinato i nuovi importi riconosciuti, con conseguente nullità degli atti amministrativi adottati per carenza di un elemento essenziale.

III. Difetto di istruttoria – Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost. – Violazione e falsa applicazione artt. 1,3 e 21 nonies della legge n. 241/90 – Eccesso di potere.

Si deduce che il difetto di istruttoria a monte e l’assoluta carenza di motivazione renderebbero illegittima la determinazione adottata in autotutela dall’amministrazione perché quest’ultima risulta priva di un’adeguata analisi sia circa l’erroneità dei parametri di calcolo precedentemente adottati che con riferimento all’effettiva congruità del criterio correttivo successivamente adoperato.

IV. Eccesso di potere per violazione del principio di proporzionalità e ragionevolezza.

Si lamenta ancora che il provvedimento di autotutela gravato sarebbe viziato anche sotto il profilo del difetto di proporzionalità e ragionevolezza dal momento che la misura afflittiva del recupero ex post di un finanziamento pubblico impone all’amministrazione di individuare le modalità di recupero delle sovvenzioni nella maniera meno afflittiva possibile, limitando il danno arrecato al privato, il quale non ha in alcun modo partecipato con la sua condotta all’errore nei conteggi in cui è incorsa l’amministrazione.

V. Violazione del principio del legittimo affidamento.

Si deduce, infine, un ulteriore motivo di illegittimità dell’atto gravato avendo l’amministrazione regionale violato il principio di tutela del legittimo affidamento, il quale impone che una situazione di vantaggio, assicurata a un privato da un atto specifico e concreto dell’autorità amministrativa, non possa essere successivamente rimossa, salvo che non sia strettamente necessario per l’interesse pubblico e fermo in ogni caso l’indennizzo della posizione acquisita.

4. L’amministrazione regionale si è costituita in giudizio con apposita memoria nell’ambito della quale ha instato per il rigetto del ricorso siccome infondato, atteso il carattere vincolato dell’atto di autotutela di recupero delle somme indebitamente erogate.

5. All’udienza pubblica del 10 gennaio 2024 la causa è stata introitata per la decisione.

6. La presente vicenda contenziosa risulta incentrata sul legittimo esercizio del potere di autotutela da parte dell’amministrazione regionale per esigenze finanziarie di recupero di un sovvenzionamento in parte indebitamente erogato, le quali risultano sottese alla corretta tenuta degli equilibri di bilancio.

7. La fattispecie delineata è ascrivibile, infatti, all’attività amministrativa di annullamento d’ufficio per ragioni di convenienza economico – finanziaria legate all’illegittimo esborso di denaro pubblico.

8. In questa prospettiva, nessuna valenza può assumere la censurata mancata comunicazione di avvio del procedimento, come emerge nella medesima determinazione di autotutela nell’ambito della quale l’amministrazione ha evidenziato, con una congrua motivazione, la sussistenza dei presupposti che hanno legittimato l’annullamento e la non necessità di procedere alla preventiva comunicazione di avvio del procedimento nei confronti dei soggetti controinteressati (oltre 90), dando atto che:

− dall’approvazione del provvedimento di concessione delle sovvenzioni -OMISSIS- risulta decorso un periodo di tempo limitato (meno di 5 mesi) e, pertanto, l’annullamento appare ampiamente in linea con il “termine ragionevole” stabilito dal citato art. 21-nonies della legge n. 241/1990;

− sulla concessione e quantificazione della sovvenzione operate con la medesima determinazione -OMISSIS- non si è neppure fondato alcun affidamento da parte degli interessati in relazione alla decisione di produzione dell’opera audiovisiva o alla quantificazione delle spese ammissibili da sostenere per la stessa, come ricavabile da quanto disposto al punto 3.1 lett. c) dell’Avviso pubblico approvato con la determinazione G06918/2021 in merito alle opere che potevano essere ammesse a

partecipare alla procedura di concessione dei benefici previsti (potevano infatti essere ammesse a sovvenzione le sole opere già concluse entro il 31 dicembre 2020, quindi prima dell’approvazione dell’Avviso stesso);

− ai fini dell’adozione del provvedimento non risulta necessaria la previa partecipazione dei soggetti interessati e controinteressati, in considerazione: a) dell’urgenza di provvedere, al fine di non determinare un aggravamento del rischio di consolidare eventuali aspettative in merito alla legittimità del provvedimento già assunto, nonché al fine di impedire un aggravamento del rischio di non recuperare le somme già erogate in eccesso e di evitare ulteriori oneri connessi alla eventuale proposizione di nuovi ricorsi;
b) dell’urgenza di provvedere, anche in considerazione del fatto che per numerosi beneficiari le somme erogate sono state vincolate per la sussistenza di pignoramenti cartelle esattoriali e, pertanto, è necessario rettificare tempestivamente la dichiarazione di disponibilità già resa al pignorante o all’Agenzia delle Entrate Riscossione, ove ancora possibile;
c) del carattere vincolato del contenuto dispositivo del provvedimento da assumere, in quanto semplice rettifica di un errore di calcolo da correggere mediante puntuale applicazione dei criteri e parametri univocamente fissati nei punti 8.2 e 6.7 dell’Avviso approvato con la Determinazione G06918/2021 .

9. La ricorrente, peraltro, si limita a censurare la mera omissione della comunicazione di avvio del procedimento di annullamento d’ufficio e la mancata considerazione degli interessi dei beneficiari a conservare anche la quota dell’erogazione ricevuta indebitamente, senza apportare alcun elemento utile in merito all’incidenza di una propria eventuale partecipazione al procedimento amministrativo con il quale sono stati rideterminati gli importi dovuti nel senso della possibile emanazione di un provvedimento diverso e più favorevole.

10. A ciò si aggiunga che non risulta superato neanche il limite temporale dei dodici mesi quale presupposto per l’esercizio legittimo del potere di autotutela, trascorso il quale “ non può essere adottato ” alcun “ annullamento di ufficio ”, che la norma (art. 21 nonies della legge 7 agosto 1990 n. 241) ha indicato quale “ termine ragionevole ”, integrante il limite temporale massimo entro cui poter annullare d’ufficio il provvedimento amministrativo illegittimo, “ sussistendone le ragioni di interesse pubblico ” “ e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati ”.

11. In sostanza, l’accertamento di un pagamento indebito ed il relativo recupero costituiscono un atto doveroso, a carattere vincolato, e, parimenti, doverosa è l’azione di recupero dell’indebito ex art. 2033 c.c., che costituisce un vero e proprio diritto soggettivo a contenuto patrimoniale, non rinunziabile, in quanto correlato al conseguimento di quelle finalità di pubblico interesse, cui sono istituzionalmente destinate le somme indebitamente erogate, mentre le situazioni di affidamento e di buona fede dei percipienti rilevano ai soli fini delle modalità con cui il recupero deve essere effettuato (cfr., ex multis , Cons. Stato, Sez. VI, 27 ottobre 2014, n. 5315).

12. Tale aspetto è oggetto anche di una recente previsione di diritto processuale contabile che rinviene la propria fonte nell’art. 52 del d.lgs. n. 174 del 26 agosto 2016 ( Codice di giustizia contabile ), il quale, al comma 6, prevede che “ resta fermo l'obbligo per la pubblica amministrazione denunciante di porre in essere tutte le iniziative necessarie a evitare l'aggravamento del danno, intervenendo ove possibile in via di autotutela o comunque adottando gli atti amministrativi necessari a evitare la continuazione dell'illecito e a determinarne la cessazione”.

13. La natura doverosa del recupero depriva, quindi, di rilievo la mancata partecipazione al procedimento che non influisce sulla debenza o meno delle somme, né sulla possibilità di difesa del destinatario, posto che l’amministrazione ha indicato - secondo quanto previsto dall’art. 21 octies, comma 2, della legge generale sul procedimento amministrativo - come il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso rispetto a quello in concreto adottato.

14. Nemmeno possono condividersi le deduzioni della ricorrente in ordine alla sussistenza di una situazione di legittimo affidamento tale da precludere l’azione di recupero delle somme erogate indebitamente dalla pubblica amministrazione, in quanto la stessa ha carattere di doverosità;
si tratta, cioè, di un’attività vincolata verso la quale non sono di ostacolo né l’affidamento del percepiente né il decorso del tempo (Tar Puglia, Lecce, Sez. II, 20 settembre 2023, n. 1068).

15. Va, infatti, considerato che la stessa C.E.D.U. (Corte EDU 11 febbraio 2021, C