TAR Bari, sez. III, sentenza 2011-04-13, n. 201100588

N. 00588/2011 REG.PROV.COLL.

N. 01414/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1414 del 2010, proposto da:
V S, rappresentato e difeso dall'avv. G B, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Bari, corso Vittorio Emanuele, n. 172;

contro

Comune di Ruvo di Puglia, in persona del Sindaco, legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avv. R C, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultima in Bari, via P. Fiore, n. 14;

Regione Puglia – non costituita;

per l'annullamento,

previa sospensiva dell’efficacia,

“- della nota dirigenziale prot. n. 9469 del 20.4.2010 del Comune di Ruvo di Puglia di rigetto della domanda di permesso di costruire presentata dal ricorrente in data 5.8.2009 (prot. n. 15916) per la realizzazione di edifici per civile abitazione;

- nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e/o comunque consequenziale, in quanto lesivo della sfera giuridica del ricorrente, ivi incluse — ove occorra — la nota comunale prot. n. 21608 del 20.10.2009 (di indizione della conferenza di servizi per la “rideterminazione della fascia di rispetto del bene A/2”), le determinazioni comunali e regionali assunte nel corso della conferenza di servizi tenutasi in data 1.12.2009 (di cui al verbale redatto in pari data), il parere regionale contenuto nella nota prot. n. 13785 dell'1.12.2009 nonchè la prescrizione grafica di cui alla Tav. n. 4/7 del P.R.G. apposta sul bene del ricorrente.”

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Ruvo di Puglia;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 marzo 2011 la dott.ssa R G e uditi per le parti i difensori, gli avv.ti G B e R C;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Espone in fatto il sig. V S di essere proprietario, nel Comune di Ruvo di Puglia, di un suolo distinto in catasto al foglio 26 che si compone di due parti e specificatamente di una ridotta parte centrale di un fabbricato storico (c.d. villa “De Leo”), in precario stato di conservazione, di cui alle particelle 19 e 625 e di una estesa parte circostante di terreno di complessivi mq. 6.700, di cui alle particelle 61, 184 e 202;
aggiunge che i suddetti beni immobili avrebbero una diversa tipizzazione urbanistica e precisamente la villa insisterebbe su un suolo tipizzato zona “A2”, sottoposta a vincolo storico, mentre la restante parte del lotto sarebbe tipizzata zona “B/4 (ex C/2)”.

Riferisce, altresì, che sulla base della ritenuta diversa tipizzazione delle citate aree, in data 4 agosto 2009 aveva presentato domanda di permesso di costruire, limitatamente all’area tipizzata zona “B/4 (ex C/2)”, per la costruzione di edifici per civili abitazioni;
che il Comune resistente, anziché ritenere che la fascia di rispetto del vincolo storico coincidesse solo con l’area di pertinenza della villa, come espressamente specificato da esso ricorrente anche nella relazione tecnica allegata al progetto edilizio presentato, aveva indetto una conferenza di servizi ai sensi dell’art. 14 e ss. della legge n. 241 del 1990 per la “rideterminazione della fascia di rispetto del bene A2, nell’erroneo convincimento che il vincolo fosse esteso a tutto il lotto in questione ed andasse ridimensionato;
che nel corso della conferenza di servizi esso ricorrente aveva contestato la motivazione con la quale il Comune aveva indetto la conferenza stessa, in quanto non occorreva alcuna rideterminazione dell’estensione del vincolo già chiaramente individuata e delimitata dal P.R.G. e dalle sue prescrizioni sia normative (N.T.A. e N.B. Tav. n. 4/7) che cartografiche (Tav. n. 3/6) e che il mero retino nero erroneamente contenuto nella prima tavola (n. 4/7) non poteva ritenersi prevalente rispetto a tutte le altre concordanti prescrizioni di P.R.G. sull’applicazione del vincolo alla sola villa e sue pertinenze al punto da rendere necessaria una variante urbanistica;
che in sede di conferenza di servizi aveva altresì contestato il contenuto della nota, pervenuta nel corso della conferenza stessa, con la quale la Regione aveva espresso parere sfavorevole non ritenendo applicabile per la rideterminazione della fascia di rispetto la procedura della conferenza di servizi, bensì la procedura di cui all’art. 16 della legge regionale n. 20 del 2001 con approvazione da parte della Giunta Regionale.

Espone inoltre il ricorrente che, confidando nell’accoglimento della sua prospettazione in sede di conferenza di servizi, con nota del 16 aprile 2010 aveva invitato il Comune a concludere l’iter procedimentale con l’adozione di un provvedimento conclusivo favorevole;
che invece il Comune con nota prot. n. 9469 del 20 aprile 2010 aveva rigettato la domanda di permesso di costruire presentata da esso ricorrente sul presupposto che la domanda medesima fosse “fondata sulla richiesta di rideterminazione della fascia di rispetto del bene A2 denominato <Villa De Leo>, rideterminazione che esso ricorrente non avrebbe mai richiesto;
che infine con nota raccomandata del 3 giugno 2010 aveva vanamente prospettato al Comune le ragioni tecnico-giuridiche dell’illegittimità del provvedimento di diniego adottato.

Il sig. S ha, quindi, proposto il presente ricorso ritualmente notificato il 14 luglio 2010 e depositato nella Segreteria del Tribunale il 27 settembre 2010, con il quale ha chiesto l’annullamento del suddetto provvedimento prot. n. 9469 del 20 aprile 2010 del Comune di Ruvo di Puglia di rigetto della domanda di permesso di costruire da esso presentata in data 5 agosto 2009 per la realizzazione di edifici per civile abitazione;
ha chiesto altresì, ove occorra, l’annullamento degli altri atti specificati in epigrafe.

A sostegno del gravame il ricorrente ha dedotto le seguenti censure:

1. violazione e falsa applicazione dell’art. 10 bis della legge n. 241 del 1990, violazione del principio di trasparenza e del giusto procedimento in quanto il Comune resistente non gli avrebbe inviato il preavviso di rigetto;

2. violazione e falsa applicazione degli artt. 12, 13 e 20 del D.P.R. n. 380 del 2001, violazione e falsa applicazione delle N.T.A. zone A2, del N.B. della Tav. di P.R.G. n. 4/7 e della prescrizione grafica di cui alla Tav. n. 3/6, eccesso di potere per erronea istruttoria, travisamento dei fatti ed erronea presupposizione, illogicità ed ingiustizia manifesta, motivazione erronea ed inadeguata, disparità di trattamento sotto doppio profilo, violazione del principio del buon andamento ex art. 97 Cost., sviamento;
il ricorrente lamenta che il Comune di Ruvo di Puglia avrebbe ritenuto la domanda da esso presentata quale domanda “di rideterminazione della fascia di rispetto del bene A2” mentre esso ricorrente non avrebbe mai richiesto tale rideterminazione, avrebbe ravvisato i presupposti di una variante urbanistica che a suo avviso non occorreva affatto, avrebbe fatto ricorso alla conferenza di servizi per allargare la fascia di rispetto del vincolo per risolvere il contrasto fra il retino grafico di cui alla Tav. 4/7 e tutte le altre prescrizioni normative e grafiche menzionate nell’esposizione in fatto invece di fare applicazione del consolidato principio della c.d. prevalenza delle prescrizioni normative su quelle cartografiche in caso di loro contrasto;

2. (3) violazione e falsa applicazione delle N.T.A. del P.R.G. zone B4, eccesso di potere per motivazione incongrua e generica, istruttoria completamente omessa, travisamento e sviamento in quanto il Comune nel provvedimento impugnato invocherebbe la necessità di un “piano di lottizzazione” senza spiegarne le ragioni, strumento urbanistico attuativo che non sarebbe di contro affatto necessario sia perché la zona circostante è sufficientemente urbanizzata, sia perché le N.T.A. delle zone B4 consentirebbero la possibilità di edificare mediante intervento diretto;
del pari incomprensibile sarebbe la parte della motivazione che farebbe riferimento ad un “fantomatico” per esso ricorrente, “contrasto con quanto disposto dal codice della strada in materia di accessi al lotto;

3. (4) violazione e falsa applicazione, sotto distinto profilo, delle N.T.A. del P.R.G. per le zone A2 e B4, eccesso di potere per erronea istruttoria e travisamento in quanto, posto che non occorreva alcuna variante urbanistica, la conferenza di servizi indetta dal Comune sarebbe illegittima perché le N.T.A. sia per le zone A2 che per le zone e B4 non prevederebbero il ricorso a tale procedura;

4. (5) in via subordinata, eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, travisamento in quanto, qualora si dovesse ritenere legittima l’indizione della conferenza di servizi, l’arresto procedimentale di cui alla nota della Regione Puglia prot. n. 13785 dell’1 dicembre 2009 sarebbe illegittimo perché non occorreva seguire la procedura prevista dall’art. 16 della legge regionale n. 20 del 2001 per risolvere il contrasto fra norme e tavole di P.R.G., ma sarebbe stato sufficiente fare prevalere le disposizioni normative;

5. (6) in via ulteriormente subordinata violazione e falsa applicazione delle N.T.A. del P.R.G. per le zone A2, eccesso di potere per illogicità ed ingiustizia manifesta in quanto, qualora si dovesse ritenere che non vi sia un contrasto nel P.R.G., si impugna la Tav. cartografica n. 4/7 nella parte in cui estenderebbe graficamente ed irragionevolmente il vincolo di inedificabilità assoluto oltre l’area pertinenziale, contrariamente a quanto prescritto dalle N.T.A.;
il ricorrente richiama a tal proposito le deduzioni già svolte al motivo sub 1.

In via istruttoria il sig. S ha chiesto che venisse disposto nei confronti del Comune di Ruvo di Puglia l’ordine di esibire in giudizio tutta la documentazione richiamata in ricorso e precisamente quella afferente le autorizzazioni edilizie precedentemente rilasciate dal Comune in favore di altra impresa edile (Pellicani) per la costruzione a 16 mt. dalla villa De Leo nonché ogni altro atto e provvedimento istruttorio per quanto di interesse sempre riferito alla discriminazione operata dal Comune in relazione ad altre edificazioni sorte a pochissima distanza dalla medesima villa De Leo, con riserva di proporre motivi aggiunti all’esito del suddetto deposito documentale.

Si è costituito a resistere in giudizio il Comune di Ruvo di Puglia eccependo l’inammissibilità del ricorso, deducendo l’infondatezza del ricorso stesso e chiedendo il rigetto del gravame.

Entrambe le parti hanno prodotto documentazione;
parte resistente ha presentato una memoria per la camera di consiglio nella quale ha eccepito l’irricevibilità del ricorso per tardività e che comunque, sulla base della giurisprudenza amministrativa dalla stessa richiamata, l’istanza cautelare non poteva essere presa in esame essendosi il ricorrente avvalso dei termini della sospensione feriale avendo depositato il ricorso dopo 69 giorni dalla sua notifica;
ha inoltre eccepito la tardività del ricorso limitatamente agli ulteriori atti impugnati da parte ricorrente e precisamente gli atti specificati in epigrafe ad esclusione del provvedimento di rigetto.

Alla camera di consiglio del 13 ottobre 2010 il Presidente, su istanza della parte ricorrente, ha disposto la cancellazione della causa dal ruolo e fissato il ricorso nel merito per l'udienza pubblica del 24 marzo2011.

Il Comune di Ruvo di Puglia ha presentato una memoria per l’udienza di discussione e parte ricorrente ha depositato una memoria di replica.

Alla udienza pubblica del 24 marzo 2011 la causa è stata chiamata e assunta in decisione.

DIRITTO

Il Collegio deve esaminare innanzitutto l’eccezione di irricevibilità del ricorso per tardività in riferimento al provvedimento di rigetto della domanda del permesso di costruire, sollevata dal Comune di Ruvo di Puglia.

L’eccezione è infondata.

Il Collegio, aderendo al consolidato indirizzo giurisprudenziale, ritiene che ai fini della declaratoria di tardività dell’impugnazione la piena conoscenza degli atti impugnati da parte del ricorrente deve essere rigorosamente provata dalla parte che la eccepisce (cfr. ex multis Consiglio di Stato, Sezione IV, n. 7035/2010): ciò che, all’evidenza, non è avvenuto nella fattispecie oggetto di gravame.

Il Comune resistente, infatti, si è limitato a rappresentare in entrambe le memorie che “il provvedimento dirigenziale prot. n. 9469 è stato redatto in data 20/04/2010 e regolarmente comunicato al ricorrente, mentre il ricorso di quest’ultimo risulta notificato in data 19/07/2010, e quindi a distanza di ben tre mesi dall’emissione dell’atto.”

Il Comune, pertanto, non solo non ha prodotto in giudizio la comunicazione del provvedimento, nonostante abbia fatto presente di averlo “regolarmente comunicato”, ma non ha indicato nemmeno la data della comunicazione visto che ha dedotto la tardività del ricorso facendo riferimento non alla data della notifica del provvedimento ma alla “emissione dell’atto”.

Per quanto concerne gli altri atti impugnati da parte ricorrente, specificati in epigrafe e per i quali è stata sollevata l’eccezione di tardività, anche per essi l’eccezione è infondata.

Occorre precisare che la nota comunale ed il verbale della conferenza di servizi sono atti endoprocedimentali, non potendo considerarsi né il citato verbale né il provvedimento di diniego la decisione conclusiva della conferenza di servizi da adottarsi ai sensi dell’art. 14 ter della legge n. 241 del 1990 e che costituisce atto autonomamente impugnabile, mentre la tavola cartografica n. 4/7 non era immediatamente lesiva per il ricorrente ed è stata altresì impugnata solo in via subordinata.

Il ricorso, ritenuto ammissibile, è fondato e deve, pertanto, essere accolto.

Coglie nel segno il secondo motivo di ricorso con il quale il ricorrente ha dedotto le seguenti censure: violazione e falsa applicazione degli artt. 12, 13 e 20 del D.P.R. n. 380 del 2001, violazione e falsa applicazione delle N.T.A. zone A2, del N.B. della Tav. di P.R.G. n. 4/7 e della prescrizione grafica di cui alla Tav. n. 3/6, eccesso di potere per erronea istruttoria, travisamento dei fatti ed erronea presupposizione, illogicità ed ingiustizia manifesta, motivazione erronea ed inadeguata, disparità di trattamento sotto doppio profilo, violazione del principio del buon andamento ex art. 97 Cost., sviamento;
il ricorrente lamenta che il Comune di Ruvo di Puglia avrebbe ritenuto la domanda da esso presentata quale domanda “di rideterminazione della fascia di rispetto del bene A2” mentre esso ricorrente non avrebbe mai richiesto tale rideterminazione, inoltre il Comune avrebbe ravvisato i presupposti di una variante urbanistica che a suo avviso non occorreva affatto, avrebbe fatto ricorso alla conferenza di servizi per allargare la fascia di rispetto del vincolo per risolvere il contrasto fra il retino grafico di cui alla Tav. 4/7 e tutte le altre prescrizioni normative e grafiche menzionate nell’esposizione in fatto invece di fare applicazione del consolidato principio della c.d. prevalenza delle prescrizioni normative su quelle cartografiche in caso di loro contrasto.

Il Collegio deve innanzitutto evidenziare che, come sostenuto dal ricorrente e contrariamente a quanto rappresentato nel provvedimento di diniego impugnato, risulta in atti che il ricorrente stesso non solo non ha mai chiesto la rideterminazione della fascia di rispetto del bene A2, né esplicitamente e né implicitamente, ma ha in più sedi contestato la sua necessità.

La tavola grafica n. 3/6 del P.R.G. del Comune di Ruvo di Puglia, relativa alla zonizzazione del centro storico, individua il suolo di proprietà del ricorrente contraddistinguendolo in due modi diversi corrispondenti nella legenda in parte all’area A2 (edifici sparsi di valore storico ambientale) e nella rimanente maggior parte all’area B4 (ex C2) parzialmente edificata (di completamento).

Le Norme Tecniche di Esecuzione del P.R.G. del Comune resistente per le zone A/2 concernente i beni di valore storico, architettonico e ambientale sparsi nell’abitato e nell’agro ha definito tali i “beni ed immobili sparsi sul territorio urbano ed extraurbano, quali masserie, torri, casini, chiese rurali, edifici e/o ville fine ottocento e primi novecento da sottoporre a regime di tutela e conservazione, ivi comprese idonee fasce di rispetto.”.

La disposizione normativa subito dopo detta una diversa disciplina a seconda se i beni siano ricompresi in ambito urbano e zone limitrofe o nel territorio extraurbano;
infatti recita: “Quelli ricompresi in ambito urbano e zone limitrofe saranno vincolati con le rispettive aree pertinenziali come riportate nella tavola n° 7 di P.R.G. redatta, in massima parte, sulla base delle planimetrie catastali alle quali, comunque, per maggior precisione, si rimanda . Per quelli vincolati nel territorio extra urbano dovrà essere considerata un’area di rispetto, con vincolo di inedificabilità, attorno ad essi di 100 mt..”;
nell’ultima parte della medesima disposizione normativa concernente le zone A/2, ha ripreso quanto sopra prescrivendo “inoltre, che all’edificio vengano accorpate le pertinenze, così come individuate nella tav. 7 di P.R.G. per i “beni” del centro urbano, nonché costituite da una fascia di 100 m. attorno ai “beni” sparsi nell’agro come individuati nella successiva tav. 8.” ed ha dato la seguente definizione generale di pertinenze disponendo: “In generale per pertinenze si intendono quei precisi riferimenti fisici allo stato attuale quali il giardino ed in genere la piantumazione ad alto fusto presente, le corti, le aie, i viali etc. ed in generale tutti quegli spazi necessari alla chiara identificazione del “bene” nella sua originaria configurazione.”, mentre specificatamente per i “beni” del centro urbano la suddetta tavola 7 di P.R.G. alla quale rimandano le N.T.E. e che nella legenda ricomprende espressamente al n. 10 la Villa De Leo, nell’N.B. dice espressamente “Il vincolo di zona “A/2” è esteso al complesso Villa-giardino, o suolo di pertinenza, così come indicato nella presente tavola. Questa è stata redatta, in massima parte, sulla base delle planimetrie catastali alle quali, comunque, per maggior precisione, si rimanda. ”.

Dallo stralcio catastale versato in atti ed allegato peraltro alla richiesta di permesso di costruire presentato dal ricorrente risultano 4 particelle e dalle disposizioni delle N.T.E. sopra richiamate e dal concetto di pertinenza contenuto sia in esse che nelle N.B. della tavola 7 del P.R.G. messe a confronto con la tavola grafica n. 3/6 relativa alla zonizzazione del centro storico il vincolo di zona A/2 per cui è causa non può che intendersi limitato alle particelle 19 e 625 di proprietà del ricorrente.

Tale conclusione trova conferma nella circostanza che con delibera n. 282 del 15 aprile 1999 la Giunta Regionale ha ritenuto di prescrivere per Villa Spada, anch’essa ubicata nel Comune di Ruvo di Puglia l’estensione del vincolo anche alle particelle nn.3 e 15 interessate da una muratura con pregevole portale, da una vasca in pietra del 700 e da alberi secolari di alto fusto mentre per altre ville tra le quali, però, non risulta la Villa De Leo, distinta come detto dal n. 10, ha dato un suggerimento fatto proprio dal Comune che ha inserito la seguente previsione all’ultimo comma dell’articolo concernente le zone A/2 delle N.T.E.: “In sede di esame del progetto edilizio e/o urbanistico dovranno essere valutate le peculiarità dell’immobile e sue pertinenze che possono determinare l’estensione della zona di rispetto (inedificabilità) oltre le distanze minime di cui sopra (estensione di mt. 50 della zona di rispetto all’intorno dei beni n. 9-11-12-13-14-15-16).”

Non può essere accolta la prospettazione del Comune secondo la quale la tavola grafica n. 3/6 del P.R.G. del Comune di Ruvo di Puglia, conterrebbe unicamente la zonizzazione del centro urbano e farebbe riferimento all’immobile del ricorrente soltanto in quanto situato appunto in tale centro urbano senza alcuna connessione con il vincolo imposto dalla tavola precedente relativa ai beni di interesse storico ed architettonico. Tale prospettazione è smentita dagli atti in quanto se così fosse non avrebbe nessun senso la legenda che individua le zone territoriali omogenee distinguendole con diverse rappresentazioni grafiche corrispondenti alle aree riportate nella relativa tavola.

Né a fronte delle chiare prescrizioni normative sulle pertinenze dei beni di valore storico, oltre che delle planimetrie catastali alle quali le N.T.E. della zona A/2 e l’NB della tavola grafica n. 4/7 rimandano per maggior precisione, delle tavola grafica n. 3/6 relativa alla zonizzazione del centro storico può prevalere, come sostiene il Comune, la circostanza che dalla sola tavola grafica n. 4/7 risulti contrassegnato con la stessa rappresentazione grafica anche la parte che nella tavola grafica n. 3/6 risulta B/4 (ex C/2), trattandosi ad avviso del Collegio di mero errore materiale.

Si evidenzia comunque che, anche nella ipotesi che non si tratti di errore materiale, le censure di parte ricorrente sono comunque fondate in quanto è principio costantemente affermato dalla giurisprudenza amministrativa (Consiglio di Stato, Sezione V, 22 agosto 2003 , n. 4734, Sezione IV, 10.8.2000, n. 4462;
Sezione IV, 5.6.1998, n. 917;
Sezione V, 21.6.1995, n. 724), alla quale il Collegio non ha motivo di discostarsi, che qualora vi sia un contrasto tra le indicazioni grafiche del piano regolatore generale e le prescrizioni normative, siano queste ultime a prevalere, in quanto in sede di interpretazione degli strumenti urbanistici le risultanze grafiche possono solo chiarire e completare quanto è normativamente stabilito nel testo ma non possono sovrapporsi o negare quanto risulta da questo. Più di recente il Consiglio di Stato ha ribadito il principio che nel contrasto tra normativa e segno grafico, occorre dare prevalenza alla prima (Sezione IV, 12.6.2007, n.3081) ed anche la giurisprudenza di primo grado lo ha prevalentemente seguito essendo pacifica nell’affermare che il contenuto degli allegati grafici al P.RG., ancorchè possa costituire valido elemento di interpretazione dei medesimi, non ha prevalenza sulle disposizioni del piano in caso di chiaro contrasto (cfr. ex multis T.A.R. Piemonte, Sezione I, 20.11.2009, n. 2821).

Il Collegio ritiene tuttavia che non può non esimersi dall’evidenziare che la tesi del Comune resistente che riterrebbe area di pertinenza della Villa De Leo anche le particelle 61, 184 e 201 che hanno una dimensione complessiva di mq. 6.700 è comunque innanzitutto irrazionale in quanto una pertinenza così estesa viola il principio di proporzionalità;
la dimostrazione è data dal fatto che il permesso di costruire richiesto per i 6.700 mq., ritenuti pertinenza dal Comune, prevede la realizzazione di ben quattro edifici per civile abitazione ed una villa bifamiliare.

Il profilo di illegittimità dedotto con il suillustrato motivo di ricorso ha una indubbia valenza assorbente rispetto agli altri motivi di gravame, sicché la fondatezza delle dedotte censure comporta l’accoglimento del ricorso stesso, senza necessità di pronunziarsi sugli ulteriori motivi d’impugnazione.

Le spese, secondo la regola della soccombenza, devono porsi a carico della parte resistente nell’importo liquidato nel dispositivo.