N. 01097/2016 REG.PROV.COLL.

N. 12816/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12816 del 2014, proposto dalla Società Suolo e Salute Srl, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti M C e L Z, con domicilio eletto presso l’avv. Guido Fiorentino in Roma, Via Tibullo,10;

contro

Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato per legge in Roma, Via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento, previa sospensione,

- del provvedimento di revoca dell'autorizzazione ad esercitare il controllo e la certificazione sulle attività di importazione di prodotti biologici e/o ottenuti con il metodo dell'agricoltura biologica da paesi terzi, di cui al Decreto Mipaaf - Dipartimento Ispettorato Tutela Qualità e Repressioni Frodi, prot. n.1133 del 1°.7.2014;

- di ogni altro atto connesso, presupposto, conseguente non conosciuto, nonché per il risarcimento dei danni subiti e subendi, per l’importo da determinare.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali;

Vista l’ordinanza collegiale n.5708 del 2014 con cui sono stati disposti nei confronti dell’intimata Amministrazione incombenti istruttori, reiterati con successiva ordinanza collegiale n. 7218 del 2015;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 novembre 2015 il Cons. M C e uditi per le parti i difensori presenti, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società Suolo e Salute srl - organismo di controllo e certificazione nel settore agroalimentare di qualità e settore ambiente - riferisce di operare nel territorio nazionale con 13 sedi regionali e interregionali oltre la direzione tecnica nazionale di Bologna e di svolgere attività di controllo e certificazione per l’agricoltura biologica nell’ambito della normativa europea, di cui al Regolamento CE 28 giugno 2007, n.834/2007 e successive modificazioni nonché della normativa nazionale adottata in conformità al medesimo Regolamento in forza del Decreto del Ministro delle risorse agricole alimentari e forestali del 30 dicembre 1996.

Rappresenta la società di essere accreditata da Accredia - Ente unico nazionale di accreditamento ex Regolamento CE n. 765/2008 - nonché da organismi stranieri riconosciuti per lo standard dei prodotti biologici.

Espone che il sistema di controllo implementato dall’Italia - Stato membro comunitario e ai sensi dell’art. 27 del Regolamento CE 834/2007 – è incentrato su organismi privati riconosciuti ai quali devono - necessariamente ma volontariamente - assoggettarsi gli operatori che intendano produrre, preparare, immagazzinare o importare prodotti che rechino le indicazioni concernenti il metodo di produzione biologico.

Le modalità operative degli organismi di controllo e certificazione sono disciplinate dal Regolamento CE n. 889/2008 (titolo IV e V) e, ai sensi della normativa comunitaria e nazionale, oggetto delle attività di controllo e di certificazioni delle produzioni effettuate è il metodo di produzione implementato in azienda e non già le singole partite prodotte dall’operatore assoggettato. In particolare, ai sensi dell’art. 29 del Regolamento CE 834/2007, il controllo deve essere strutturato ed esercitato dagli Organismi di controllo preposti per la verifica del soddisfacimento dei requisiti stabiliti dal Regolamento in capo agli operatori assoggettati per la sfera delle attività sottoposte al controllo: l’obiettivo del controllo è raggiunto da ciascun Organismo a ciò preposto mediante la implementazione di un manuale di qualità, con allegati, di cui l’Organismo si dota per rendere concretamente operativo il piano di controllo.

Espone la società che il piano - tipo di controllo elaborato e il manuale di qualità implementato dalla stessa hanno determinato la validazione da parte del Ministero e la concessione del riconoscimento con il D.M. del 30 dicembre 1996.

Inoltre la società al fine di poter esercitare l’attività di Organismo di controllo ha implementato le direttive delle norme ISO/IEC 17065:2012 ai fini dell’imparzialità e dell’indipendenza della struttura e di tutti i soggetti concorrenti al processo di controllo e certificazione, come certificato dall’accreditamento rilasciato da Accredia, ente unico nazionale di accreditamento.

A ciò va aggiunto che il D.M. del 30 dicembre 1996 ha autorizzato la società anche per l’attività di controllo sugli operatori italiani che intendono esercitare l’attività di importatori.

La società opera anche nell’ambito del Regolamento di esecuzione UE n.508/2012 della Commissione del 20 giugno 2012, che ha modificato il Regolamento CE n.1235/2008, recante modalità di applicazione del Regolamento CE n.834/2007 del Consiglio, per quanto riguarda il regime di importazione di prodotti biologici da Paesi terzi.

Con il provvedimento indicato in epigrafe il Mipaaf-Dipartimento Ispettorato tutela qualità e repressione frodi (ICQRF), prot. n. 1133 del 1° luglio 2014 ha disposto nei confronti della società la “revoca dell’autorizzazione ad esercitare il controllo e la certificazione sulle attività di importazione di prodotti biologici e/o ottenuti con il metodo dell’agricoltura biologica da Paesi Terzi” e per effetto di tale provvedimento la stessa, pur continuando ad esercitare attività di controllo e certificazione su operatori produttori e preparatori, è stata privata della facoltà di esercitare sugli importatori italiani l’attività di controllo e certificazione, per la quale però conserva il proprio accreditamento rilasciato e riconosciuto da Accredia. In particolare tale provvedimento di revoca è stato adottato, tra l’altro, sulla base dei contenuti dell’ordinanza del Gip presso il Tribunale di Pesaro, emessa in data 14 gennaio 2014, con la quale sono state disposte misure cautelari personali a carico dell’ex coordinatore dell’ufficio estero della società ovvero amministratore unico della società Suolo e Salute Romania Srl nonché a carico dell’ente medesimo.

Avverso tale provvedimento la società ha proposto ricorso e ha dedotto i seguenti articolati motivi:

1) Violazione dell’art. 5 del d.lgs. n. 300 del 1999, violazione dell’art. 4 del DPCM n.105 del 2013, incompetenza, eccesso di potere per illogicità e sviamento , la revoca sarebbe stata disposta da soggetto incompetente ossia il Capo Dipartimento ICQRF anziché il Direttore Generale VICO, in violazione delle norme rubricate. Il Capo Dipartimento rispetto alle direzioni generali che fanno parte del Dipartimento stesso avrebbe competenze di coordinamento, impulso, indirizzo, controllo, ma sarebbe privo della possibilità di operare in sostituzione dei relativi dirigenti.

2) In subordine, violazione dell’art. 4, comma 5, del D.lgs. n. 220 del 1995, eccesso di potere per difetto di istruttoria , la revoca sarebbe stata adottata senza acquisire l’apposito parere del Direttore generale VICO competente a ciò. In particolare l’art. 2 del decreto legislativo rubricato prevede nell’organizzazione del Ministero un Comitato di valutazione degli Organismi di controllo e il successivo art. 3, comma 3 dispone che gli Organismi di controllo sono autorizzati con decreto del Ministero, sentito il Comitato di cui all’art.

2. A ciò va aggiunto che l’art. 4, comma 5 del medesimo decreto legislativo stabilisce che la revoca dell’autorizzazione è disposta con la procedura di cui all’art. 3 comma 3. Parte ricorrente evidenzia l’intervenuta soppressione del Comitato, ma non delle relative funzioni, come espressamente indicato nel Decreto direttoriale in data 15 aprile 2013 (in G.U. n. 97 del 26 aprile 2013), che ha stabilito che “l’abrogazione dei….organi collegiali comporta che la verifica dei requisiti necessari per l’autorizzazione viene effettuato autonomamente dalla Direzione Generale per il riconoscimento degli Organismi di Controllo e Certificazione tutela del Consumatore di questo Ministero”.

3) Violazione del principio nazionale comunitario del contraddittorio con specifico riguardo agli articoli 7 e seguenti della legge n.241 del 1990, in mancanza della comunicazione dell’avvio del procedimento e in mancanza di ragioni di celerità , il provvedimento di revoca sarebbe stato assunto senza la preventiva comunicazione di avvio del procedimento e sarebbe altresì carente di qualsiasi riferimento a circostanze precise di celerità, tali da comportare una deroga al contraddittorio necessario.

4) Violazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990, eccesso di potere per illogicità e sviamento, per difetto di istruttoria , l’Amministrazione non avrebbe compiuto valutazioni proprie, limitandosi ad un mero rinvio agli atti del PM, parte processuale e non giudicante, e a quelli del Gip, atti con carattere provvisorio interinale per pretese attività illecite di soggetti ricondotte presuntivamente alla società.

5) Violazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990, eccesso di potere per illogicità e sviamento, per difetto di istruttoria per travisamento delle circostanze, per la mancanza di motivazione sulle pronunce dell’autorità giudiziaria favorevoli alla ricorrente , il provvedimento di revoca non richiamerebbe l’ordinanza del Tribunale del Riesame di Pesaro del 19-21 febbraio 2014 che ha annullato le misure di cautela disposte a carico della ricorrente, con ampia motivazione sulla non riferibilità alla società delle condotte di alcuni soggetti che nel passato rivestivano cariche di amministrazione, ritenendo quest’ultime condotte sfornite di adeguato supporto indiziario. Ciò evidenzierebbe l’incompletezza dell’istruttoria e della motivazione e anche il pregiudizio dell’Amministrazione che avrebbe accertato una carenza ed inefficacia dei controlli sulle importazioni basandosi soltanto sulla scorta delle ipotesi accusatorie della Procura della Repubblica, peraltro smentite dalla Giudice del riesame.

6) Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 4 del decreto legislativo n. 240 del 1995, eccesso di potere per illogicità e sviamento , la revoca sarebbe stata disposta non su circostanze attuali, ma su situazioni ormai risalenti e da tempo superate. Infatti la norma rubricata configura la revoca non come sanzione, ma come misura di adeguamento all’interesse attuale ed è volta ad evitare che l’organismo non più in possesso dei requisiti continui ad operare. Ciò emergerebbe per tabulas dallo stesso provvedimento di revoca secondo cui la società può presentare una nuova istanza di autorizzazione (art. 4) con evidente profilo di contraddittorietà, in quanto la revoca dovrebbe fondarsi su circostanze attuali o almeno recenti. Conclude con la richiesta di annullamento del provvedimento impugnato, previa sospensione dell’efficacia dello stesso e condanna al risarcimento dei danni.

1.1. Si è costituito in giudizio il Ministero intimato per resistere al ricorso con mero atto di stile.

1.2. Con ordinanza collegiale n. 5708 del 2014 sono stati disposti adempimenti istruttori non eseguiti dall’Amministrazione.

In prossimità dell’udienza pubblica del 19 marzo 2015 con memoria conclusionale la società ricorrente ha rilevato la mancata esecuzione dell’adempimento istruttorio da parte dell’Amministrazione intimata ed ha insistito per l’accoglimento del ricorso con ulteriori argomentazioni a sostegno della propria posizione difensiva.

Con ordinanza collegiale n.7218 del 2015 è stato reiterato l’adempimento istruttorio nei confronti dell’Amministrazione, eseguito successivamente dalla medesima con deposito di articolata documentazione unitamente alla relazione del Ministero recante argomentazioni in fatto e in diritto sulla questione ed opposte controdeduzioni alle censure di cui al ricorso.

Parte ricorrente ha depositato ulteriore documentazione a difesa (sentenza della Cass. Sez.II pen. 4 novembre 2014, n. 3367 avverso l’ordinanza 19.2.2014 del Tribunale del riesame di Pesaro, che ha confermato la fondatezza di tale ordinanza ed ha dichiarato inammissibile il ricorso del Procuratore della Rep. presso il Trib. di Pesaro) nonché memorie conclusionali con le quali ha insisttito sulla propria posizione anche con riferimento alla evoluzione del contenzioso e alle argomentazioni contenute nella sentenza della Cassazione che ha annullato le misure di cautela disposte a carico della ricorrente.

Alla pubblica udienza del 5 novembre 2015 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Nel merito, il Collegio con riferimento al primo motivo di impugnazione aderisce alle argomentazioni della Avvocatura generale dello Stato e rileva la insussistenza del censurato vizio di legittimità per incompetenza del provvedimento di revoca impugnato, in quanto al momento dell’adozione del provvedimento la carica di Direttore generale VICO risultava vacante e il soggetto legittimato ad emanare l’atto era il soggetto funzionalmente sovraordinato alla figura del Direttore generale, ossia il Capo Dipartimento dell’Ispettorato Tutela Qualità e Repressioni Frodi.

Del resto la norma in materia di amministrazione pubblica che disciplina le funzioni dei Dipartimenti (art. 5 del d.lgs. n. 300 del 1999) stabilisce che “ Il capo del dipartimento svolge compiti di coordinamento, direzione e controllo degli uffici di livello dirigenziale generale compresi nel dipartimento stesso, al fine di assicurare la continuità delle funzioni dell'amministrazione ed è responsabile dei risultati complessivamente raggiunti dagli uffici da esso dipendenti, in attuazione degli indirizzi del ministro” e in tale contesto non trova impedimento l’adozione del provvedimento in questione da parte del Capo Dipartimento che ha consentito di assicurare così la “continuità delle funzioni dell’Amministrazione”, risultando tale operato nel contempo conforme al principio costituzionale di buon andamento dell’azione amministrativa e di efficacia ed efficienza nel raggiungimento degli obiettivi propri dell’Amministrazione medesima.

2.1. Parimenti non sono condivisibili le censure di cui al secondo motivo riguardo il difetto di istruttoria per la mancata acquisizione dell’apposito parere della Direzione generale per il riconoscimento degli organismi di controllo e certificazione e tutela del consumatore (DG VICO), necessario in seguito alla soppressione del Comitato di valutazione con funzioni consultive in merito all’autorizzazione e alla revoca degli Organismi di controllo operanti nel settore dell’agricoltura biologica. Al riguardo, va rilevato che le attività svolte dal predetto Comitato di valutazione degli organismi di controllo per l’agricoltura biologica sono state trasferite ai competenti uffici dell’Amministrazione nell’ambito di operatività dello stesso (art. 68 d.l. 25 giugno 2008, n.112, conv. in legge 6 agosto 2008, n.133) e, nella specie, va considerato da un lato che l’Autorità emanante il provvedimento di revoca e quella consultiva sono divenute coincidenti e dall’altro che la procedura istruttoria, per l’adozione del provvedimento è stata svolta proprio dalla Direzione generale VICO – anche se insufficiente e basata su presupposti non completi, come riportato in seguito - senza quindi che possa rilevarsi la necessità giuridica del detto parere.

2.2. Il Collegio passa all’esame delle altre censure (quarto e quinto motivo) - con le quali parte ricorrente lamenta il difetto di motivazione e di istruttoria e dei presupposti, in assenza di valutazioni proprie dell’Amministrazione, ma per il mero rinvio agli atti del PM e del GIP riconducibili ad attività di soggetti diversi dalla società, senza tra l’altro menzionare l’ordinanza del Trib. del riesame di Pesaro 19-21.2.2014, che ha annullato le misure di cautela disposte a carico della ricorrente - e rileva la fondatezza delle stesse alla luce di quanto rappresentato e documentato in atti.

Dall’esame del contenuto dell’impugnato decreto di revoca dell’autorizzazione emerge, con particolare riferimento alle premesse dello stesso, che l’Amministrazione ha indicato quali presupposti di fatto alla base del provvedimento i seguenti atti: - gli atti della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Pesaro relativi al procedimento penale 4383/2012 RGPM (dai quali si evincono fatti contestati, tra l’altro, a carico di soggetti proprietari, dirigenti nonché personale dipendente ed ex dipendente della Suolo e Salute s.r.l. ascrivibili ai reati di cui agli artt. 515 e 517 bis c.p. nonché degli artt. 416 c. 1 e 5 c.p., nella configurazione ex art. 3, comma 1, lett. a), c), d) della L.n. 146/2006, aggr. Ex art. 4 L.16.03.2006 n. 146, “ perché si associavano in vincolo stabile fra loro, personalmente e attraverso le qualità formali e/o sostanziali rivestite nell’ambito delle società agli stessi rispettivamente riconducibili, allo scopo di realizzare una serie aperta di frodi in commercio di ingenti proporzioni nel settore delle importazioni comunitarie da Paesi Terzi o intracomunitarie di prodotti agroalimentari”);
- nonchè il contenuto dell’ordinanza del GIP presso il Tribunale di Pesaro emessa in data 14.1.2014 (con la quale sono state disposte, tra l’altro misure cautelari personali e reali a carico dell’ex Coordinatore dell’Ufficio estero della Suolo e Salute srl, ovvero Amministratore unico della Suolo e Salute Romania srl, nonché a carico dell’ente medesimo);
- i contenuti dell’ordinanza del Gip presso il Tribunale di Pesaro emessa in data 3.6.2014, con la quale sono state disposte, tra l’altro, misure cautelari personali e reali a carico di soggetti ricoprenti funzioni apicali nella società ricorrente (i quali “sono risultati perfettamente consapevoli dell’attività illecita dell’Ente al quale prestano il proprio contributo in varie occasioni e a vario titolo;
elementi costanti e nodali nel circolo delle informazioni fra tutti i componenti e correi dell’O. di C. cui appartiene”). Inoltre nelle premesse del provvedimento di revoca è altresì precisato che “il comportamento del citato personale dell’Organismo di controllo Suolo e Salute srl ha fatto venir meno il requisito di oggettività e indipendenza dei controlli sulle importazioni di prodotto biologici da Paesi terzi……..che l’art. 4 del decreto legislativo del 17 marzo 1995 n. 220 prevede che l’autorizzazione ad un organismo di controllo possa essere revocata qualora lo stesso non sia più in possesso dei requisiti sulla base dei quali l’autorizzazione è stata concessa”.

Orbene, non vi è dubbio, come confermato dall’Avvocatura Generale dello Stato, che il provvedimento di revoca dell’autorizzazione all’esercizio del controllo e certificazione, è stato emanato a seguito dei suddetti atti del Tribunale di Pesaro, acquisiti nell’ambito dell’attività istruttoria da parte dell’Amministrazione, e in tale contesto va rilevato che con ordinanza il Tribunale del riesame di Pesaro del 19-21.2.2014 (atto antecedente al provvedimento impugnato) con riferimento alla posizione della società ricorrente ha annullato le misure di cautela disposte a carico della stessa – con la predetta ordinanza del Gip del Tribunale di Pesaro del 14.1.2014, richiamata in premessa del provvedimento di revoca impugnato – ed ha motivato sulla non riferibilità in capo alla società medesima della condotta di alcuni soggetti indagati con pregresse cariche di amministrazione “in presenza di accertato difetto di adeguati presupposti di riferibilità soggettiva all’Ente delle azioni commesse dai soggetti indagati…..in difetto della sussistenza di un rapporto qualificato tra la persona fisica autrice e l’Ente che sia rilevante nei termini di cui all’art. 5)…” del d..lgs. n. 231 del 2001.

Va altresì rilevato che nel provvedimento impugnato è richiamato il contenuto dell’ordinanza del Gip presso il Tribunale di Pesaro emessa in data 3.6.2014 ossia le misure cautelari disposte nei confronti di soggetti ricoprenti cariche di amministrazione nella società ricorrente, senza però aver tenuto conto della revoca delle misure interdittive nei confronti di alcuni di tali soggetti, a seguito del giudizio di riesame da parte del Tribunale, nonché della non appartenenza e allontanamento dalla compagine sociale per altri.

Inoltre, come documentato in atti, nelle more, la citata ordinanza del Tribunale del riesame di Pesaro del 19-21.2.2014 ha superato tra l’altro l’esame della Corte di Cassazione che con sentenza della III sez. Pen.n. 20857/15, dep.il 20.5.2015, ha ritenuto tale ordinanza non censurabile “non sussistendo alcuno dei vizi denunciati dal PM….”, con motivazioni sul difetto di adeguati presupposti di riferibilità soggettiva all’Ente delle azioni commesse dai soggetti indagati, per la insussistenza di un rapporto qualificato tra la persona fisica autrice e l’Ente, rilevante in termini di responsabilità dell’Ente stesso.

Pertanto, appare evidente che il provvedimento impugnato si fonda sui richiamati atti giudiziari relativi alle indagini preliminari, senza l’indicazione di ulteriori e pertinenti approfondimenti istruttori in ordine alla dichiarata carenza e inefficacia dei controlli sulle importazioni a carico della società e del comportamento del “personale” indagato che avrebbe fatto venir meno il requisito di oggettività e indipendenza dei controlli: dall’esame della sequenza degli atti giudiziari, emessi prima dell’adozione del provvedimento di revoca, come sopra riportato, non emergono evidenti e precisi elementi a carico della società né risulta l’approfondita analisi del quadro probatorio riguardo la “carenza e inefficacia dei controlli” da parte della stessa, con evidenti riflessi negativi anche sulla motivazione dell’atto rendendola insufficiente e non rigorosa e, quindi, non adeguata in ragione della natura dell’atto di revoca adottato.

Per di più non va sottaciuto che ai sensi dell’art. 3 del d.lgs n. 220 del 1995, recante l’attuazione del Regolamento CEE n.2092/91 in materia di produzione agricola ed agro-alimentare con metodo biologico (quest’ultimo abrogato a decorrere dal 1°.