Pubblicato il 20/05/2024

N. 10023/2024 REG.PROV.COLL.

N. 12545/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12545 del 2016, proposto da Soc Satap Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati M A e L F, con domicilio eletto presso lo studio M Ai in Roma, via Udine 6 e domicilio digitale come da Pec dei registri di giustizia;

contro

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Mit -Dip. per Le Infrastrutture, i Sistemi Informativi e Statistici, Direzione Generale per la Vigilanza Sulle Concess., non costituito in giudizio;

per l'annullamento

a) del Decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti prot. n. 12280 del 18 luglio 2016 con il quale è stato approvato con prescrizioni e raccomandazioni il progetto esecutivo presentato dalla S.A.T.A.P. S.p.A. denominato “Ammodernamento degli impianti di esazione pedaggi per adeguamento a S.E.T. (Servizio Europea di Telepedaggio) e Percorrenza Reale” lungo l'autostrada A21 per un importo complessivo di Euro 5.862.633,85

b) della nota del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti prot. n. 12280 del 18 luglio 2016, successivamente ricevuta in data 28 luglio 2016, con la quale il suddetto decreto è stato trasmesso alla S.A.T.A.P. S.p.A..

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 19 aprile 2024 il dott. M D M e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso ritualmente notificato e depositato nelle forme e nei termini di rito, la società ricorrente, premesso di essere titolare della concessione di progettazione, costruzione e gestione del tratto autostradale A21 Torino - Alessandria – Piacenza, ha allegato e dedotto che: la Concessione è attualmente regolata dalla convenzione unica sottoscritta in data 10 ottobre 2007 tra la Concessionaria e ANAS S.p.A. cui è successivamente subentrato nel ruolo di concedente, a far data dall’1.10.2012, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in forza dell’art. 11, comma 5 del D.L. 216/2011, convertito con modificazioni nella Legge 14/2012;
nella propria qualità di soggetto gestore di infrastruttura autostradale, è stata chiamata a dare attuazione alla normativa comunitaria per l’implementazione del SET lungo il tratto autostradale ad essa assentito in concessione;
in tale veste ha, pertanto, provveduto ad elaborare e successivamente a trasmettere al Concedente, ai fini dell’approvazione il progetto esecutivo degli interventi di adeguamento/ammodernamento da eseguire sugli impianti di esazione del pedaggio dislocati lungo la tratta autostradale da essa gestita, corredato dei prescritti elaborati, nonché verificato ai sensi ai sensi dell’art. 93, comma 6 e 112, comma 5 del D.Lgs. 163/2006 e validato dal R.U.P. ai sensi dell’art. 55, comma 3 del D.P.R. 207/2010;
il quadro economico del progetto trasmesso dalla Concessionaria ha previsto un importo complessivo per gli interventi da realizzare pari ad euro 5.862.633,85 di cui euro 3.663.477,11 per lavori a base d’appalto, euro 29.655,35 per oneri della sicurezza ed euro 2.199.156,74 per somme a disposizione;
nella relazione di sintesi allegata al progetto esecutivo, il Concessionario ha precisato di avere fatto riferimento per la determinazione dei prezzi alle analisi ANAS – Comparto Regionale del Piemonte aggiornate al 2012;
per i prezzi non rinvenuti nel suddetto prezziario, ha precisato di aver provveduto alla determinazione di Nuovi Prezzi per i quali ha comunque previsto ed allegato delle puntuali analisi di dettaglio;
il tempo stimato per l’esecuzione dei lavori è stato determinato in complessivi 591 giorni, naturali e consecutivi;
con nota prot. n. A21.50/U, in data 3 gennaio 2013, ha rappresentato al MIT la propria intenzione di provvedere, in attesa dell’approvazione del progetto esecutivo trasmesso e stanti i termini ristretti previsti per il recepimento della normativa comunitaria, ad affidare alla propria collegata Sinelec S.p.A. l’esecuzione degli interventi di prima fase finalizzati “a rendere conforme ai dettami della Direttiva SET almeno una pista in ingresso ed una in uscita di ogni nostra stazione autostradale”, precisando che (i) il suddetto affidamento sarebbe intervenuto con un ribasso del 9,075%;
(ii) il completamento delle ulteriori fasi attuative del progetto esecutivo già trasmesso sarebbe intervenuto solo a valle della formale approvazione da parte del Concedente;
tale nota è rimasta priva di riscontro da parte del Concedente;
pertanto. stante il silenzio dell’Amministrazione e considerato che: (i) il termine previsto dall’art. 20 della Convenzione di Concessione per l’approvazione del progetto esecutivo (pari a 90 giorni decorrenti dalla sua presentazione al MIT intervenuta nel dicembre del 2012) era ormai completamente decorso;
(ii) gli interventi da eseguire sugli impianti di esazione dei pedaggi erano ormai divenuti improcrastinabili considerati i tempi (in parte già scaduti) dettati dalla normativa comunitaria per l’avvio del servizio (ottobre 2012 per i mezzi pesanti e ottobre 2014 per tutti i restanti veicoli);
(iii) lo stesso Concedente aveva espressamente invitato tutte le concessionarie autostradali ad adoperarsi per rendere possibile l’implementazione del SET attesa “l’ineluttabilità” degli interventi da realizzare, ha diligentemente e doverosamente dato seguito a quanto già preannunciato allo stesso MIT nella precedente comunicazione del gennaio 2013, formalizzando, con contratto prot. n. 4491/u del 21/06/2013, l’affidamento alla collegata Sinelec degli interventi di adeguamento al SET nelle more dell’approvazione del relativo progetto esecutivo e dandone pedissequa comunicazione al MIT;
i lavori sono stati ultimati in data 31.12.2015 e risultano attualmente in attesa di collaudo da parte dell’Amministrazione Concedente;
solo con nota prot. n. 12280 in data 18 luglio 2016, il MIT ha trasmesso decreto di pari estremi e data - impugnato con il presente ricorso - con il quale (i) ha approvato, con raccomandazioni e prescrizioni, il progetto esecutivo degli interventi per un importo complessivo di euro 5.202.924,54 di cui euro 4.339.386,61 per lavori a base d’appalto (comprensivi di euro 9.724,59 per oneri della sicurezza) ed euro 863.537,93 per somme a disposizione;
(ii) ha previsto che “alla copertura finanziaria della predetta spesa la società concessionaria provvederà come specificato in premessa” (art. 2) e dunque che poiché “il progetto esecutivo in esame … non trova copertura nella previsione di Piano Finanziario vigente in quanto l’intervento non è previsto nell’ambito dell’investimento di cui all’art. 2 della vigente Convenzione”, “la copertura finanziaria della suddetta spesa potrà essere garantita, qualora ricorrano le condizioni di cui alla delibera Cipe n. 39/2007 art. 5.3, secondo le previsioni di cui alla vigente Convenzione. In caso di mancato riconoscimento a fini regolatori la spesa risulterà integralmente a carico del Concessionario rimanendo esclusa ogni azione di rivalsa verso il Concedente”;
9 (iii) ha disposto, nelle premesse e all’art. 3, rispettivamente che “all’affidamento dei lavori la Società Concessionaria procederà nel rispetto della vigente normativa in materia di opere pubbliche” (Premesse) e che “i lavori saranno affidati secondo le modalità previste dalla vigente normativa in materia di opere pubbliche”;
(iv) ha infine fissato il tempo utile contrattuale per l’esecuzione dei lavori “in 591 giorni naturali e consecutivi” (art. 4);
nelle Premesse al Decreto la sensibile decurtazione dell’importo dei lavori rispetto al progetto trasmesso dalla Concessionaria nel dicembre 2012 (euro 5.202.294,54 contro euro 5.862.633,85) viene motivata – inter alia - in ragione: (i) della sostituzione di una serie di voci di prezzo indicate dalla Concessionaria (AP001, AP003, AP005, AP007, AP009, AP011, AP015, AP017, AP019, AP023 e AP029) con prezzi presenti nell’offerta tecnica di gara presentata dall’ATI AutostradeTech S.p.A. – Sinelec S.p.A. relativa ad asseritamente analogo progetto per interventi eseguiti da altra concessionaria autostradale (la Milano – Serravalle S.p.A.) sul tratto autostradale da quest’ultima gestito in concessione;
(ii) della riduzione degli oneri per la sicurezza (da Euro 29.655,35 ad Euro 9.724,59) in ragione dello stralcio di una serie di voci di prezzo del computo metrico estimativo in quanto asseritamente “oneri a carico dell’impresa”;
(iv) della riduzione dell’importo delle spese generali (dal 10% al 9%) in ragione della asserita assenza nel progetto esecutivo predisposto dalla Concessionaria degli studi di VIA stimabili nella misura dell’1% ai sensi del D.M. 1334/1992.

Tanto premesso in fatto, la ricorrente ha lamentato l’illegittimità degli atti impugnati, sulla scorta delle seguenti doglianze in diritto:

Violazione e falsa applicazione dell’art. 143 comma 8 del D.Lgs. 163/2006 e dell’art. 165, comma 6 del D.Lgs. 50/2016, nonché della Direttiva 2004/52/CE del 29 aprile 2004 e della decisione della Commissione Europea n. 2009/750/CE. Violazione e falsa applicazione degli artt. 11, 15, 17 e 18 della Convenzione. Violazione e falsa applicazione delle Delibere CIPE n. 39/2007 e n. 27/2013. Eccesso di potere per illogicità, difetto di istruttoria, difetto di motivazione e ingiustizia manifesta;
Violazione e falsa applicazione dell’art. 32 del D.P.R. 207/2010 e dell’art. 34 del D.P.R. 554/1999, degli artt. 89, 91, 93 e 100 del D.Lgs. 81/2008, nonchè dell’art. 20 della Convenzione di Concessione. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, falso presupposto, difetto di motivazione, sviamento. Incompetenza assoluta;
Violazione e falsa applicazione dell’art. 253, comma 25, del D.Lgs. 163/2006. Eccesso di potere per erroneo presupposto, difetto di istruttoria, difetto di motivazione.

Sulla scorta di tali doglianze, ha chiesto l’integrale accoglimento della domanda.

Si sono costituiti i resistenti.

All’udienza di smaltimento del 19.04.2024, tenuta da remoto, la causa è stata assegnata a sentenza.

DIRITTO

Come esposto in narrativa, in seno al presente giudizio, son stati impugnati: 1) il Decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti prot. n. 12280 del 18 luglio 2016, con il quale è stato approvato con prescrizioni e raccomandazioni il progetto esecutivo presentato dalla S.A.T.A.P. S.p.A. denominato “Ammodernamento degli impianti di esazione pedaggi per adeguamento a S.E.T. (Servizio Europea di Telepedaggio) e Percorrenza Reale” lungo l'autostrada A21 per un importo complessivo di Euro 5.862.633,85;
2) la nota del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti prot. n. 12280 del 18 luglio 2016, successivamente ricevuta in data 28 luglio 2016, con la quale il suddetto decreto è stato trasmesso alla S.A.T.A.P. S.p.A..

A fondamento del ricorso, la ricorrente società ha lamentato: 1) l’illegittimità del provvedimento nella misura in cui lo stesso avrebbe inteso porre a carico della Società Concessionaria i costi sostenuti per le opere in oggetto;
2) l’illegittima rimodulazione di alcune voci del progetto presentato;
3) la presunta violazione delle norme del Codice dei Contratti Pubblici, che consentirebbero alla Società Concessionaria di eseguire, almeno in parte, i lavori direttamente, ovvero per il tramite di società controllate o collegate.

Ciò posto, vale osservare quanto segue.

Con riferimento al primo motivo di ricorso, è appena il caso di rilevare che le emergenze istruttorie documentali, acquisite agli atti di causa, hanno consentito di accertare che, contrariamente a quanto lamentato e preteso dall’istante, in realtà, il progetto per l'ammodernamento degli impianti di esazione pedaggio non risulta ricompreso nell’oggetto della Convenzione di Concessione in esame.

Ciò nonostante, il Ministero resistente ha valutato favorevolmente la possibilità di consentire l’attuazione di nuove opere, ancorché non previste in Convenzione, qualora le stesse risultino obbligatorie in funzione di specifiche disposizioni normative, disposizioni di legge intervenute nel corso del periodo regolatorio, ovvero esigenze connesse all’incremento della sicurezza all’utenza. Nel caso di specie, il progetto presentato è volto a recepire la normativa sovranazionale prevista dalla Direttiva 2004/52/CE del 29 aprile 2004.

Pertanto, proprio al fine di contemperare l’esigenza generale di realizzare l'investimento previsto dalla Direttiva con l’assenza dello stesso in Concessione, il provvedimento di approvazione emesso dal Ministero prevede la circostanza che la spesa sia anticipata dal Concessionario e sia riconosciuta in un momento successivo, conformemente alle norme regolamentari espressamente previste dalla Delibera