TAR Catania, sez. IV, sentenza breve 2019-08-12, n. 201901990

Pubblicato il 12/08/2019

N. 01990/2019 REG.PROV.COLL.

N. 00354/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;

sul ricorso numero di registro generale 354 del 2019, proposto da:
Comune di Longi, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato E R, con domicilio eletto presso il suo studio in Acquedolci, via Cicerone N° 8;

contro

Regione Siciliana - Assessorato Territorio e Ambiente, in persona dell’Assessore p.t., rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Distrettuale Catania, domiciliata in Catania, via Vecchia Ognina, 149;

per l'annullamento

previa sospensione cautelare degli effetti e concessione delle opportune misure cautelari

del Decreto di Revoca Parziale del Finanziamento e di chiusura dell'intervento del

titolo “consolidamento dei versanti a monte del Torrente S. Maria e sistemazione

idraulica dell'alveo”, beneficiario il comune di Longi (ME) con codice C.U.P.

I72J11000080002, codice CARONTE SI_1_3329, D.D.G. n° 653 del 09/10/2018.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Siciliana - Assessorato Territorio e Ambiente;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 27 giugno 2019 il dott. M A P F e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso spedito per la notifica via P.E.C. il 18 febbraio 2019 ai sensi della L. n.53/1994 dall’avv. Emilio Riolo e notificato ai sensi dell’art.41 c.p.a. in pari data all’Assessorato Regionale del Territorio ed Ambiente presso l’avvocatura dello Stato Distrettuale di Catania, nonché depositato presso la segreteria del T.A.R. Sicilia, Sezione Staccata di Catania, il 4 marzo 2019, il Comune di Longi, in persona del Sindaco pro tempore, domandava l’annullamento, previa sospensione cautelare degli effetti e concessione delle opportune misure cautelari, del Decreto di Revoca Parziale del Finanziamento e di chiusura dell’intervento del titolo “ consolidamento dei versanti a monte del Torrente S. Maria e sistemazione idraulica dell’alveo ”, poiché illegittimo per i seguenti motivi: 1) violazione di legge e mancata applicazione dell’art.11 L.R. 7/2002 e dell’art.11 co.17 L. 109/1994;
2) violazione e falsa applicazione dell’art.29 co.4 D.Lgs. 163/2006 in combinato disposto con l’art.262 del D.P.R. 207/2010;
3) violazine e falsa applicazione dell’art.31 e dell’art.36 del D.Lgs. 50/2016;
4) erronea valutazione in ordine alla presunta violazione della procedura prevista dall’art.36 co.2 Lett. b) D.Lgs. 50/2016.

Si costituiva l’avvocatura dello Stato opponendosi all’accoglimento del ricorso, in quanto inammissibile per difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo e, nel merito, infondato in fatto e in diritto.

Con ordinanza n.1532/2019 il Collegio invitava le parti a dedurre per iscritto sull’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo.

Il ricorrente depositava un’apposita memoria difensiva.

All’udienza camerale del 27 giugno 2018 è stato dato avviso alle parti dell’intenzione di definire il contenzioso in esame con sentenza cd. “breve” che il Collegio pronunciava all’esito dell’udienza di trattazione della domanda cautelare proposta con i motivi aggiunti ai sensi dell’art. 60 del c.p.a., sussistendone i presupposti di legge.

DIRITTO

Il Collegio, preliminarmente, osserva che la controversia attiene all’erogazione di pubblici finanziamenti e, pertanto, secondo quanto stabilito dalla giurisprudenza consolidata (Cass. Sez.Un. 19 maggio 2008 n.12641 e Cons. di St. Ad.Plen. n.6/2014), non rientra nell’ambito della giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo ai sensi dell’art.133 co.1 lett.b) c.p.a., distinguendosi la concessione di contributi da quella di beni pubblici strictu sensu intesa in ragione della fungibilità caratterizzante l’oggetto del rapporto concessorio di diritto pubblico in questione, ossia il denaro.

La questione di giurisdizione, quindi, va risolta e decisa secondo il criterio del petitum sostanziale concepito e seguito dalla giurisprudenza sin dal c.d. “concordato del 1930” tra Corte di Cassazione (Sezioni Unite del 15 luglio 1930 n.2680) e Consiglio di Stato (Adunanza Plenaria 14 giugno 1930 n.1 e 28 giugno 1930 n.2). Ed, invero, tanto il Consiglio di Stato (Cons. Stato, Ad. Plen., 29 gennaio 2014, n. 6;
Cons. Stato, Ad. Plen. 29 luglio 2013, n. 13), quanto la Corte Suprema di Cassazione (cfr. Cass. Civ., Sez. Un., ord. 25 gennaio 2013, n. 1776;
Cass. Civ., Sez. Un. 24 gennaio 2013, n. 1710;
Cass. Civ., Sez. Un., 7 gennaio 2013, n. 150;
Cass. Civ., Sez. Un., 20 luglio 2011, n. 15867;
Cass. Civ., Sez. Un., 18 luglio 2008, n. 19806;
Cass. Civ., Sez. Un., 26 luglio 2006, n. 16896;
Cass. Civ., Sez. Un., 10 aprile 2003, n. 5617), hanno affermato che il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo in materia di controversie riguardanti la concessione e la revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche deve essere deciso ricorrendo al criterio della situazione soggettiva per la tutela della quale si agisce in giudizio, con la conseguenza, pertanto, che: a) sussiste sempre la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge, senza che alla Pubblica Amministrazione sia demandato compito diverso dalla mera verifica dell’effettiva esistenza dei relativi presupposti, non potendo l’Autorità amministrativa all’uopo deputata, dunque, esercitare alcuna discrezionalità in ordine all’an, al quid o al quomodo dell’erogazione (cfr. Cass. Civ., Sez. Un., 7 gennaio 2013, n. 150;
Cass. Civ. Sez. un. 13 ottobre 2011, n. 21062;
Cass. Sez. Un. 25 luglio 2006 n. 16896, 22 luglio 2002 n. 10689;
Cass. Sez. Un. 28 ottobre 2005 n. 21000);
b) sussiste ancora la giurisdizione del giudice ordinario allorché la controversia riguardi l’erogazione o la ripetizione del contributo e si discuta dell’inadempimento ad opera del beneficiario degli obblighi da costui assunti per la concessione della chiesta ed/od ottenuta sovvenzione pubblica, trattandosi di questioni attinenti alla fase di svolgimento ed esecuzione del rapporto pubblico di finanziamento, senza che all’uopo rilevi in modo alcuno la denominazione dell’atto controverso, ben potendo, infatti, in questi casi il Giudice Civile sindacare la legittimità dell’operato dell’Autorità amministrativa allorché si traduca in provvedimenti formalmente qualificati di revoca, di decadenza o di risoluzione, fondati sull’asserito inadempimento delle obbligazioni assunte in sede di concessione del contributo da parte del beneficiario (Cass. Civ. Sez. Un. ord. 25 gennaio 2013, n. 1776);
c) sussiste, invece, la giurisdizione del Giudice Amministrativo qualora la controversia attenga esclusivamente la fase procedimentale antecedente al provvedimento discrezionale di erogazione del contributo, ovvero quando quest’ultimo atto sia stato annullato per vizi di legittimità o revocato per contrasto con l’interesse pubblico in autotutela, senza che rilevino eventuali inadempimenti del beneficiario (Cass. Civ., Sez. Un., 24 gennaio 2013, n. 1710;
Cons. Stato, Ad. Plen. 29 luglio 2013, n. 17).

In tal senso, si è espresso anche il Consiglio di Stato in una recente pronuncia, secondo cui, infatti « Il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo in materia di controversie riguardanti la concessione e la revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche deve essere attuato sulla base del generale criterio fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata, con la conseguenza che sussiste sempre la giurisdizione del giudice ordinario: (a) qualora il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge, mentre alla Pubblica amministrazione è demandato solo il compito di verificare l'effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l'an, il quid, il quomodo dell'erogazione;
(b) qualora la controversia attenga alla fase di erogazione o di ripetizione del contributo sul presupposto di un addotto inadempimento del beneficiario alle condizioni statuite in sede di erogazione o dall'acclarato sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, anche se si faccia questione di atti formalmente intitolati come revoca, decadenza o risoluzione, purché essi si fondino sull'inadempimento alle obbligazioni assunte di fronte alla concessione del contributo;
in tal caso, infatti, il privato è titolare di un diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al giudice ordinario, attenendo la controversia alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all'inadempimento degli obblighi cui è subordinato il concreto provvedimento di attribuzione;
(c) è invece configurabile una situazione soggettiva d'interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, solo qualora la controversia riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio;
(d) a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario;
pertanto, ciò che assume valore dirimente ai fini del riparto di giurisdizione, non è tanto la collocazione del vizio riscontrato rispetto alla fase del procedimento, quanto invece la natura della situazione soggettiva su cui interviene il potere amministrativo, della quale, la collocazione nella sequenza delle fasi è soltanto indice rivelatore » (Consiglio di Stato sez. III, 16/01/2019, n.395).

Con riguardo al caso in esame, la Regione ha ridotto l’originario finanziamento già stanziato ed approvato, perché il Comune sarebbe incorso in talune irregolarità nell’affidamento degli incarichi professionali conferiti per la realizzazione dell’opera finanziata, operando un frazionamento degli incarichi di coordinamento alla sicurezza in fase di progettazione, di Direzione dei Lavori, di misure di contabilità e di Coordinatore della Sicurezza in fase di esecuzione ritenuto dall’Amministrazione resistente “ artificioso ” in quanto preordinato ad eludere l’obbligo di indire una procedura di affidamento aperta che, secondo quanto previsto dall’art.91 co.1 D.Lgs. 163/2006, sarebbe stata doverosa in ragione dell’importo a base d’asta superiore ad € 100.000,00 che avrebbe contraddistinto la relativa gara se i predetti incarichi fossero stati congiuntamente considerati.

Sul punto va osservato che, secondo quanto affermato dal Consiglio di Stato, « La concessione dell'erogazione del contributo - anche se avvenuta, come nella specie, in via provvisoria - crea un credito dell'impresa all'agevolazione, che viene adempiuto, senza margini di discrezionalità, dall'Amministrazione erogante, sussistendo già, per effetto di una siffatta concessione, un diritto soggettivo (relativamente alla concreta erogazione delle somme di denaro oggetto del finanziamento e alla conservazione degli importi a tale titolo già riscossi o da riscuotere), con la conseguenza che il giudice ordinario è competente a conoscere le controversie instaurate per ottenere gli importi dovuti o per contrastare l'Amministrazione che, servendosi degli istituti della revoca, della decadenza o della risoluzione, abbia ritirato il finanziamento o la sovvenzione concessi, adducendo l'inadempimento, da parte del beneficiario, degli obblighi impostigli dalla legge o dagli atti concessivi del contributo » (Consiglio di Stato sez. VI, 17/06/2014, n.3040).

E poiché il contributo in questione era stato espressamente erogato a titolo provvisorio, il provvedimento di parziale revoca in questa sede impugnato è lesivo di un diritto soggettivo e, dunque, suscettibile di sindacato da parte del Giudice Ordinario, avendo l’Amministrazione Regionale esercitato nell’occasione non i poteri discrezionali di cui agli artt.21 quinquies o 21 nonies L. n.241/1990, bensì quello vincolato di verifica della effettiva sussistenza dei dichiarati presupposti, già predeterminati dalla legge e da precedenti atti amministrativi generali, di ammissibilità del progetto al finanziamento, considerato che il relativo controllo è stato espressamente postergato rispetto all’erogazione del chiesto contributo per ragioni di mera celerità procedurale.

Inoltre, a riprova della fondatezza dell’eccepita inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo depone, da un lato, la causa dell’impugnato provvedimento di parziale revoca, ed ossia la violazione di obblighi di legge che il Comune si era espressamente impegnato ad osservare (artt.5 e 8 D.D.G. 24/2011), e, dall’altro, l’omessa prova dell’avvenuto esercizio di poteri discrezionali da parte dell’Amministrazione Regionale, non rilevandosene la sussistenza né nel provvedimento impugnato, né nell’originario provvedimento di erogazione del chiesto contributo, non avendo parte ricorrente prodotto documenti comprovanti che la procedura seguita dall’Assessorato Regionale per l’esame della domanda di finanziamento implicasse valutazioni di tipo discrezionale.

Essendo, dunque, conseguenza di un inadempimento, l’impugnato provvedimento rientra nel sindacato del Giudice Ordinario, non essendo esplicativo di alcun potere discrezionale dell’Amministrazione Regionale ed incidendo sul diritto soggettivo acquisito dal Comune in virtù del provvedimento di approvazione dell’originario e più cospicuo finanziamento.

Non spetta, dunque, al Giudice Amministrativo sindacare la correttezza della condotta della Pubblica Amministrazione resistente, rientrando la controversia nella giurisdizione del Giudice Ordinario.

Il ricorso, pertanto, è inammissibile per difetto di giurisdizione, essendone la cognizione devoluta al sindacato del Giudice Ordinario.

Le spese del giudizio vanno interamente compensate in ragione della peculiare complessità della questione di diritto esaminata e dell’esito della controversia.