N. 09391/2015 REG.PROV.COLL.

N. 09789/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9789 del 2013, integrato da motivi aggiunti, proposto da A C, rappresentato e difeso dall'avv. C C, con domicilio eletto presso C C in Roma, Via Sistina, 121;

contro

Ministero dell'Interno, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato in Roma, Via dei Portoghesi, 12;

nei confronti di

F M, F A, M F G, M F, M F, G R, B L, F G, B C, S D Antonio, B A, Pepe' Giovanni, N A, V C, G L, S F, Della Cioppa Mario, D R F A, S S, M A;

per l'annullamento

previa adozione di misure cautelari,

del decreto 28/6/2013 del Consiglio di Amministrazione per il personale della Polizia di Stato (seduta del 28/6/2013), pubblicato sul Bollettino Ufficiale del Personale, 2/9/2013 – Supplemento Straordinario n.1/20 bis, nonchè del decreto 12/8/2013, a firma del Capo della Polizia - Direttore Generale della Pubblica Sicurezza, pubblicato sul menzionato Bollettino ( 2/9/2013), "decreto" notificato in data 3/9/2013;
dei provvedimenti assunti e fissati nel menzionato decreto e comunque degli esiti provvedimentali correlati allo "scrutinio per merito Comparativo" (limitatamente a "20 Dirigenti"), effettuato dal Consiglio di Amministrazione per il personale della Polizia di Stato del Superiore Ministero dell'Interno, nella seduta del 28.06.2013, per la promozione a Dirigente Superiore (limitatamente a venti funzionari, con decorrenza 01.01.2013) del personale Dirigente "della Polizia di Stato;
della conseguente "graduatoria" finale, pubblicata alla stessa data (28.06.2013) e che ha visto la "collocazione" del ricorrente al di fuori dell'elenco dei colleghi promossi, in dipendenza e conseguenza del minore punteggio totale assegnatogli (80,5) e del posizionamento fissato in ruolo (102);
e di tutti gli atti connessi e conseguenti a quelli impugnati..

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 giugno 2015 il dott. Roberto Proietti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso introduttivo del giudizio il ricorrente ha rappresentato quanto segue.

Con circolare n.333-C/9017.1/prot.U.9599/2013 del 15.04.2013 il Ministero dell'Interno - Dipartimento della P.S. – Direzione centrale del personale - Servizio dirigenti, direttivi, ispettori, ha comunicato che, a seguito delle valutazioni dell'attività dirigenziale per l'anno 2011, svolte dal Consiglio di Amministrazione per il personale della Polizia di Stato, erano state avviate le procedure per le promozioni alla qualifica di Dirigente Superiore con decorrenza 01.01.2013, ed una disponibilità di venti posti.

Nella "stessa" circolare è stato evidenziato che gli scrutini si sarebbero svolti secondo i "criteri di massima" per il triennio 2010/2012.

Nella seduta del 28.06.2013, il Consiglio di Amministrazione ha determinato gli esiti dello "scrutinio per merito comparativo" per la promozione a Dirigente Superiore (con decorrenza 01.01.2013), a seguito del quale il ricorrente non è risultato compreso nell'elenco dei venti Primi Dirigenti promossi alla qualifica superiore.

A seguito della graduatoria finale dello "scrutinio per merito comparativo", al ricorrente è risultata attribuita la posizione 98, con un punteggio complessivo di 80,5 ed una posizione in ruolo di 102.

Tale citato punteggio complessivo è scaturito dall'attribuzione dei seguenti punti in ciascuna delle previste categorie: - punti 57,5 per la categoria 1^ ("Schede di valutazione dell'attività dirigenziale";
- punti 00 per la categoria 2^ ("Particolari incarichi e servizi svolti" );
- punti 0,2 per la categoria 3^/lett.D ("Titoli di studio e di abilitazione professionale non obbligatori");
- punti 6 per la categoria 4^ ("Coefficiente di anzianità");
- punti 16,8 per la categoria 5^, di cui punti 7 per la "lettera A" ("Qualità delle funzioni, con particolare riferimento alla competenza professionale dimostrata ed al grado di responsabilità assunta, alla stima ed al prestigio goduti negli ambienti esterni ed interni, all'impegno professionale derivante dalla specifica sede di servizio") e punti 9,8 per la "lettera B" ("Attitudine ad assumere maggiori responsabilità e ad assolvere le funzioni della qualifica da conferire").

Ritenendo erronee ed illegittime le determinazioni assunte dall’Amministrazione, il ricorrente le ha impugnate dinanzi al TAR del Lazio, avanzando le domande indicate in epigrafe e deducendo le seguenti censure:

- violazione e falsa applicazione del principio di ragionevolezza, di eguaglianza e di imparzialità (artt. 3 e 97 della Carta costituzionale);
violazione e falsa applicazione della l.n. 241/90 (sotto vari profili, a partire dal "difetto di motivazione");

- eccesso di potere per illogicità manifesta e ingiustizia manifesta;

- eccesso di potere per mancata e irragionevole osservanza dei criteri di massima e della prassi seguita anche nei precedenti scrutini;

- eccesso di potere per chiaro scavalco di posizioni pregresse e favorevoli al ricorrente e senza la ricorrenza di particolari, chiare e motivate circostanze, titoli o servizi conseguiti da "colleghi" che lo hanno scavalcato.

In particolare, il ricorrente ha evidenziato che i "criteri di massima" per lo svolgimento degli scrutini per merito comparativo 2010/2012 prevedono che: (Pag. 6) "La Commissione per la progressione in carriera, prima di dar concreto avvio allo scrutinio dei funzionari, assolverà all'onere di dare chiarimento "preventivo" (ovvero prima di dar concreto avvio allo scrutino dei funzionari) delle specifiche circostanze di fatto che possono concretamente assumere un valore sostanzialmente rilevante ai fini dell'attribuzione del punteggio discrezionale. Tale" onere (peraltro già assunto per prassi degli ultimi anni dalla Commissione e connesso alla necessità di corrispondere adeguatamente alle esigenze di motivazione nella formulazione del punteggio discrezionale) dovrà essere assolto bilanciando il profilo delle pregresse esperienze professionali, l'anzianità di servizio e di qualifica, nonché le presumibili capacità di cui il singolo funzionario potrà dar prova nel prosieguo della carriera, anche in relazione al possibile utile impiego futuro dello stesso interessato, alla luce delle esigenze organizzativo- funzionali delle diverse articolazioni centrali e territoriali in cui si struttura l'Amministrazione della pubblica sicurezza.”.

Al riguardo, il ricorrente afferma che tale onere non risulta essere stato soddisfatto, specie con riferimento alle asserite "circostanze di fatto" che avrebbero dovuto assumere rilievo per l'attribuzione del punteggio discrezionale, di cui alla categoria 5^, risultata particolarmente penalizzante" per l’interessato.

Inoltre, la Commissione non avrebbe adeguatamente motivato l'attribuzione dei punteggi parziali inerenti alla categoria 5^ (lettere A e B).

Sebbene i "criteri di massima" (assunti a riferimento dalla circolare ministeriale n.333-C/9017.1/prot.U.9599/2013 del 15.04.2013) non abbiano previsto criteri analitici di valutazione con frazionamento del punteggio massimo conseguibile per ciascun elemento, né siano state palesate le "circostanze di fatto", la sola espressione del punteggio in termini numerici non è configurabile di per sé come idonea ad esternare le ragioni della valutazione discrezionale dell'Amministrazione.

Con specifico riferimento al punteggio attribuito al ricorrente alla categoria 5^/ lettera A, è stato rilevato che:

- rispetto a "qualità delle funzioni, con particolare riferimento alla competenza professionale dimostrata ed al grado di responsabilità assunta, alla stima ed al prestigio goduti negli ambienti esterni ed interni, all'impegno professionale derivante dalla specifica sede di servizio", al ricorrente, nello scrutinio del 2013, è stato attribuito "massimo” punteggio previsto (57,5) per la categoria 1^ ("Valutazione dell'attività dirigenziale") e che annualmente è stata formulata nei suoi confronti la prevista valutazione con il "massimo" punteggio previsto: fino all'anno 2011 con il punteggio più elevato(anno 2011: punti 100/100 - anno 2010: punti 100/100) e negli anni precedenti con punteggio di "pienamente conforme" (anno 2009: punti 105/120 — anno 2008: punti 105/120 — anno 2007: punti 105/120 — anno 2006: punti 105/120 anno 2005: punti 105/120 — anno 2004: punti 105/120 — anno 2003: punti 105/120). Al riguardo, con circolari n.333-A/9803.C.3 del 06.12.2003 e n.333-C/9040/R.A.S.2011/prot.U.16708 del 23.06.2011, il Ministero dell'Interno - Dipartimento della P.S., ha richiamato l’attenzione sulla necessità di motivare eventuali variazioni del punteggio da parte del Capo della Polizia;

- la funzione attribuita al ricorrente quale Vicario del Questore, ricoperta per circa "sette anni" nelle sedi di Avellino, dal 01.12.2006, e di Cagliari, dal 12.07.2011, risulta correlata alle "valutazioni positive" formulate nei suoi confronti, annualmente, collegando i giudizi annuali alle previsioni e disposizioni ministeriali di cui al D.M. del 16.03.1989. Le valutazioni annuali positive e l'attribuzione d'incarichi di livello apicale evidenziano l'assenza di elementi di negatività;

- in relazione a ciò, l'attribuzione nella "scheda di valutazione dell'attività svolta" per gli anni 2011, 2010, 2009, 2008, 2007, 2006, nonché per gli anni 2005, 2004, 2003 del "massimo punteggio", previsto per le Sezioni A ("valutazione dei risultati") e B ("valutazione delle competenze organizzative"), esprime un giudizio "costantemente e pienamente positivo" delle funzioni svolte dal ricorrente nel corso degli anni pregressi, assunti a riferimento secondo i "criteri di massima";

- secondo i medesimi criteri per lo scrutinio 2013, l'attribuzione del punteggio alla categoria 5^/1ettera A presuppone, inoltre, la valutazione dei seguenti elementi: - "... livello qualitativo delle funzioni svolte durante la carriera, con riguardo alla rilevanza dell'Ufficio e della sede di servizio ed al grado di responsabilità assunta ..." (dal dicembre 2006 il ricorrente ha svolto con continuità le funzioni di "Vicario del Questore" a Cagliari e, prima, le funzioni di Dirigente del Commissariato sezionale di Scampia della Questura di Napoli dal 01.08.2005, nonchè dell'Ufficio immigrazione della stessa Questura);
- “prendendo altresì in considerazione le capacità organizzative e gestionali dimostrate nel concreto espletamento degli incarichi ..." (in base alle "schede di valutazione", per tutti gli anni dal 2003 al 2011 compreso, al ricorrente è stato attribuito per la Sezione B "valutazione delle competenze organizzative" il punteggio massimo complessivo di 40 ed il punteggio massimo previsto di punti 8 per ciascuno dei relativi cinque parametri di riferimento;
inoltre, con le stesse "schede di valutazione", per tutti gli anni dal 2003 al 2011 compreso, al ricorrente e stato attribuito il punteggio massimo di punti 60 anche per la Sezione A "risultati conseguiti"). Pertanto, nell'attribuzione del punteggio 7 per lo scrutinio 2013 (uguale al punteggio attribuito nel precedente scrutinio 2012) deve ritenersi che non siano stati tenuti in considerazione i criteri di valutazione previsti dalla normativa assunta a riferimento per il triennio 2010/2012, tra cui la disposizione che: "Nella valutazione si terrà anche conto dei giudizi complessivi e delle valutazioni annuali riportate nella carriera, con particolare attenzione per l'andamento di quelli più recenti, pur senza operare differenziazioni sostanziali in ragione dello specifico punteggio ... già preso in considerazione ai fini dell'attribuzione del punteggio relativo alla categoria 1A ...". Infatti, il punteggio attribuito al ricorrente nel 2013 per la categoria 5^/lettera A, è stato incrementato in cinque anni di soli punti 1,5 (da 5.5 a 7).

Riguardo al punteggio attribuito al ricorrente alla categoria 5^/lettera B, è stato osservato che:

- nell'anno 2011 è stato attribuito al ricorrente l'incarico di Vicario del Questore di Cagliari, ove è stato trasferito "d'ufficio" dalla sede di Avellino in data 12.07.2011. La sede di Cagliari è di particolare rilevanza e di livello organizzativo superiore a quella di Avellino, e le funzioni di Vicario di un Questore con qualifica di Dirigente Generale presuppongono la completa affidabilità e competenza dell'incaricato, atteso il previsto esercizio delle funzioni di Questore nei periodi di assenza del titolare dell'ufficio (cfr. D.M.I. 16.03.1989);
a ciò va aggiunto il disagio personale e familiare supportato dal ricorrente in assenza, peraltro, di un alloggio di servizio;

- peraltro, il ricorrente, relativamente al profilo della Mobilità, aveva già in precedenza dimostrato la propria "abnegazione" verso il servizio da svolgere, condividendo le esigenze dell'Amministrazione, allorquando dalla sede di Napoli è stato trasferito "d'ufficio" alla sede di Avellino;
nonché, in precedenti trasferimenti avvenuti "d'ufficio" nell'ambito della Provincia di Napoli;
inoltre, durante la propria carriera il ricorrente ha ricoperto incarichi anche presso altre sedi di servizio (Foggia, Piacenza, Roma) ove era stato trasferito o assegnato d'ufficio;

- per quanto sopra, in base alla valutazione attribuita per la categoria 5^/lettera B per lo scrutinio 2013 (punti 9,8 su 16), appare chiaro che l'Amministrazione, nell'ambito del contestato scrutinio, non ha preso in considerazione tutti i suesposti elementi né ha rispettato i criteri di valutazione assunti a riferimento dallo scrutinio in esame, né la normativa in materia, penalizzando il ricorrente: infatti, il punteggio attribuito alla categoria 5^/lettera B per il 2013 si diversifica di soli punti 1,8 in più rispetto allo scrutinio 2012 e, complessivamente, dallo scrutinio 2009 a quello in esame del 2013 al ricorrente è stato incrementato il punteggio di valutazione per la stessa categoria e lettera di "soli" punti 3,3 (da 6 a 9,8), nonostante che sin dall'anno 2006 sia stato trasferito d'ufficio per un incarico di maggiore importanza e nell'anno 2011, assegnato ad una sede di maggiore rilevanza.

In sostanza, secondo il ricorrente, l'incremento di punteggio attribuito per la categoria 5^ nello scrutinio 2013 è stato inadeguatamente contenuto (punti 1,8 solo per la categoria 5^/lettera B) ed ha determinato il non inserimento nel novero dei venti Primi Dirigenti promossi alla qualifica di Dirigente Superiore con decorrenza 01.01.2013.

Al riguardo, è stato evidenziato che se il punteggio della Categoria 5^/lettera A fosse stato incrementato di punti 1 o anche 0,5 ed il punteggio della categoria 5^/lettera B fosse stato incrementato di almeno 6 punti, il ricorrente avrebbe conseguito un punteggio complessivo di almeno punti 87 e sarebbe stato compreso tra primi venti dirigenti della graduatoria finale dello scrutinio 2013.

Il ricorrente ha, inoltre, rilevato che, con riferimento ai punteggi di valutazione attribuiti per lo scrutinio 2013 vi sarebbero evidenti discrasie dei punteggi di valutazione dei controinteressati, non motivati, specie con riferimento alla categoria 5^/lettere A e B.

Assumendo a riferimento gli esiti dello scrutinio 2013 e quelli dei precedenti quattro anni, correlati anche alla rilevanza delle sedi di servizio ed agli incarichi ricoperti, è stato evidenziato che al ricorrente, pur avendo ricoperto l'incarico di Vicario per circa sette anni ed in più sedi di livello diversificato, sono stati attribuiti punteggi inferiori ai Dirigenti compresi nei primi venti posti della graduatoria finale dello scrutinio in esame, in particolare rispetto a: - coloro che negli anni hanno svolto più incarichi solo nella stessa sede o provincia (B C, B A, B L, F G, F A, G L, G R, M F, S S);
- coloro che hanno avuto solo incarichi di dirigenza di uffici, ma non di Vicario (F A, G L, G R, M F, S F, S D Antonio);
- coloro che hanno ricoperto l'incarico di Vicario per periodi inferiori al ricorrente (B C, B A, B L, D R F A, F G, M F, M F G, S S, V C);
- coloro che ricoprivano all'atto dello scrutinio l'incarico di Vicario, ma non in sedi di "particolare rilevanza" (B L, D R F A).

Inoltre, considerato che ai Primi Dirigenti B C, B A, D R F A, F G, M A, S S nello scrutinio 2013 è stato attribuito un punteggio complessivo per la categoria 5^ superiore a 6 punti rispetto allo scrutinio 2012, è stata segnalata la possibilità che anche al ricorrente potesse essere attribuito un punteggio "aggiuntivo" di minimo 6 punti in assenza di motivi di penalizzazione, che gli avrebbe consentito l'inclusione nella graduatoria finale tra i primi venti dirigenti.

Il ricorrente ha anche rilevato che la Commissione di avanzamento non avrebbe rispettato il principio della continuità logica delle valutazioni, sia per gli aspetti quantitativi di determinazione dei punteggi (come esposto), sia per il percorso di carriera svolto dal ricorrente, che per l'autoritaria decorrenza ed arbitraria posizione nel ruolo dei Primi Dirigenti, disposta dalla stessa Amministrazione nei confronti del ricorrente, facendone così determinare una regressione in carriera rispetto ad altri Dirigenti, che, aventi la stessa originaria decorrenza della stessa qualifica rivestita dal ricorrente (01.01.2002), sono stati promossi alla qualifica superiore con lo scrutinio 2013 e con quello precedente del 2012.

Infine, il ricorrente ha osservato che la decorrenza delle promozioni alla qualifica superiore dovrebbe intervenire, ai sensi del DPR n.335/1982 art. 61 e del DPR 28.12.1970 n.1077 art.40, dal primo luglio o dal primo gennaio successivi agli scrutini, da tenersi entro il 30 giugno ed entro il 31 dicembre.

Lo scrutinio in esame, invece, avviato il 15.04.2013 (Circolare pari data n.333—C19017.1/prot.U.9599/2013) e concluso il 28.06.2013 con la seduta del C.d.A., ha previsto la decorrenza 01.01.2013 per le promozioni a Dirigente Superiore.

Tale data (01.01.2013) non corrisponde ai criteri ex DPR 335/1982, che collegano lo scrutinio per merito comparativo ... con particolare riferimento ai rapporti informativi e i relativi giudizi complessivi ...".

Inoltre, la citata decorrenza contrasta con l'art. 40 del DPR n.1077/1970, richiamato dal DPR n.335/1982 e con il principio generale di non retroattività di una determinazione amministrativa.

In relazione a ciò, se le attività di servizio sono state valutate sino al 2011, compreso le sedi di appartenenza, per alcuni dei Dirigenti promossi non risulterebbe assicurato il principio del periodo minimo di un anno di permanenza nel "settore di impiego" (D.lgs. 05.10.2000 n.334. art. 10). In particolare, al 31.12.2011 tale situazione dovrebbe interessare i Dirigenti B C, B A, F G, F A, M A, N A, V C ed al 31.12.2012 ì Dirigenti G R, P G.

Con motivi aggiunti depositati in data 11 dicembre 2014, il ricorrente ha proposto ulteriori censure, sia sotto il profilo della violazione di legge che sotto quello dell’eccesso di potere: violazione dell’art. 97 Cost.;
eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità, irragionevolezza;
violazione delle norme richiamate nel corso del contestato procedimento dalla stessa Amministrazione, dalla Commissione per la progressione in carriera e dal Consiglio di Amministrazione.

In particolare, è stato censurato l’operato della Commissione per la progressione in carriera emergente dal verbale del 7 giugno 2013 che, a parere del ricorrente, sarebbe in contrasto con la circolare del 15 aprile 2013;
priva di chiarezza, correttezza procedurale e pubblicità informativa;
denoterebbe l’introduzione di differenziazioni preconcette e precostituite tra gli scrutinati;
sarebbe privo di adeguata e specifica motivazione;
denoterebbe l’omessa ed errata considerazione delle funzioni vicariali del ricorrente e delle sedi di servizio e degli altri elementi di valutazione degli scrutinati.

L’Amministrazione resistente, costituitasi in giudizio, ha affermato l’infondatezza del ricorso e ne ha chiesto il rigetto.

A sostegno delle proprie ragioni, l’Amministrazione ha prodotto note, memorie e documenti per sostenere la correttezza del proprio operato e l’infondatezza delle censure contenute nel ricorso.

Nessuno dei controinteressati evocati in causa di è costituito in giudizio.

Con ordinanza del 13.2.2014 n. 719, è stata respinta la domanda cautelare proposta dal ricorrente.

Con successive memorie le parti hanno argomentato ulteriormente le rispettive difese.

All’udienza dell’11 giugno 2015 la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1. Il Collegio ritiene preliminarmente necessaria una ricostruzione del quadro normativo che regolamenta la materia de qua.

Ai sensi dell’art. 9 del d.lgs. n. 334/2000: “ 1. La promozione a dirigente superore si consegue, nei limiti dei posti disponibili al 31 dicembre di ogni anno, mediante scrutinio per merito comparativo al quale è ammesso il personale con la qualifica di primo dirigente che, alla stessa data, abbia compiuto tre anni di effettivo servizio nella qualifica.