N. 00744/2010 REG.SEN.

N. 00758/2005 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 758 dell’anno 2005, proposto da:
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avv. A L M, presso il cui studio elettivamente domicilia, in Napoli, Centro Direzionale, Edificio G1;

contro

- ASL Napoli 5 della Regione Campania, in persona del Direttore Generale p.t., rappresentata e difesa, anche disgiuntamente, dagli avv.ti F S A e E M, e con costoro legalmente domiciliata presso la Segreteria del T.A.R.;
- Regione Campania, in persona del Presidente p.t. della Giunta Regionale, rappresentata e difesa dall’avv. D A, dell’Avvocatura regionale, nei cui uffici è elettivamente domiciliata in Napoli, via S. Lucia n. 81;

per l'annullamento

- della deliberazione del Direttore Generale n° 000629 del 12.10.2004 avente ad oggetto: “Adempimenti previsti dalla D.G.R.C. n° 3152 del 28.6.2002. Trasmissione elenco disabili aspiranti al contributo ex art.26 L.R. n.11 del 1984”;

- dell’elenco ex art.26 L.R. n.11 del 1984 allegato alla suddetta delibera;

- della DGRC n.3152 del 28.2.2002 richiamata negli atti impugnati;

- della DGRC n.1426 del 1991 richiamata negli atti impugnati;

- di ogni altro provvedimento ad esso connesso o collegato e preordinato,

atti tutti che si assumono né comunicati, né notificati, né pubblicati e nella precisazione che “la graduatoria costituisce un atto interno e che la stessa non ha limiti di impugnativa fin quando non venga emesso un provvedimento notificato ad ogni singolo interessato”, sicché l’odierna impugnativa viene proposta “in via cautelativa, avendone interesse”.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della A.S.L. Napoli 5 e della Regione Campania;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2010 il dott. Michelangelo Maria Liguori e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1 Con il ricorso in esame, notificato tra il 28 e il 31 dicembre 2004, e depositato il successivo 28 gennaio 2005, -OMISSIS-, nella dichiarata qualità di familiare di -OMISSIS-, per l’assistenza prestata al quale assume di avere titolo al contributo ex art. 26 della L. Reg. Campania n° 11 del 15.3.1984, si duole dei provvedimenti, in epigrafe elencati, pur risultando il familiare assistito inserito nell’elenco dei beneficiari aspiranti al contributo.

Nella prospettazione attorea, premesso che la normativa di rango legislativo riguardante il contributo in questione non potrebbe essere modificata da provvedimenti aventi natura di atto amministrativo, e che la posizione vantata risulterebbe compromessa dalla formazione di una graduatoria con l’attribuzione di un punteggio (il quale ultimo, peraltro, neppure sarebbe corrispondente alle patologie da cui è affetto il familiare assistito), vengono eccepite le seguenti censure:

- violazione della L.R. n.11 del 1984 e della L.R. n.16 del 1989 - eccesso di potere per travisamento e disparità di trattamento: l’impugnata graduatoria sarebbe un provvedimento mediante il quale la Regione Campania perseguirebbe il fine di limitare, sia in relazione ai soggetti beneficiari, sia in relazione al quantum, il contributo spettante agli aventi titolo;
detto contributo spetterebbe in misura fissa e predeterminata dalla legge, per cui non potrebbe essere attribuito alcun punteggio, né formata alcuna graduatoria;

in subordine

- violazione della L.R. n.11 del 1984 e della L.R. n.16 del 1989 - eccesso di potere per erronei presupposti, falsità di causa, difetto di istruttoria, difetto di motivazione, motivazione incongrua: qualora l’attribuzione di un punteggio fosse legittima, il punteggio attribuito al proprio assistito non sarebbe corrispondente alle reali condizioni di questi;
l’impugnata graduatoria sarebbe un provvedimento parziale, non completo, e non conclusivo;
detta graduatoria non potrebbe modificare il diritto al contributo;

in via ulteriormente gradata

- violazione dell’art. 3 L. 241/1990 - eccesso di potere per carenza di motivazione, falsità dei presupposti, sviamento di potere, illogicità, contraddittorietà, ingiustizia manifesta: l’impugnata graduatoria sarebbe carente della necessaria motivazione, non valendo l’attribuzione di un mero indice numerico a spiegare le ragioni della scelta effettuata;

- violazione della L. Reg. 11 del 1984 - eccesso di potere per falsità di causa, travisamento, disparità di trattamento, difetto di istruttoria, violazione del principio di buona amministrazione – validità della delibera in quanto elenco di aventi diritto in relazione a coloro che appunto vengono indicati come tali, e sua nullità in quanto graduatoria anche per il fatto di non contenere tutti gli invalidi di cui agli elenchi della Regione del 1984/1987: l’impugnata graduatoria sarebbe relativa ad un numero di invalidi inferiore a quello contemplato negli originari elenchi degli aventi titolo redatti dalle UU.SS.LL.;
l’attribuzione di punteggi sarebbe illegittimamente finalizzata a restringere la platea dei beneficiari del contributo;

- violazione e falsa applicazione della L.Reg. n. 11 del 1984 e della L.Reg. n. 16 del 1989, anche in relazione alla D.R. n.3152 del 2002: la legge demanderebbe alla gestione delle ex UU.SS.LL. la concessione del contributo in argomento, e, dopo l’attivazione del relativo procedimento, tale potere non potrebbe essere limitato dalla Regione così come invece avvenuto con la delibera di G.R. n. 3152 del 2002.

2 La ASL NA 5 si è costituita in giudizio, contestando la fondatezza del ricorso.

Anche la Regione Campania si è costituita per resistere al proposto ricorso, e, con successiva memoria ha controdedotto alle censure attoree, ponendo, in via preliminare un’eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, nonché, nel merito, contestandone la fondatezza (anche evidenziando che l’assistito avrebbe in ogni caso riportato un punteggio sufficiente a conseguire il contributo in oggetto).

Va precisato, secondo quanto affermato in corso di giudizio dalla Regione e rimasto incontestato, che detto Ente, con DGRC n° 2166 del 31.12.2005, prendendo atto degli elenchi, ha disposto la provvista finanziaria per l’erogazione dei contributi (per l’anno 2005 ammontante ad €1.000.000,00);
ha dato incarico al Dirigente del Settore Assistenza Sociale, Programmazione e Vigilanza sui servizi sociali di ripartire “lo stanziamento annualmente disponibile alle varie AA.SS.LL., in rapporto proporzionale al numero dei soggetti ritenuti idonei alla percezione del contributo”;
ha autorizzato le AA.SS.LL., nei limiti della provvista trasferita, “ad erogare il contributo agli aventi diritto nella misura determinata secondo l’ordine di graduatoria unica predisposta da ogni singola A.S.L.”. Con Decreti Dirigenziali n. 125 del 3.3.2006, n. 615 dell’11.9.2006 e n. 192 dell’8.5.2007 la Regione ha quindi impegnato, liquidato e ripartito alle AA.SS.LL. anche ulteriori somme (rispettivamente €1.000.000,00;
€1.050.000,00;
ed €1.050.000) per i successivi anni. Ancora, con Decreto Dirigenziale del 16.6.2008 è stata liquidata l’ulteriore somma di €525.000,00, e, da ultimo, con decreto dirigenziale dell’AGC Assistenza sociale n° 226 del 27.3.2009 è stata impegnata la somma di €525.000,00.

3. Alla pubblica udienza del 14 gennaio 2010 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Prima di procedere all’esame del presente ricorso – incentrato essenzialmente sull’impugnazione della deliberazione n. 629 in data 12 ottobre 2004, a firma del Direttore Generale della ASL Napoli 5, con la quale è stato adottato l’elenco dei disabili beneficiari del contributo previsto dall’art. 26 della legge regionale 15 marzo 1984, n. 11 - è opportuno ricostruire il quadro normativo di riferimento, anche alla luce delle disposizioni applicative adottate dalle Amministrazioni interessate.

1.1. L’art. 26 della legge n. 11/1984, recante “Norme per la prevenzione, cura e riabilitazione degli handicaps e per l’inserimento nella vita sociale”, ha previsto per un periodo transitorio di durata triennale (aprile 1984 - marzo 1987) l’erogazione di un contributo economico da parte delle Unità Sanitarie Locali (oggi sostituite dalle Aziende Sanitarie Locali) in favore delle famiglie che provvedevano “direttamente all’assistenza di soggetti non autosufficienti portatori di handicap psico-fisici, incapaci di provvedere ai propri bisogni primari e richiedenti un’assistenza intensa e continuativa”. L’erogazione di tale provvidenza risulta finalizzata, ai sensi del secondo comma dell’art. 26, a consentire il rientro dei portatori di handicap nei propri nuclei familiari, in modo da assecondarne la risocializzazione con l’ambiente circostante, ed a sollevare parzialmente le famiglie dagli oneri economici connessi alla loro assistenza, mentre il comma successivo dispone che “il contributo economico alle famiglie è pari al 25% dell’importo della retta giornaliera di assistenza per l’internato a tempo pieno”.

In seguito l’articolo unico della legge regionale 25 agosto 1989, n. 16, ha fornito un’interpretazione autentica del primo comma dell’art. 26, stabilendo che il contributo “non è destinato alle famiglie di coloro che sono genericamente bisognosi di assistenza, per i quali sono previsti altri tipi di intervento in leggi nazionali e regionali”, bensì che esso deve essere erogato “esclusivamente alle famiglie di quei soggetti portatori di handicap, a carico dei quali le UU.SS.LL. medesime abbiano accertato la sussistenza di handicap gravissimi, tali da richiedere cure ed assistenza intense a continuative 24 ore su 24, stante la non autosufficienza del soggetto assistito e la totale sua incapacità di provvedere ai bisogni primari”.

1.2. A tali disposizioni ha fatto seguito una serie di provvedimenti attuativi adottati dal Consiglio e dalla Giunta regionale della Campania, a partire dalla delibera di Giunta n. 1426 del 19 marzo 1984, recante i primi criteri applicativi per l’assegnazione dei contributi.

Successivamente, la Giunta regionale con la delibera n. 1426 del 19 marzo 1991 ha approvato la circolare n. 12 del 1991, al fine di rideterminare criteri e modalità di applicazione dell’art. 26 della legge n. 11/1984, come interpretato dalla legge n. 16/1989.

Ancor più di recente la Giunta regionale è intervenuta sulla materia, con la delibera n. 3152 del 2002, con la quale è stato, tra l’altro, stabilito di demandare ai Direttori Generali delle AA.SS.LL. della Campania (competenti secondo l’accorpamento territoriale delle ex UU.SS.LL.) la formulazione di distinte graduatorie degli aspiranti al contributo ed è stato previsto - al fine di omogeneizzare i criteri e le modalità di valutazione delle richieste di concessione del beneficio - l’utilizzo della scheda prevista dalla delibera n. 1426 del 1991 e dalla circolare n. 12 del 1991.

Tale scheda risulta articolata in sei sezioni, ciascuna delle quali prevede quesiti specifici cui corrisponde l’attribuzione di un punteggio fisso, sicché il punteggio complessivo varia da un minimo di zero ad un massimo di 28,45 punti. All’interno di tale fascia di punteggio, il valore soglia corrispondente all’handicap gravissimo previsto dalla legge regionale n. 19/1989 e dalla delibera di Giunta n. 3152 del 2002 è stato discrezionalmente individuato dall’Amministrazione nel punteggio di 16,00.

Successivamente, con delibera di G.R. n° 2166 del 31.12.2005, prendendo atto degli elenchi predisposti dalle AA.SS.LL., la Regione ha disposto la provvista finanziaria per l’erogazione dei contributi (per l’anno 2005 ammontante ad €1.000.000,00);
ha dato incarico al Dirigente del Settore Assistenza Sociale, Programmazione e Vigilanza sui servizi sociali di ripartire “lo stanziamento annualmente disponibile alle varie AA.SS.LL., in rapporto proporzionale al numero dei soggetti ritenuti idonei alla percezione del contributo”;
ha autorizzato le AA.SS.LL., nei limiti della provvista trasferita, “ad erogare il contributo agli aventi diritto nella misura determinata secondo l’ordine di graduatoria unica predisposta da ogni singola A.S.L.”. Con Decreti Dirigenziali n. 125 del 3.3.2006, n. 615 dell’11.9.2006 e n. 192 dell’8.5.2007 l’Ente regionale ha quindi impegnato, liquidato e ripartito alle AA.SS.LL. anche ulteriori somme (rispettivamente €1.000.000,00;
€1.050.000,00;
ed €1.050.000) per i successivi anni, in conformità a quanto previsto dal legislatore regionale (all’art. 27 della stessa L. Reg. Campania 11/1984), secondo cui l’onere per l’attuazione dell’art. 26 si sarebbe proiettato anche per gli anni futuri. Come incontestato, con Decreto Dirigenziale del 16.6.2008 è stata, quindi, liquidata la somma di €525.000,00, e, con decreto dirigenziale dell’A.G.C. Assistenza Sociale n° 226 del 27.3.2009 è stata impegnata la somma si €525.000,00.

2. Poste tali premesse e considerato che la stessa Regione Campania ha da ultimo riconosciuto che al familiare del ricorrente è stato attribuito il punteggio di 16,37, previa presa d’atto dell’inclusione di questi nell’elenco dei beneficiari del contributo approvato con la delibera n. 629 in data 12 ottobre 2004, il Collegio evidenzia che le censure sollevate con il presente gravame sono essenzialmente tese a contestare la legittimità del procedimento previsto dalla delibera n. 3152 del 2002 - che prevede l’attribuzione di un punteggio a ciascuno dei soggetti che hanno richiesto la concessione del contributo e la formazione di una apposita graduatoria redatta in base ai punteggi attribuiti - sul presupposto che tale modus procedendi risulterebbe comunque lesivo degli interessi di coloro che risultano in possesso dei requisiti previsti dalla legge per beneficiare del contributo.

Obene, alla luce della consolidata giurisprudenza di questa Sezione tali censure non possono trovare accoglimento;
la qual cosa consente, quindi, di prescindere dall’esame dell’eccezione di inammissibilità sollevata dalla Regione Campania.

2.1. Innanzi tutto risultano infondati il primo, il quarto ed il quinto motivo, con i quali il ricorrente sostiene che l’attribuzione di un punteggio e l’inclusione in una graduatoria costituirebbero una palese violazione dall’art. 26 della legge n. 11/1984 e dell’articolo unico della legge n. 16/1989, evidenziando che tali disposizioni non consentirebbero alla Regione Campania di adottare provvedimenti limitativi del diritto a percepire il contributo;
che attraverso la formazione di una graduatoria l’Amministrazione mirerebbe in realtà a sottrarsi al pagamento delle somme dovute agli aventi diritto;
e che la delibera n. 629 in data 12 ottobre 2004 riguarderebbe un numero di beneficiari inferiore rispetto a quello risultante dagli elenchi a suo tempo redatti dalle ex U.S.L. oggi facenti capo alla ASL Napoli 5, sicché verrebbe meno la stessa esigenza di attribuire punteggi per redigere una graduatoria.

Invero, la giurisprudenza ha più volte affermato (ex multis, Cons. Stato, Sez. V, 26 aprile 2005, n. 1872) che il contributo in questione costituisce oggetto di un’obbligazione pubblica che non trae origine direttamente dalla legge, ma nasce da un provvedimento amministrativo di natura concessoria e di carattere discrezionale (riguardo all’an dell’elargizione finanziaria), reso all’esito di una preventiva verifica, non solo delle condizioni e dei presupposti di fatto indicati dalla norma, ma anche da una valutazione degli interessi pubblici comparati a quelli privati (cfr. Cass. sez. un. 7790 del 1992;
Cons. Stato, sez. V, 3 giugno 2002, n° 3056).

Altresì aspetti di discrezionalità possono essere individuati con riferimento al quando della corresponsione, posto che lo stesso legislatore regionale, come già prima evidenziato, ha preventivato (cfr. art. 27 l. 11/1984) che l’onere per l’attuazione dell’art. 26 si sarebbe proiettato anche per gli anni seguenti, e ha dato indicazione per i futuri stanziamenti in bilancio (cfr. Cons. di Stato Sez. V, 12 giugno 2007, n° 3125;
Cons. di Stato Sez. V, 16 luglio 2002, n° 3959).

Pertanto la posizione soggettiva di chi aspira al contributo in discorso non è di diritto soggettivo - nel qual caso la previsione di una graduatoria e l’attribuzione di un punteggio non avrebbero senso perché tutti gli aspiranti dovrebbero essere soddisfatti - bensì di interesse legittimo;
posizione che deve dirsi perdurante fino al concreto soddisfacimento degli interessati da parte degli Enti Erogatori (oggi le Aziende Sanitarie Locali – cfr. Cons. Stato, Sez. V, 26 aprile 2005, n. 1872;
T.A.R. Campania, Sez. VII, 4 maggio 2007, n° 4753) per conto della Regione, alla quale ultima spetta comunque di assicurare ai primi la necessaria provvista finanziaria, per cui viene a rivestire un ruolo essenziale nell’ambito dell’articolato procedimento (cfr. Cons. di Stato Sez. V, 12 giugno 2007, n° 3125;
Cons. di Stato Sez. V, 16 luglio 2002, n° 3959;
T.A.R. Campania Sez. V, 21 gennaio 1999, n° 101).

Pertanto - come già evidenziato da questa Sezione (ex multis, T.A.R. Campania, Sez. VII, 26 gennaio 2007, n. 723) - le delibere n. 1426 del 1991 e n. 3152 del 2002 non contrastano con l’art. 26 della L. Reg. Campania n. 11/1984 perché, in considerazione dell’elevato numero di aspiranti al contributo, largamente superiore alle risorse disponibili, appare ragionevole e rispondente ai canoni di buona amministrazione l’attribuzione di punteggi e la predisposizione di una graduatoria al fine di individuare, tra i tanti aspiranti al contributo, quelli maggiormente bisognosi, nonché per stabilire un ordine di priorità tra questi.

2.2. Parimenti infondati risultano anche il secondo e terzo motivo, incentrati sull’attribuzione al familiare della ricorrente di un punteggio inferiore rispetto a quello effettivamente spettante e sull’impossibilità di considerare sufficiente una motivazione espressa tramite un mero punteggio numerico.

Infatti, secondo la giurisprudenza di questa Sezione (ex multis, T.A.R. Campania, Sez. VII, 8 novembre 2007, n. 11093;
9 giugno 2006, n. 6864), deve ritenersi applicabile alla fattispecie in esame l’orientamento formatosi in materia di procedimenti concorsuali, secondo il quale il punteggio numerico attribuito esprime e sintetizza il giudizio tecnico-discrezionale della Commissione, contenendo in sé la sua motivazione e senza bisogno di ulteriori spiegazioni e chiarimenti (ex multis, Consiglio Stato, Sez. VI, 6 settembre 2005, n. 4529), soprattutto allorquando siano stati predeterminati (come nel caso in esame) adeguati criteri di valutazione che consentano di ricostruire ab externo la motivazione di tale giudizio.

Inoltre, come evidenziato in precedenza, la posizione soggettiva del destinatario del contributo si configura come un interesse legittimo e, quindi, la controversia instaurata dall’aspirante al sussidio è devoluta alla giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo, il quale non può evidentemente sostituirsi all’Amministrazione per accertare la congruità del punteggio attribuito.

3. Stante quanto precede il presente ricorso deve essere respinto perché infondato.

4. Sussistono comunque giuste ragioni, legate alla natura della controversia, per disporre la compensazione integrale delle spese del giudizio tra le parti.