Pubblicato il 30/07/2024

N. 02020/2024 REG.PROV.COLL.

N. 01336/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1336 del 2023, proposto dall’Università Telematica Universitas Mercatorum, in persona del Rettore pro tempore , rappresentata e difesa dall'avv.to prof. A C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Michele Mercati n. 39;

contro

l’Università degli Studi di Padova, in persona del Rettore pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati C C, R T, S V e M S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

e con l'intervento di

ad adiuvandum :
dell’Università Telematica Pegaso s.r.l. e dell’Università Telematica San Raffaele Roma s.r.l., ciascuna in persona del rispettivo Rettore pro tempore , entrambe rappresentate e difese dall'avvocato A C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Michele Mercati n. 39;

per l'annullamento

del verbale dell’adunanza del Consiglio di Amministrazione dell'Università degli Studi di Padova assunto al n. 10 del 26.09.2023, nella parte in cui si delibera “ di individuare, come attività concorrenziale con l'Università di Padova, l'assunzione presso le università telematiche di incarichi di insegnamento di cui all'art. 5, comma 1, lettera j), del “Regolamento di Ateneo sui criteri e le procedure per il rilascio ai Professori e ai Ricercatori dell'autorizzazione allo svolgimento di incarichi esterni”, anche se svolti a titolo gratuito ai sensi della lettera f) dell'art. 6 del medesimo Regolamento ”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Università degli Studi di Padova;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 luglio 2024 il dott. F A e rinviato al verbale d’udienza quanto alla presenza dei difensori delle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’università telematica “ Universitas Mercatorum ” è insorta avverso gli atti in epigrafe i quali, in applicazione dell’art. 3 del “ Regolamento di Ateneo sui criteri e le procedure per il rilascio ai professori e ai ricercatori dell’autorizzazione allo svolgimento di incarichi esterni ” dell’Università di Padova, hanno individuato l’assunzione di incarichi di insegnamento presso le università telematiche quali attività concorrenziali determinanti un conflitto di interesse con la stessa università di Padova. Conseguentemente, è stato ristretto il margine di discrezionalità nel rilascio delle singole autorizzazioni a professori o ricercatori dell’Università di Padova mediante l’individuazione di una categoria di incarichi che, per loro natura e per la tipologia del committente (le università telematiche), viene ritenuta ex ante idonea a determinare una situazione concorrenziale.

2. L’impugnativa è affidata ad un unico, articolato, motivo di illegittimità così rubricato: “Violazione degli artt. 3 e 33 Cost. – violazione dell’art. 26, comma 5°, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 – violazione dell’art. 1 della legge 29 luglio 1991, n. 243 – violazione dell’art. 23 della legge 30 dicembre 2010, n. 240 – difetto di motivazione – incoerenza e illogicità manifesta – Irragionevolezza”.

Secondo la ricorrente la misura adottata dall’Università di Padova costituirebbe una illegittima barriera allo sbocco sul mercato frapposta in danno delle università telematiche, che così verrebbero discriminate rispetto alle altre università “tradizionali”, anche private, privandole della possibilità di avvalersi, a fini didattici, delle professionalità presenti nel sistema universitario statale (nel caso di specie patavino). L’impianto motivazionale dei provvedimenti in epigrafe, al di là della declamata esigenza di contrastare un fenomeno concorrenziale, sarebbe illogico, incoerente e pure fondato su affermazioni pretestuose e decontestualizzate. Per giunta la delibera impugnata sarebbe abnorme nella parte in cui non recherebbe un termine di validità/efficacia delle sue determinazioni che violerebbero la disciplina, anche costituzionale, vigente.

3. Sono intervenute ad adjuvandum le università telematiche “Pegaso s.r.l.” e “San Raffaele Roma s.r.l.”, sostenendo le ragioni del ricorso introduttivo e concludendo per il suo accoglimento.

4. L’Università degli Studi di Padova si è costituita in giudizio per resistere all’impugnativa deducendone in primis l’inammissibilità, sotto il profilo del difetto di legittimazione ed interesse ad agire, nonché per l’ampia discrezionalità che connoterebbe il potere di autodichìa esercitato nel caso di specie, e in ogni caso mettendo in evidenza la sua infondatezza nel merito, a questo proposito, in particolare, rilevando che la ratio della misura adottata, quale estrinsecazione dell’autonomia organizzativa dell’Università di Padova, risulterebbe quella di salvaguardare la competitività e, in definitiva, il buon andamento dell’Ateneo pubblico.

5. Con dichiarazione dell’11.12.2023 la ricorrente ha rinunciato all’istanza cautelare e, in accoglimento di una sua successiva istanza di prelievo, l’udienza pubblica di discussione è stata fissata per l’11.7.2024.

6. Nell’approssimarsi della trattazione le parti ricorrente e resistente si sono scambiate le memorie conclusive controdeducendo alle argomentazioni avverse ed insistendo per l’accoglimento delle rispettive conclusioni.

7. Alla detta udienza pubblica la causa è passata in decisione.

8. Il ricorso non può trovare accoglimento e tanto esime il Collegio dallo scrutinio delle questioni di rito.

9. Per il corretto inquadramento della controversia appare opportuno prendere le mosse dalla disciplina che regola i criteri e le procedure per il conferimento di incarichi ai dipendenti pubblici, quali pacificamente sono i professori e i ricercatori dell’Università degli studi di Padova, istituzione pubblica statale di alta cultura.

Sovviene anzitutto l’art. 98 della Cost. a sancire il principio di esclusività della prestazione lavorativa a favore del datore pubblico (“ I pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione” ), principio che non ha una valenza assoluta traducendosi, sul piano sistematico, anche in un sistema “depubblicizzato” del rapporto di lavoro qual è quello attualmente in vigore, nell’introduzione del regime delle cc.dd. incompatibilità del dipendente pubblico. In particolare l’art. 53 del D.Lgs. n. 165/2001 (c.d. Testo Unico del pubblico impiego), accanto a situazioni di incompatibilità assoluta (primo comma), individua, al comma 7°, attività occasionali espletabili dal dipendente pubblico previa autorizzazione datoriale (“ I dipendenti pubblici non possono svolgere incarichi retribuiti che non siano stati conferiti o previamente autorizzati dall'amministrazione di appartenenza. Ai fini dell'autorizzazione, l'amministrazione verifica l'insussistenza di situazioni, anche potenziali, di conflitto di interessi” ).

E con specifico riguardo ai professori universitari a tempo pieno, la norma demanda agli statuti o ai regolamenti il compito di disciplinare “ i criteri e le procedure per il rilascio dell'autorizzazione nei casi previsti dal presente decreto ”. Sempre con riguardo alle Università l'art. 6, comma 10°, della L. n. 240/2010, nel disciplinare lo stato giuridico dei professori e dei ricercatori di ruolo, tra l’altro prevede che “ I professori e i ricercatori a tempo pieno, fatto salvo il rispetto dei loro obblighi istituzionali, possono svolgere … previa autorizzazione del rettore, funzioni didattiche e di ricerca, nonché compiti istituzionali e gestionali senza vincolo di subordinazione presso enti pubblici e privati senza scopo di lucro, purché non si determinino situazioni di conflitto di interesse con l'università di appartenenza, a condizione comunque che l'attività non rappresenti detrimento delle attività didattiche, scientifiche e gestionali loro affidate dall'università di appartenenza” .

Da tale dettato normativo scaturisce, anche nei confronti dei docenti universitari, un principio di tendenziale divieto di assunzione di incarichi retribuiti, fatta salva la possibilità di essere a tal fine autorizzato preventivamente (nel caso di specie) dal Rettore dell’Università, e ciò non solo ai fini del rispetto del citato art. 98 della Cost., ma anche al chiaro scopo di conseguire l'obiettivo di garantire l'imparzialità, l'efficienza ed il buon andamento della pubblica Amministrazione, nel rispetto dei principi sanciti dall'art. 97 della Cost..

Questo generale regime autorizzatorio è stato fatto proprio dall’Università di Padova, che ai sensi dei citati artt. 53 del D.lgs n. 165/2001 e 6 della L. n. 240/2010 si è dotata di un proprio regolamento sui “ criteri e le procedure per lo svolgimento di incarichi, anche occasionali, non compresi nei compiti e doveri d’ufficio conferiti da soggetti pubblici e privati diversi dall’Università degli Studi di Padova a professori e ricercatori dell’Ateneo ”.

L’art. 2, comma 4°, del citato Regolamento afferma in via generale che “ Non è consentito svolgere attività, ivi comprese quelle soggette a sola comunicazione o liberamente esercitabili, che possano arrecare pregiudizio all’espletamento dell’attività istituzionale di didattica, di ricerca e gestionale o al prestigio e all’immagine dell’ateneo, ovvero che possano determinare una situazione concorrenziale o di conflitto di interesse con l’Ateneo” . E il successivo art. 3, nello specificare la disciplina dei casi di “ conflitto di interesse e divieto di concorrenza” , al comma 5° attribuisce agli organi di governo dell’Ateneo il potere di individuare “ categorie di incarichi che, per la loro natura o per tipologia di committente, determinano una situazione concorrenziale o di conflitto di interesse con l’Università degli Studi di Padova ”.

Giova da ultimo evidenziare che per lo stesso impiego privato, che invero non conosce un regime di incompatibilità, il codice civile vieta espressamente attività extra lavorative del dipendente che si pongano in concorrenza con l'attività del datore (cfr. l’art. 2105 del cod. civ.).

10. Su questo sfondo normativo il Consiglio di Amministrazione dell’Università di Padova, previo parere favorevole del Senato Accademico, ha individuato l’assunzione, presso le università telematiche, di incarichi di insegnamento ( ex art. 5, comma 1°, lettera ‘j’, del Regolamento di Ateneo), anche se svolti a titolo gratuito, quali attività concorrenziali con l’Università di Padova. E questo così motivando: “ Si ricorda che, accanto agli atenei statali e non statali, a partire dagli anni 2000 sono state introdotte in Italia le Università telematiche, che erogano corsi in modalità e-learning per tutti e tre i cicli della formazione superiore, con l’obbligo di svolgere in presenza solamente gli esami di profitto e la discussione della tesi. Attualmente sono undici, tutte di diritto privato.

Le università telematiche, caso peculiare nel panorama europeo, stanno assumendo crescente rilevanza nel panorama dell’istruzione superiore nazionale con un incremento degli iscritti che negli ultimi anni ha raggiunto ritmi esponenziali, complici gli effetti della pandemia sulla digitalizzazione della didattica e un’aggressiva e per certi versi spregiudicata campagna di autopromozione.

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