Pubblicato il 25/07/2023

N. 00773/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00586/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 586 del 2022, proposto da
L B, G V, R T, D V, A M, L R, F P e F C, rappresentati e difesi dall'avvocato L B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Pisa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato G T, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della Cultura - Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Pisa e Livorno, in persona del Ministro pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato domiciliataria ex lege in Firenze, via degli Arazzieri, 4;
Regione Toscana, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

- della deliberazione del Consiglio Comunale di Pisa n. 1 del 25 gennaio 2022 e degli allegati che ne costituiscono parte integrante, pubblicata all'Albo Pretorio dal 1febbraio 2022 al 16 febbraio 2022 ed avente ad oggetto “Piano e Regolamento comunale per l'esercizio dell'attività di commercio su aree pubbliche – approvazione e sostituzione integrale del Piano e regolamento del commercio su aree pubbliche approvato con deliberazione C.C. n. 49 del 12/10/2001 e modificato con deliberazione C.C. n. 18 del 19/04/2018”;

- del Regolamento comunale per l'esercizio delle attività commerciali su aree pubbliche, approvato con la medesima deliberazione di Consiglio Comunale n. 1 del 25 gennaio 2022;

nonché per quanto occorrer possa:

- del protocollo d'intesa tra Ministero, Regione Toscana e Comune di Pisa in data 28 settembre 2015 per l'attuazione dell'art. 52, comma 1-ter del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio;

- degli atti del Comitato interistituzionale per il decoro di cui all'art. 4 del protocollo d'intesa;

- del Piano di gestione Unesco, approvato dal comitato di Pilotaggio in data 12 marzo 2021 ed attualmente in attesa di approvazione definitiva;

nonché per l'annullamento di ogni altro atto comunque presupposto, connesso o conseguente ancorchè incognito.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Pisa e del Ministero della Cultura -Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Pisa e Livorno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 giugno 2023 il dott. Marcello Faviere e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Gli odierni ricorrenti sono tutti titolari di attività commerciali su aree pubbliche svolte in passato nella Piazza del Duomo di Pisa e successivamente, a turno, in 12 postazioni esterne a tale sito, facente parte del patrimonio mondiale UNESCO. L’attività di tali esercenti (discendente da quella dei cd. “gelatai”) è interessata dagli effetti della deliberazione del Consiglio Comunale di Pisa n. 1 del 25.01.2022 con cui l’amministrazione ha approvato il nuovo Piano ed il nuovo Regolamento del Commercio su aree pubbliche.

Avverso il citato provvedimento gli interessati hanno proposto ricorso, notificato il 15.04.2022, con cui lamentano, in tre motivi, violazione di legge ed eccesso di potere sotto plurimi profili.

Per resistere al gravame si sono costituiti il Ministero della Cultura (il 15.04.2022), con atto di mero stile, nonché il Comune di Pisa (il 17.02.2023). I ricorrenti ed il Comune hanno depositato memorie (il 18 e il 19.05.2023) e memorie di replica (il 29 e 30.05.2023).

Alla udienza pubblica del 20.06.2023 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Il ricorso è infondato.

3. Con il primo motivo di ricorso si lamenta violazione degli articoli 52 comma 1-ter del D.Lgs. n. 42/2004 e dell’articolo 43 della LRT n. 62/2018 (Codice del Commercio);
eccesso di potere per errore sui presupposti e per carenza di motivazione nonché per sviamento.

I ricorrenti lamentano in particolare sviamento di potere nella misura in cui il Piano comunale avrebbe acriticamente recepito le risultanze dei lavori del Comitato Interistituzionale per il Decoro (che peraltro si sarebbe occupato prevalentemente delle restanti attività commerciali presenti nel mercato).

La posizione dei “gelatai”, essendo stata equiparata alle altre bancarelle (definite come “fisse”), nonostante si tratti di posteggi fuori mercato, ne uscirebbe pregiudicata in ragione delle misure previste (come il divieto di uso di furgoni e mezzi gommati da sostituire con postazioni fisse). Tali decisioni, peraltro non motivate, sarebbero affette da irragionevolezza essendo mancato il necessario contemperamento degli interessi in gioco.

Il motivo non è fondato.

Occorre premettere che, allo scopo di adottare determinazioni volte a vietare gli usi ritenuti non compatibili con le specifiche esigenze di tutela e di valorizzazione di Piazza del Duomo di Pisa e dell'intero sito UNESCO, il Comune di Pisa, la Regione Toscana e il Ministero per i Beni Culturali – Soprintendenza per i Beni Culturali per le province di Pisa e Livorno sottoscrivevano, in data 28.09.2015 un protocollo di intesa, ai sensi dell’art. 52, comma 1-ter, del D.Lgs. n. 42/2004 . In attuazione di tale intesa, il Comitato Interistituzionale per il Decoro (istituito dal citato Protocollo, art. 4, cfr. doc. n. 7 di parte ricorrente) ha avviato e terminato i propri lavori con l’ultima seduta tenutasi in data 19.02.2018, nella quale sono state assunte le determinazioni finali previste dal protocollo (cfr. doc. n. 9 di parte ricorrente).

La giurisprudenza ha avuto modo di evidenziare che “ la delibera comunale di cui all'art. 52, comma 1-ter, D.Lgs. n. 42/2004, volta a vietare usi non compatibili con il decoro dei complessi monumentali, è un atto di pianificazione e programmazione dell'assetto del territorio, per il quale non è previsto un obbligo di motivazione delle ragioni che giustificano eventuali divieti o restrizioni, né l'applicazione delle disposizioni in materia di partecipazione al procedimento” (Cons. Stato Sez. V, 02/12/2019, n. 8256).

I poteri di tutela del decoro pubblico, disciplinati dall’art. 52, comma 1 ter del D.Lgs. n. 42/2004, sono espressione della discrezionalità tecnica che compete alle amministrazioni ivi previste per la tutela dei beni culturali e sono dunque insindacabili, se non per vizi macroscopici di irragionevolezza, illogicità, contraddittorietà e infondatezza.

Il decoro urbano, rilevante a fini autorizzatori, rappresenta una finalità immateriale dell'azione amministrativa che corrisponde al valore insito in un apprezzabile livello di qualità complessiva della tenuta degli spazi pubblici, armonico e coerente con il contesto storico, perseguita mediante la selezione delle apposizioni materiali (come appunto le bancarelle e gli esercizi commerciali ambulanti) e delle utilizzazioni, specie commerciali. Tale decoro può essere frutto di tutela (e valorizzazione) del patrimonio culturale, oppure di disciplina urbanistica o del commercio, o ancora delle politiche comunali di concessioni di suolo pubblico

Nel citato protocollo di intesa siglato nel 2015 le amministrazioni concordavano sulla necessità di garantire la conservazione, la salvaguardia ed il decoro quale valore eccezionale della Piazza del Duomo e del sito Unesco in generale (core e buffer zona, quest’ultima di interesse per i ricorrenti). Il protocollo prosegue prevedendo che non devono essere consentiti usi incompatibili con le specifiche esigenze di tutela e di valorizzazione del sito. In particolare si riferisce alle forme di uso pubblico non soggette a concessione di uso individuale, quali le attività ambulanti senza posteggio anche in via temporanea, nonché all’uso individuale delle aree pubbliche di pregio, a seguito di rilascio di concessione di posteggio o di occupazione di suolo pubblico, anche in via temporanee, ivi incluse le attività originariamente ubicate nell’area (cfr. doc. n. 7 di parte ricorrente).

Dala lettura dei citati verbali del Comitato per il Decoro, emerge che tutte le posizioni giuridiche degli attori coinvolti sono state prese in considerazione, ai fini sopra illustrati, inclusa quella dei cd. gelatai (cfr. verbali delle sedute del 10.11.2017 e del 19.02.2018).

Lo stesso Piano (sia nella relazione di sintesi che nel proprio articolato, come meglio si dirà infra ) e il Regolamento (agli artt. 29-31) dimostrano di aver valutato la posizione dei ricorrenti, di averne confermato il numero ed aver previsto una specifica disciplina per la rotazione e l’assegnazione di postazioni.

L’operato dell’amministrazione, pertanto, non risulta affetta dallo sviamento di potere lamentato dai ricorrenti.

L’azione amministrativa dedotta in giudizio risulta peraltro coerente con l’art. 43 della