Pubblicato il 23/11/2023

N. 06464/2023 REG.PROV.COLL.

N. 01494/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1494 del 2023, proposto da
Odv Guardiafuochi Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, A T, rappresentati e difesi dagli avvocati A B, S S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio A B in Napoli, corso Umberto I, 35;

contro

Comune di Napoli - – Area Patrimonio – Servizio di Valorizzazione Sociale di Spazi di Proprietà Comunale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati A A, A C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio A A in Napoli, p.zza Municipio, P.Zzo San Giacomo;
Ministero dell'Istruzione, non costituito in giudizio;
Istituto Comprensivo Novaro Cavour Napoli, Usr - Ufficio Scolastico Regionale per Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;

per l'annullamento

1.dell’ordine di sgombero, adottato con Disposizione Dirigenziale n. 6 del 10/03/2023, successivamente notificato, con il quale è stato ordinato lo sgombero di «tutti i locali occupati al piano 1 e - 1» dell'immobile di proprietà del Comune di Napoli «Istituto comprensivo Novaro Cavour», oggetto di regolare contratto di comodato in essere;

2.d’ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Napoli - – Area Patrimonio – Servizio di Valorizzazione Sociale di Spazi di Proprietà Comunale, dell’Istituto Comprensivo Novaro Cavour Napoli e dell’Usr - Ufficio Scolastico Regionale per Campania;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 novembre 2023 la dott.ssa Germana Lo Sapio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con il ricorso in esame, parte ricorrente ha impugnato l’ordinanza n. 6 del 10/3/2023 con la quale è stato ordinato lo sgombero di « tutti i locali occupati al piano 1 e - 1» dell’immobile di proprietà del Comune di Napoli, destinato ad istituto scolastico (Istituto Comprensivo “Novaro Cavour ”).

2. Il provvedimento dà conto della complessiva vicenda e dell’istruttoria che ha preceduto tale determinazione. In sintesi, rappresenta che:

- all’esito di un sopralluogo svoltosi in data 13 luglio 2022, era stata accertata l’occupazione da parte dei ricorrenti, senza alcun titolo, in alcuni locali della scuola, posti al piano terra con ingresso dal civico 228 di Via Nicolardi (oltre all’occupazione, era stata accertata anche l’avvenuta installazione di telecamere e l’avvio di lavori di manutenzione senza titolo);

-in relazione ad altri locali, del medesimo istituto ma situato in un diverso piano (con ingresso al civico 236) e all’area parcheggio, dall’istruttoria era emerso che l’associazione ricorrente aveva stipulato con la precedente dirigente dell’istituto un “ contratto di comodato” ;

- gli agenti di polizia locale hanno pertanto intimato, per una prima volta, lo sgombero con atto del 13 luglio 2023, ma hanno poi verificato che tale ordine era rimasto inottemperato;

-in data successiva, ovvero il 20 febbraio 2023, la dirigente dell’istituto ha inviato agli uffici comunali una nota nella quale comunicava di aver provveduto, in data 14 luglio 2022 (e quindi il giorno dopo il sopralluogo) a formulare la disdetta del “ contratto di comodato ” sopra citato;

3. Tanto premesso, con l’ordinanza in esame, il Comune, qualificato l’immobile scolastico come bene patrimoniale indisponibile, ha invocato l’applicazione dell’art. 823 c.c. intimato l’immediata restituzione di tutti i locali oggetto di occupazione, sia di quelli posti al piano terra che di quelli posti accanto alla scuola primaria ai quali si riferirebbe il “ contratto di comodato ”.

4. Quanto alla ricostruzione della vicenda, parte ricorrente riferisce che l’Organizzazione di Volontariato (ODV) denominata Guardiafuochi svolge la propria opera, “ gratuitamente e volontariamente, in favore del bene comune, cooperando e collaborando con Enti ed Istituzioni pubbliche al fine di una migliore gestione dei beni pubblici, nonché di una maggior sicurezza nella fruizione degli stessi”.

Riferisce inoltre che, in data 4 aprile 2016, dando seguito al Protocollo stilato con la Municipalità 3 del Comune di Napoli, avendo bisogno di disporre di “una base operativa per il coordinamento delle attività” e riporre le proprie attrezzature e i mezzi anche ingombranti” aveva stipulato con la Dirigente scolastica dell’Istituto un “ contratto di comodato ” (prot. con il n. 2090A22) di durata triennale, a far data dal 30/3/2016 e fino al 29/3/2019, scadenza rinnovabile tacitamente, salvo disdetta da recapitarsi almeno due mesi prima della scadenza (che nel caso specifico, invece, sarebbe stata non tempestiva).

Dopo aver stipulato il predetto contratto, il 1 settembre 2016, erano stati individuati specifici locali della scuola (tre stanze, due per deposito e una come segreteria) che, in ragione del loro stato di abbandono, avrebbero dovuto essere occupati dal “comodatario”.

Pertanto, in pari data, il Presidente della Municipalità 3 del Comune di Napoli ha inviato una missiva (Prot. PG/2016/685162 del 1/9/2016 – 4967/A35) al Dirigente Scolastico ed al Direttore Amministrativo dell’Istituto comprensivo, “ individuando in quella medesima sede alcuni compiti che la stessa Associazione avrebbe dovuto svolgere nell’interesse dell’Istituto a fronte, però, della concessione di due stanze all’interno dell’Istituto”, come “deposito delle attrezzature tecniche e come ufficio di segreteria dell’Associazione ”.

Constatato lo stato dei luoghi, l’Associazione Guardiafuochi ha quindi comunicato (prot. PG/2016/864453 del 2/11/2016) l’elenco dei lavori che avrebbe realizzato, sostenendone le spese, al fine di recuperare gli ambienti individuati nel corso dell’incontro del 1/9/2016. Terminati i lavori, ed essendosi verificati, all’interno dell’Istituto, diversi furti, l’Associazione ha altresì richiesto l’autorizzazione all’installazione di un impianto di videosorveglianza, per le ore notturne, e con esclusivo riferimento alle sole zone di accesso dell’area ad essa concessa (prot. PG/2018/928328 del 25/10/2018;
non risulta che tale autorizzazione sia mai stata concessa).

5. A fondamento del ricorso, parte ricorrente deduce, in primo luogo, il vizio di eccesso di potere poiché l’ordinanza di sgombero riguarda tutti i locali utilizzati, non solo quelli occupati sine titulo (sui quali non vi è contestazione), ma anche quelli compresi nel contratto stipulato nel 2016, per i quali sussisterebbe un titolo ancora efficace. La disdetta avrebbe dovuto essere comunicata almeno due mesi prima della scadenza, e quindi entro il 29.1.2022, ma è stata comunicata soltanto dopo tale termine, il 14 luglio 2023.

Parte ricorrente peraltro contesta nello specifico la legittimità della determinazione, come motivata dall’amministrazione, poiché, per un verso, il contratto sarebbe stato regolarmente sottoscritto in conformità alle previsioni del D.M.

1.2.2001 n. 44, con specifico riferimento all’art. 50 (norme espressamente richiamate nel comodato), e sulla base di specifica Delibera n. 4 del 3.3.2016 del Consiglio di Istituto, con conseguente improprio riferimento all’ art. 38 co. 1 D. Lgs. 2018 n. 129, citato nell’ordinanza impugnata;
per un altro verso, il contratto di comodato sarebbe comunque riferibile all’ente proprietario, poiché esso costituisce attuazione di uno specifico protocollo di intesa;
infine, gli interventi edilizi oggetto di accertamento di “abusività” rientrerebbero nel regime dell’edilizia libera.

6. Con il secondo motivo viene dedotta la violazione dell’art. 806 c.c. poiché, sempre sulla base del contratto di comodato stipulato tra l’associazione ricorrente e la dirigente scolastica, la presente controversia avrebbe dovuto essere devoluta ad un collegio arbitrale (art. 13 « Le parti convengono che tutte le controversie, comunque derivanti dal presente contratto ivi compresa la sua interpretazione ed esecuzione saranno deferite secondo quanto previsto dagli artt. 806 c.p.c. e seguenti a un Collegio Arbitrale composto di tre membri di cui uno designato dal ciascuna delle parti e il terzo di comune accordo, ovvero in assenza di accordo, direttamente dal presidente del Tribunale di Napoli »). In particolare, l’ordinanza di sgombero sarebbe pertanto nulla, poiché anche se “ apparentemente motivata con il richiamo all’art. 823 c.c. in tema di autotutela demaniale, si connota per l’evidente difetto assoluto di attribuzione ai sensi dell’art. 21 septies L. 241/1990, oltre che per la elusione dell’art. 806 c.p.c ”

7. Con ordinanza del 19 aprile 2024, n. 713 l’istanza cautelare è stata rigettata per mancanza di fumus boni iuris . L’ordinanza è stata riformata in appello, poiché l’ordine di sgombero riguarda tutti i locali, anche a quelli occupati a titolo di comodato, cosicché l’efficacia del provvedimento impugnato è stata sospesa, limitatamente ai locali per i quali sussiste il titolo contrattuale alla detenzione.

8. All’udienza del 15 novembre 2023, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

9. Il ricorso è infondato.

L’esame del ricorso presuppone che siano previamente qualificati sotto il profilo giuridico sia il provvedimento impugnato, sia il “titolo di detenzione” su alcuni locali dell’edificio scolastico che entrambe le parti qualificano come “ contratto di comodato ” invocando, il Comune, la sua inefficacia originaria e la ricorrente, invece, la sua persistente efficacia in forza del rinnovo tacito;
qualificazione che a sua volta dipende dalla natura giuridica dell’immobile che ne costituisce oggetto.

10. L’ordinanza di sgombero in controversia costituisce espressione dell’autotutela esecutiva ex art. 823 c.c., poiché l’edificio oggetto di occupazione appartiene al patrimonio indisponibile del Comune, essendo adibito – concretamente ed attualmente – ad edificio scolastico ed avendo la giurisprudenza costantemente affermato che l'autotutela amministrativa contemplata dalla disposizione indicata riguarda anche i beni del patrimonio indisponibile (Cass. Civ., Sez. Un., ordinanza n. 15155 in data 20 luglio 2015;
Consiglio di Stato, III, n. 6386/2020;
Consiglio di Stato, VI, n. 5934/2019;
Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, 16 luglio 2019, n. 674;
Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, 3 aprile 2018, n. 178).

Sussistono nel caso in esame entrambi i requisiti richiesti dal codice civile (art. 826 c.c.) che giustificano l’applicazione del regime speciale di beni “pubblici”;
" affinché un bene non appartenente al demanio necessario possa rivestire il carattere pubblico proprio dei beni patrimoniali indisponibili, in quanto destinati ad un pubblico servizio ai sensi dell'art. 826 c.c., comma 3, deve sussistere il doppio requisito (soggettivo ed oggettivo) della manifestazione di volontà dell'ente titolare del diritto reale pubblico (e, perciò, un atto amministrativo da cui risulti la specifica volontà dell'ente di destinare quel determinato bene ad un pubblico servizio) e dell'effettiva ed attuale destinazione del bene al pubblico servizio;
in difetto di tali condizioni e della conseguente ascrivibilità del bene al patrimonio indisponibile, la cessione in godimento del bene medesimo in favore di privati non può essere ricondotta ad un rapporto di concessione amministrativa, ma, inerendo a un bene facente parte del patrimonio disponibile, al di là del nomen iuris che le parti contraenti abbiano inteso dare al rapporto, essa viene ad inquadrarsi nello schema privatistico della locazione, con la conseguente devoluzione della cognizione delle relative controversie alla giurisdizione del giudice ordinario " (così, Cass. S.U. 25 marzo 2016, n. 6019;
Id., 28 giugno 2006, n. 14685). Con l’ulteriore precisazione che “ la natura di bene pubblico afferisce all'intero immobile, ossia allo stabile nella sua interezza, non essendo consentita una selezione delle parti dello stesso in ragione di una possibile qualificazione del particolare diversa da quella del tutto in assenza di un formale atto amministrativo che decreti la distrazione di determinati locali, pur sempre catastalmente ben individuati, dalla finalità pubblicistica al soddisfacimento della quale è preordinato l'immobile nel suo complesso ” (Cons. Stato, Sez. VII, 19/05/2023, n. 4987).

Pertanto, la strumentalità del bene e la sua funzionalizzazione rispetto agli interessi pubblici radicano in capo all'amministrazione, titolare di diritti reali su tale categoria di beni, il potere “di far giustizia da sé” (