TAR Brescia, sez. I, sentenza 2011-07-19, n. 201101088

N. 01088/2011 REG.PROV.COLL.

N. 01294/2007 REG.RIC.

N. 00544/2008 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1294 del 2007, proposto da :
M A D, rappresentato e difeso dagli avv. E A, F S, F B, P M, con domicilio eletto presso T.A.R. Segreteria in Brescia, via Carlo Zima, 3;

contro

COMUNE DI AGNADELLO, rappresentato e difeso dall'avv. B D R, con domicilio eletto presso T.A.R. Segreteria in Brescia, via Carlo Zima, 3;

sul ricorso numero di registro generale 544 del 2008, proposto da:
M A D, rappresentato e difeso dagli avv. F B, P M, con domicilio eletto presso T.A.R. Segreteria in Brescia, via Carlo Zima, 3;

contro

COMUNE DI AGNADELLO, rappresentato e difeso dall'avv. B D R, con domicilio eletto presso Laura Setti in Brescia, via L. Beretta, 5;

per l'annullamento

quanto al ricorso n. 1294 del 2007 :

della delibera del Consiglio Comunale n. 18 in data 30/6/2007, di esame ed adozione Piano di Governo del Territorio ai sensi della L.R. 12/2005;

quanto al ricorso n. 544 del 2008 :

della delibera C.C. 17.12.207 n. 30 di approvazione definitiva Piano di Governo del Territorio, in parte qua.

Visti i ricorsi e tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 giugno 2011 il dott. C R e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso 1294-07 la ricorrente impugna il provvedimento del 30. 6. 2007 con cui il Comune di Agnadello ha adottato in prima lettura il PGT comunale, e che essa ritiene sfavorevole per i propri interessi nella parte in cui detta il regime edificatorio di un’area di proprietà

I motivi che sostengono il ricorso sono i seguenti:

1. il provvedimento sarebbe illegittimo per contraddittorietà tra il regime previsto dal documento di piano che individua l’area come di zona di trasformazione residenziale ed il piano delle regole dove essa risulta area agricola speciale;

2. il provvedimento sarebbe illegittimo per errata perimetrazione del tessuto urbano consolidato che deve ricomprendere anche le aree libere intercluse o di completamento, tra cui a suo giudizio vi sarebbe anche la propria già ad un semplice esame fotografico;

3. il provvedimento sarebbe illegittimo per sviamento di potere nella parte relativa all’ampliamento del campo da calcio comunale sul suolo della ricorrente classificato come area per attrezzature pubbliche perché mirerebbe ad ottenere una cessione gratuita della stessa.

Si costituiva in giudizio il Comune di Agnadello, che deduceva l’infondatezza dei motivi di ricorso.

Con il ricorso 544-08 la ricorrente impugna il provvedimento del 17. 12. 2007 con cui il Comune di Agnadello ha approvato in via definitiva il PGT comunale, e che essa ritiene sfavorevole per i propri interessi nella parte in cui detta il regime edificatorio di un’area di proprietà

I motivi che sostengono il ricorso in questo caso sono i seguenti:

1. il provvedimento sarebbe illegittimo per violazione dell’art. 8 l.r. 12/05 perché sottostima l’incremento demografico che si dovrebbe verificare nel Comune nel periodo di vigenza del piano e per questo prevede troppi pochi metri quadri per l’espansione del tessuto abitativo;

2. il provvedimento sarebbe illegittimo per violazione dell’art. 3 l. 241/90 per difetto di motivazione dei criteri attraverso cui il Comune ha individuato l’incremento demografico stimato e la consequenziale possibilità di nuove edificazioni;

3. il provvedimento sarebbe illegittimo per errata individuazione del regime dell’area che avrebbe dovuto essere area di consolidamento, e non area agricola speciale, posto il suo inserimento nell’ambito del tessuto urbano consolidato, che deve ricomprendere anche le aree libere intercluse o di completamento, tra cui a suo giudizio vi sarebbe anche la propria ad un esame meramente fotografico;

4. il provvedimento sarebbe illegittimo per difetto di istruttoria e sviamento, perché nella VAS l’area è stata rappresentata in modo da far parte del centro edificato, la contraddittorietà tra le cartografie documenterebbe lo sviamento di potere e la illegittima attribuzione all’area della ricorrente della qualifica di area agricola speciale.

Si costituiva in giudizio il Comune di Agnadello, che deduceva l’inammissibilità per mancata notifica alla Provincia (asseritamente coautrice del PGT) e comunque l’infondatezza dei motivi di ricorso.

Entrambi i ricorsi venivano discussi nella pubblica udienza del 22. 6. 2011, all’esito della quale venivano trattenuti in decisione.

DIRITTO

I. Il Tribunale dispone la riunione dei ricorsi ex art. 70 c.p.a., in quanto tra loro strettamente connessi (l’uno ha ad oggetto l’adozione, l’altro l’approvazione del PGT).

II. Non è fondata la eccezione di inammissibilità del ricorso contro l’approvazione del PGT per mancata notificazione alla Provincia (coautrice del PGT impugnato, a giudizio dell’amministrazione resistente).

Sui PGT emanati in base alla normativa regionale lombarda e sugli oneri di notifica agli enti pubblici che lo hanno concepito, si richiama sul punto la decisione Tar Milano, II, n. 3 del 8/01/2010, secondo cui “in caso di impugnazione di deliberazione del consiglio comunale che approvi in via definitiva atti di P.G.T. ai sensi della L.R. 11 marzo 2005 n. 12, la mancata notificazione del ricorso alla Provincia è eccezione che non merita accoglimento in quanto, a seguito dell'entrata in vigore della stessa L.R. 12/05, la pianificazione urbanistica non si svolge più attraverso atti complessi, ma si configura come procedimento concentrato nell'ambito del Comune, in capo al quale l'art. 3, comma 20, L.R. 12/05 prevede soltanto la trasmissione alla Provincia - per conoscenza - del piano regolatore approvato”, ed ad essa ci si conforma.

III. Nel merito, i ricorsi non sono fondati.

IV. Non è fondato il motivo in cui si afferma che il provvedimento sarebbe illegittimo per contraddittorietà tra il regime previsto dal documento di piano che individua l’area come di zona di trasformazione residenziale ed il piano delle regole dove essa risulta area agricola speciale.

Il documento di piano ed il piano delle regole, infatti, hanno funzioni e struttura completamente diversi per cui non è possibile sovrapporre l’uno all’altro. Il documento di piano, com’è noto, serve per progettare le direttrici di sviluppo urbanistico del territorio, laddove il piano delle regole assolve finalità di regolamentazione edilizia dei singoli edifici e delle singole aree non edificate.

Un’area ricompresa tra le future direttrici dello sviluppo urbanistico del territorio, e per questo contemplata dal documento di piano, non per questo è sottratta all’attuale regolamentazione edilizia del piano delle regole. Se un’area oggetto del documento di piano non fosse normata dal piano delle regole ci si troverebbe in presenza di un’area priva del tutto di disciplina edilizia in quanto, com’è noto, il documento di piano non produce effetti diretti sul regime giuridico dei suoli (art. 8, co. 3, l.r. 12/05), effetti che conseguono soltanto all’approvazione dei piani attuativi (art. 12, co. 5, l.r. 12/05).

E, poiché lo sviluppo urbanistico del territorio comunale può avvenire ragionevolmente soltanto sulle aree agricole, oltre che sul recupero e sulla riconversione delle aree produttive edificate in passato, ne consegue che non è affatto contraddittorio che il piano delle regole abbia qualificato come area agricola il complesso immobiliare della ricorrente che nel documento di piano viene individuato come possibile ambito di trasformazione urbanistica.

V. Non è fondato il motivo in cui si afferma che il provvedimento sarebbe illegittimo per errata perimetrazione del tessuto urbano consolidato che deve ricomprendere anche le aree libere intercluse o di completamento, tra cui - a giudizio della ricorrente - vi sarebbe anche la propria già ad un esame meramente fotografico.

Il Comune obietta in fatti che tratta di un’area di 5.000 mq circa, e che comunque la censura impinge nella discrezionalità amministrativa.

Nella sua letteralità la censura sarebbe inammissibile, in quanto l’appartenenza ad una certa categoria nel documento di piano non attribuisce nessun diritto edificatorio. La individuazione di un’area come appartenente al tessuto urbano consolidato non le attribuisce infatti di per sé diritti edificatori, in quanto all’interno del tessuto urbano consolidato il pianificatore comunale resta libero di individuare a suo modo (purchè naturalmente con previsioni non irrazionali) la metratura da realizzare, le aree che devono restare libere dall’edificazione, e le aree che devono essere utilizzate come servizi.

La tesi della ricorrente poggia implicitamente sull’idea che dalla sola constatazione di fatto della appartenenza ad un tessuto ampiamente urbanizzato debba derivare la successiva urbanizzazione anche delle aree in esso inserite punta a saturare completamente le aree del tessuto urbano consolidato in contrasto con l’orientamento giurisprudenziale secondo cui “la creazione di precedenti carichi urbanistici, effettuata senza tener conto dello stato di urbanizzazione della porzione di territorio circostante a quello dell'interessato, ben può giustificare un diverso atteggiamento della p.a. procedente, a causa della sopravvenuta insufficienza delle opere di urbanizzazione finora esistenti” (Tar Lazio, sez. II, 17 novembre 2005, n. 11515).

Il regime di classificazione urbanistico (nel caso in esame, l’asserita appartenenza sostanziale al tessuto urbano consolidato) in realtà nulla dice ancora sul regime di edificabilità che si intende attribuire ai suoli che ne fanno parte. La scelta dei parametri urbanistici sta, infatti a valle rispetto alla individuazione del perimetro del tessuto urbano consolidato, e non deriva - per ciò solo - dall’inserimento in esso.

E la scelta dei parametri urbanistici, essendo frutto dell’alta discrezionalità del pianificatore, non può essere censurata davanti al giudice amministrativo se non in caso di illogicità (cfr. per tutte T.a.r. Lazio, sez. II, 9. 6. 2008, n. 5660: le scelte effettuate dall'amministrazione in sede di pianificazione urbanistica sono connotate da un'ampissima discrezionalità e costituiscono apprezzamenti di merito che sono sottratti al sindacato di legittimità del g.a., salvo che non siano inficiate da arbitrarietà, irrazionalità od irragionevolezza, ovvero dal travisamento dei fatti in relazione alle esigenze che si intendono concretamente soddisfare;
esse, inoltre, nel determinare la destinazione delle singole aree, non abbisognano di apposita motivazione, oltre quella che si può evincere dai criteri generali - di ordine tecnico discrezionale - seguiti nell'impostazione del piano stesso, essendo sufficiente l'espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di modificazione al piano regolatore generale, salvo che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiono meritevoli di specifiche considerazioni).

Ne consegue che il tentativo della ricorrente di veder riconoscere la propria appartenenza alle aree del tessuto urbano consolidato in ragione della caratteristiche oggettive delle stesse avrebbe potuto comunque essere accolto dal Comune senza che la ricorrente si vedesse riconoscere anche soltanto un metro cubo edificabile.

VI. Non è fondata la censura che vorrebbe il provvedimento illegittimo per sviamento di potere nella parte relativa all’ampliamento del campo da calcio comunale sul suolo della ricorrente classificato come area per attrezzature pubbliche perché con essa il Comune mirerebbe ad ottenere una cessione gratuita della stessa.

La censura è rimasta indimostrata. La stessa sua esposizione a pag. 7 del ricorso 1294/07 non riesce a convincere compiutamente da dove sia stato tratto il convincimento dello sviamento di potere denunciato, che in questo giudizio rimane quindi una mera illazione.

VII. Non sono fondate le due censure in cui si afferma che il provvedimento sarebbe illegittimo per violazione dell’art. 8 l.r. 12/05 perché sottostima l’incremento demografico che si dovrebbe verificare nel Comune nel periodo di vigenza del piano e per questo prevede troppi pochi metri quadri per l’espansione del tessuto abitativo, o comunque per difetto di motivazione della scelta sulla stima dell’incremento demografico.

Precisato in punto di motivazione che l’onere motivazionale degli strumenti di piano è notoriamente attenuato e si risolve nella mera congruità con le direttrici di sviluppo del territorio esposto nella relazione tecnica o più in generale nei documenti che accompagnano la predispozione del piano, occorre rilevare quanto al profilo di censura in cui si contesta che il Comune abbia sottostimato l’incremento abitativo destinato a verificarsi nel Comune di Agnadello che il Comune è obbligato ad effettuare una stima dei bisogni nella redazione degli strumenti di piano, ma poi non è tenuto ad assecondare necessariamente i bisogni che emergano dalla stima.

Il momento in cui il Comune approva gli strumenti di piano è il momento in cui l’amministrazione comunale esprime nel modo più alto le proprie scelte politiche in ordine allo sviluppo ed alla conservazione del proprio territorio. L’amministrazione non è pertanto tenuta ad assecondare pedissequamente le richieste di nuove abitazioni (o anche, per esempio, nuovi insediamenti industriali o artigianali) se nell’esercizio del potere di indirizzo politico - che senz’altro le spetta - decide di preservare la comunità di appartenenza da fenomeni di conurbazione o di eccessiva crescita demografica. Così come l’amministrazione può ugualmente decidere di contenere le spinte edificatorie anche per preservare dei caratteri tradizionali di paese che andrebbero smarriti qualora si aumenti la dimensione urbana. L’amministrazione comunale, pertanto, nel momento in cui con l’approvazione degli strumenti di piano programma le linee di ordinato sviluppo del territorio non è tenuta ad applicare criteri matematici ed a garantire per forza i metri cubi edificabili risultanti dalle valutazioni tecniche, ma gode di una discrezionalità, che è altissima proprio perché è espressione del potere di indirizzo politico che essa esercita nell’approvazione degli strumenti di piano.

La altissima discrezionalità che consegue all’essere lo strumento di piano espressione di attività di indirizzo politico è in parte compressa nell’ipotesi esattamente opposta di sovradimensionamento delle metrature edificabili, perché in quel caso occorre rispettare comunque gli standard minimi di servizi (strade, parcheggi, parchi, ed altro) previsti dalla fonte normativa sovraordinata, ma non è invece limitata nella ipotesi in cui – come nel caso di specie – il Comune venga accusato di aver sottostimato le necessità edificatorie.

Ne consegue che, a prescindere dal fatto che il Comune rivendica comunque la correttezza delle proprie stime in ordine al fabbisogno, i due motivi di ricorso devono comunque essere respinti perché infondati.

VIII. Non è fondato neanche l’ultimo motivo di ricorso in cui si afferma che il provvedimento sarebbe illegittimo per difetto di istruttoria e sviamento, perché nella VAS l’area è stata rappresentata in modo da far parte del centro edificato, la contraddittorietà tra le cartografie documenterebbe lo sviamento di potere e la illegittima attribuzione all’area della ricorrente della qualifica di area agricola speciale.

Si è già detto esaminando uno dei motivi precedenti, di cui questo costituisce una mera variante, che la classificazione come tessuto urbano consolidato di per sé non attribuisce diritti edificatori, ed al contrario può portare ad assoggettare l’immobile ad un regime di conservazione qualora lo stesso sia riconosciuto come facente parte anche dei nuclei di antica formazione. La tesi della ricorrente che l’inserimento dell’area nel tessuto urbano consolidato avrebbe portato all’attribuzione ad essa dell’indice edificatorio previsto per altre aree dello stesso non può pertanto essere condivisa, in quanto il Comune restava libero – purchè non superasse il limite della irrazionalità – di fissare gli indici edificatori e la modalità di ottenimento del titolo edilizio.

IX. Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.

Si disattende la nota spese del difensore del Comune (che chiede 7.459,69 euro nel ricorso 1294/07 e 19.084,94 euro nel ricorso 544/08, per un totale di circa 26.500 euro oltre i.v.a. e cassa), perché sproporzionata rispetto alla limitata difficoltà della controversia ed all’attività difensiva svolta (non vi è stata, ad esempio, discussione in pubblica udienza, in cui ci si è limitati a riportarsi, per la quale viene chiesto però un totale complessivo di 3.814 euro nei due ricorsi).