Pubblicato il 05/06/2023

N. 00229/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00230/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

sezione staccata di Pescara (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 230 del 2019, proposto da
Luciano D'Alfonso, rappresentato e difeso dall'avvocato G C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Pescara, viale G. D'Annunzio, 142;

contro

Societa' Unica Abruzzese di Trasporto (Tua) S.p.A. Unipersonale, P V, non costituiti in giudizio;
Anac - Autorita' Nazionale Anticorruzione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale, domiciliataria ex lege in L'Aquila, Complesso Monumentale San Domenico;
Società Unica Abruzzese di Trasporto S.p.A. Unipersonale - Tua, rappresentato e difeso dall'avvocato Vincenzo Di Baldassarre, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Autorita' Nazionale Anticorruzione - Anac, Autorita' Nazionale Anticorruzione - Anac (Avvocatura Distrettuale dello Stato), non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

del provvedimento 13 maggio 2019, comunicato in data 16 maggio 2019, del Responsabile per la Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza di TUA s.p.a., dott. P V, con cui il dott. Luciano D'Alfonso, già Presidente della Regione Abruzzo, è stato ritenuto responsabile della violazione dei precetti contenuti nel d.lgs. n. 39/2013, relativamente alla procedura di affidamento dell'incarico di Presidente del CdA di TUA s.p.a. al dott. Tullio T, con applicazione della sanzione di inibizione nel conferimento di nuovi incarichi per un periodo di mesi tre.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Anac - Autorita' Nazionale Anticorruzione e di Società Unica Abruzzese di Trasporto S.p.A. Unipersonale - Tua;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza smaltimento del giorno 5 maggio 2023 il dott. Paolo Passoni e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il Sen. Luciano D'Alfonso –all’epoca dei fatti Presidente della Giunta regionale Abruzzo- premette che, con deliberazione assunta dall'assemblea dei soci di TUA s.p.a. (il cui unico socio è la Regione Abruzzo) in data 20 febbraio 2017, veniva nominato il dott. Tullio T presidente del consiglio di amministrazione della società.

Sempre nella veste di Presidente della Regione Abruzzo, socio unico di TUA, il Sen. D’Alfonso riconfermava poi il dott. T in data 29 giugno 2018 nell'incarico di presidente del consiglio di amministrazione di TUA s.p.a..

In data 12 settembre 2017, l'assemblea dei soci di TUA, sentito il consiglio di amministrazione, deliberava di attribuire al presidente, oltre ai poteri previsti dall'art. 24 dello statuto sociale, ovvero poteri amministrativi e di rappresentanza correlati alla specifica carica, i seguenti:

"- gli stessi poteri di firma delle operazioni bancarie e finanziarie già conferiti al Direttore Generale con Delibera del CdA del 24 maggio 2016;

- il potere di nomina dei consulenti e professionisti esterni, stabilendo anche 1' onorario;

- il potere di nominare le commissioni di concorso per la selezione di personale e le commissioni di gare d'appalto;

- il potere di attuazione delle Delibere assunte dal CdA ove non diversamente specificato".

Sempre nella veste di Presidente della Regione Abruzzo, socio unico di TUA, il Sen. D’Alfonso riconfermava poi il dott. T in data 29 giugno 2018 nell'incarico di presidente del consiglio di amministrazione di TUA s.p.a..

A distanza di un anno e mezzo dalla prima nomina del dott. Tullio T e a distanza di qualche mese dalla seconda, il RPCT aziendale di TUA dott. P V - prendendo spunto da reiterate segnalazioni del Presidente della commissione regionale di vigilanza e controllo - con nota del 5 settembre 2018 richiedeva informazioni e chiarimenti ad ANAC in ordine ad una situazione di sospetta incompatibilità, ai sensi del d.lgs. n. 39/2013.

Nel frattempo l’odierno ricorrente dott. Luciano D'Alfonso, presidente della Regione Abruzzo, era stato eletto e proclamato, in data 16 marzo 2018, Senatore della Repubblica Italiana ed aveva quindi optato per tale carica, ad agosto dello stesso anno, cessando dalle funzioni di presidente della Regione.

Con nota del 6 settembre 2018 il dott. T precisava di non aver mai svolto alcuna attività gestionale diretta, operando esclusivamente come soggetto attuatore delle delibere del consiglio di amministrazione.

Invero, anche il Responsabile per la Prevenzione della Corruzione e Trasparenza (R.P.C.T.) della Regione Abruzzo, con nota in data 11 settembre 2018, segnalava "la possibile sussistenza di una ipotesi di incompatibilità tra l'incarico di Presidente della società T.U.A. e quello di Amministratore Unico di una società controllata dal Comune di Pescara", poiché lo stesso rivestiva anche la carica di amministratore unico di Pescara Energia s.p.a., società interamente partecipata dal Comune di Pescara.

Con nota del 13 settembre 2018, il dott. T riscontrava tale comunicazione, precisando che l'attività di Presidente del CdA di TUA s.p.a. non sarebbe mai stata interessata da deleghe gestionali dirette (al contrario di quanto ex adverso argomentato a proposito dei nuovi poteri sopra citati, conferiti il 24.5.2016), riguardando il suo incarico, anche in concreto, la mera attuazione delle deliberazioni assunte dall'organo gestorio collegiale.

Con nota 8 ottobre 2018 inviata ai RPCT di TUA S.p.A. e Regione Abruzzo, il dott. T comunicava comunque di aver rassegnato le dimissioni da amministratore unico di Pescara Energia S.p.A., in data 5 ottobre 2018, per rimuovere la contestata situazione di incompatibilità.

Con lettera del 30 ottobre 2018, il dott. P V, RPCT di TUA s.p.a., con comunicazione rivolta all'ANAC e al RPCT della Regione Abruzzo, prendendo atto delle dimissioni del dott. T da amministratore unico di Pescara Energia s.p.a., comunque richiedeva "un autorevole parere" ad ANAC circa la supposta sussistenza di una situazione di inconferibilità per il precedente incarico svolto, secondo le previsioni dell'art. 7, comma 1, lettera d), del d. lgs. n. 39/2013.

All'esito del procedimento, con delibera n. 162 del 27 febbraio 2019, ANAC deliberava l'inconferibilità, ai sensi dell'art. 7, comma 1, lett. d) del d.lgs. n. 39/2013, dell'incarico al dott. T di presidente del consiglio di amministrazione di TUA s.p.a. e la conseguente nullità dell'atto di conferimento e del relativo contratto, ai sensi dell'art. 17 del d.lgs. n. 39/2013.

Con la citata delibera, l'Autorità prevedeva anche che il RCPT di TUA s.p.a. avrebbe dovuto "contestare la causa di inconferibilità ai soggetti che, ai sensi dei commi 1 e 2 dell'art. 18 del d.lgs. n. 39/2013, siano astrattamente possibili destinatari della sanzione inibitoria ed avviare il relativo procedimento", precisando che "il procedimento deve essere avviato nei confronti di tutti coloro che, alla data del conferimento dell'incarico, erano componenti dell'organo conferente, ivi inclusi i componenti medio tempore cessati dalla carica, tenendo conto dell'effettivo ricorrere e del grado della responsabilità soggettiva dell'organo che ha conferito l'incarico".

Con nota del 28 marzo 2019, il Responsabile per la Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza di TUA s.p.a. contestava al dott. Luciano D'Alfonso, in qualità di organo conferente, la predetta causa di inconferibilità, relativa al dott. Tullio T, assegnando termine di venti giorni per la presentazione di memorie e scritti difensivi.

In particolare, si contestava all'odierno ricorrente, nella veste di socio unico di TUA s.p.a., di aver, in data 29 giugno 2018, riconfermato il dott. T nell'incarico di presidente del consiglio di amministrazione di TUA s.p.a., già ricoperto a partire dal 20 febbraio 2017, nonostante fosse all'epoca anche amministratore unico di Pescara Energia s.p.a..

Con nota dell’8 aprile 2019 il dott. D'Alfonso presentava al RCPT le sue deduzioni in ordine alla citata comunicazione, rilevando in sintesi:

- di non rivestire più la carica di Presidente della Regione Abruzzo, con conseguente inapplicabilità della sanzione accessoria;

- l'assoluta mancanza in capo al soggetto conferente dell'elemento soggettivo non soltanto del dolo, ma anche della colpa, poiché l'atto specificamente contestato, in difformità al pronunciamento dell'Autorità, sarebbe stata una semplice "riconferma" dell'incarico al dott. T, che ricopriva già il ruolo di presidente del CdA di TUA s.p.a. dal 20 febbraio 2017, senza che i RPCT della società o della Regione Abruzzo avessero mai mosso specifici rilievi in ordine alla nomina e all'interpretazione dell'art. 17, comma 1, lett. d) del d.lgs. n. 39/2013 fornita da ANAC con la delibera n. 162 del 27 febbraio 2019.

Quindi, con provvedimento del 13 maggio 2019, il Responsabile per la Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza di TUA s.p.a. disponeva "che, sulla base dei fatti descritti ed in ossequio a quanto deliberato dall'Autorità Nazionale Anticorruzione con il provvedimento n. 162 del 27 febbraio scorso, è ravvisabile nella Sua attività la violazione dei precetti contenuti nel d.lgs. 39/2013, relativamente alla procedura di affidamento dell'incarico di Presidente del Consiglio di Amministrazione della Società Unica Abruzzese di Trasporto (TUA) S.p.A. Unipersonale al dott. Tullio T, che risultava essere già Amministratore Unico di Pescara Energia. Di conseguenza, letto l'art. 18 commi 1) e 2) del decreto in parola, ferma restando la Sua responsabilità per le eventuali conseguenze economiche che dovessero derivare dagli atti adottati, con la presente si applica la sanzione di inibizione nel conferire nuovi incarichi per un periodo di mesi tre, che resta comunque sospesa sino al momento in cui Ella dovesse nuovamente entrare a far parte dell'organo che ha conferito l'incarico dichiarato nullo".

Con il ricorso in epigrafe il dott. Luciano D'Alfonso ha impugnato nella presente sede il suddetto provvedimento, chiedendone l'annullamento per violazione dell'art. 18, comma 2, del d.lgs. 8 aprile 2013, n. 39.

Sostiene il ricorrente che proprio sulla sanzione accessoria di cui si discute, la stessa delibera ANAC avrebbe ben precisato la necessità a che il relativo procedimento dovesse essere avviato tenendo conto del grado di responsabilità soggettiva dell’organo che ha conferito l’incarico, ovvero dell’elemento psicologico, in applicazione delle Linee guida ANAC di cui alla delibera n. 833 del 3 agosto 2016 che a sua volta opera rinvio alla delibera n. 67 del 23 settembre 2015.

Al riguardo, nel gravame si sostiene la completa assenza dell’elemento psicologico in capo al Sen. D’Alfonso, peraltro estraneo al procedimento conclusosi col provvedimento n. 162/2019 dell’ANAC;
in ogni caso, la sanzione non avrebbe riguardato l’originario conferimento dell’incarico gestorio (risalente al 20 febbraio 2017, comunque prima della formalizzazione di deleghe in sede assembleare avvenute solo in data 12.9.2017);
la misura irrogata riguarderebbe invece la mera riconferma dell’incarico, assunta mediante l’espressione del voto in sede assembleare il 29 giugno 2018 a seguito della decadenza dell’organo gestorio.

La pretesa inconferibilità sarebbe stata in ogni caso di difficile e non immediata percezione, come dimostrato dal fatto che, ad una valutazione in tal senso, l’ANAC è pervenuta solo all’esito di una complessa ed articolata disamina, per di più avviata a distanza di circa un anno dal conferimento dell’incarico.

In corso di causa è peraltro sopravvenuta la sentenza n. 2705/2023 del 15 febbraio 2023 del T.A.R. Lazio, Roma, Sezione Prima Quater, con la quale è stato dichiarato inammissibile il ricorso proposto dal sen. D’Alfonso contro la delibera 162/2019 di ANAC, a seguito di trasposizione da ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.

Con la suddetta pronuncia è stato ravvisato a carico del ricorrente un difetto di interesse per difetto di legittimazione a ricorrere, poiché avverso la determinazione di Anac tale legittimazione sarebbe attribuita esclusivamente alla Regione Abruzzo, in persona del Presidente pro-tempore (non ricoprendo più il dott. D’Alfonso tale carica). E’ stata, peraltro, sostenuta la pertinente immediata impugnazione innanzi a questo Tar della sanzione irrogata all’odierno ricorrente, circostanza che secondo il patrono attoreo “…equivale al riconoscimento, da parte del Collegio romano, della possibilità del Sen. D’Alfonso di procedere alla contestazione del provvedimento sanzionatorio senza che la delibera n. 162/2019 dell’ANAC ne costituisca un vincolante presupposto (ai fini della valutazione della correttezza e della legittimità del procedimento sanzionatorio e della sanzione stessa)” (memoria del 4.4.23).

Si è costituita in giudizio la soc. TUA, il cui patrono ha controdedotto con memorie del 4.4.23 e del 13.4.23.

In sintesi egli ha sostenuto che l’accertamento di ANAC sulla inconferibilità dell’incarico al dott. T sarebbe ormai definitivo (anche alla luce della predetta sentenza del Tar Lazio 705/23) e quindi destinato a fare stato, rendendo inammissibili “…i reiterati rilievi circa il fatto che la situazione di inconferibilità sarebbe stata desunta dall’Anac sulla scorta di delibere assembleari successive all’originario conferimento di incarico, asseritamente non idonee al conferimento di deleghe gestionali dirette al Presidente del C.d.a. di Tua, ed in assenza di una specifica clausola di Statuto”

la stessa Anac:

- avrebbe correttamente evidenziato il dovere di garantire, in ogni caso, il permanere della situazione di legittimità dell’incarico, a prescindere dalla originarietà o riconferma del medesimo;

-avrebbe ben specificato nella Delibera n. 162/2019 che, nel caso di specie, oltre agli ordinari poteri presidenziali, al dott. T sarebbero state delegate, ai sensi dell’art. 25 dello Statuto della società, specifiche attribuzioni del Consiglio di Amministrazione, così da configurare in capo al Presidente riconfermato vere e proprie deleghe gestionali ben diverse rispetto alla mera esecuzione delle volontà societarie (potere di firma delle operazioni bancarie e finanziarie, nomina consulenti e professionisti esterni e relativi onorari).

Quanto alla verifica dell’elemento soggettivo della colpevolezza in capo all’organo conferente, la difesa resistente afferma che la vigente disciplina sulle inconferibilità “…neppure sembra richiedere la sussistenza dell’elemento soggettivo del dolo o della colpa, tant’è che l’art. 18 del d.lgs. 39/2013 si limita a prevedere, indicandone il contenuto, la sanzione inibitoria, evidentemente costruita quale conseguenza automatica della dichiarazione di nullità dell’incarico”. In ogni caso il RPC di TUA avrebbe correttamente svolto l’accertamento delle responsabilità soggettive, arrivando a concludere che “…una condotta scevra da qualsivoglia profilo di colpa avrebbe, evidentemente, evitato, quanto meno, la riconferma dell’incarico in capo al dott. T” (memoria TUA del 13.4.23).

All’udienza di smaltimento da remoto del 5.5.23 – alla presenza dei rispettivi patroni- la causa è stata trattenuta a sentenza.

DIRITTO

Il ricorso trova accoglimento in relazione alla doglianza di parte ricorrente con la quale è stato evidenziato il difetto motivazionale della sanzione oggetto di impugnativa, in ordine all’elemento psicologico della violazione contestata.

Non può revocarsi in dubbio –al contrario di quanto infondatamente adombrato dalla difesa di TUA- che le sanzioni inibitorie conseguenti alle violazioni della disciplina sulle inconferibilità richiedano necessariamente la prova della colpevolezza in capo al trasgressore, a nulla rilevando che l’articolo 18 del d.lg.vo 39/2013 si limiti a prevedere tali sanzioni senza richiedere la sussistenza dell’elemento soggettivo del dolo o della colpa (circostanza, quest’ultima, erroneamente strumentalizzata dal patrono di TUA per sostenere che si tratterebbe di misura “…costruita quale conseguenza automatica della dichiarazione di nullità dell’incarico”).

Fin dalla delibera 67/2015, Anac –recependo regole di garanzia connaturate al potere sanzionatorio delle PPAA- ha chiarito come “…malgrado il legislatore sembra aver costruito come automatica la sanzione inibitoria, essa non possa essere irrogata - pena la sua incostituzionalità per contrasto ai principi di razionalità e pari trattamento, di cui all’art. 3 Cost., con altre sanzioni amministrative del diritto di difesa di cui all’art. 24 e di legalità dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 e ai principi della convenzione EDU ed in particolare all’art. 6 come più volte interpretato dalla Corte di Strasburgo – senza che sia apprezzato anche il profilo psicologico di cd colpevolezza da parte dell’autore”. La delibera prosegue esplicitando con diffuse argomentazioni la complessa condotta istruttoria che l’Organo procedente avrebbe dovuto espletare nello scrutinio (e nella valutazione) dell’elemento soggettivo dei soggetti sanzionandi.

Tra l’altro, come ben esplicitato nella successiva delibera ANAC n. 833 del 3 agosto 2016, una volta che quest’ultima ha accertato la nullità dell’incarico, il residuale compito demandato al RPC è proprio quello di accertare la responsabilità soggettiva dell’Organo conferente con specifico riguardo alle complesse indagini sull’elemento della colpevolezza (dolo o colpa anche lieve) secondo specifici parametri e indici rivelatori esternati dalla stessa Autorità di regolazione.

In applicazione dei suesposti principi, la stessa ANAC, una volta statuita l’inconferibilità dell’incarico al dott. T, con delibera n. 162 del 27 febbraio 2019 prevedeva anche che il RCPT di TUA s.p.a. avrebbe dovuto contestare la causa di inconferibilità ai possibili destinatari della sanzione inibitoria, “…tenendo conto dell'effettivo ricorrere e del grado della responsabilità soggettiva dell'organo che ha conferito l'incarico".

Tuttavia il Responsabile per la Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza non ha inteso adeguarsi alle illustrate regole di garanzia specificamente riferite al vaglio della colpevolezza. In particolare, nonostante il sen. D’Alfonso avesse particolarmente insistito nelle sue difese procedimentali a negare qualsivoglia sua negligenza nell’essere incorso nel conferimento dell’incarico in questione (evidenziando difficoltà interpretative a suo dire comprovate dalla non facile percezione giuridica dell’inconferibilità da parte dello stesso RPCT, che non a caso avrebbe chiesto ad Anac chiarimenti al riguardo dopo ampi periodi di incontestato svolgimento delle funzioni conferite), il provvedimento impugnato del 13.5.2019 si è limitato a ravvisare –a sostegno della sanzione irrogata- “…la violazione dei precetti contenuti nel d.lgs. 39/2013, relativamente alla procedura di affidamento dell'incarico di Presidente del Consiglio di Amministrazione della Società Unica Abruzzese di Trasporto (TUA) S.p.A. Unipersonale al dott. Tullio T, che risultava essere già Amministratore Unico di Pescara Energia”.

In buona sostanza l’accertamento istruttorio che ha portato alla misura inibitoria sembra basarsi sul solo nesso causale fra attività del sanzionato (condotta) e nomina contra legem (evento), senza alcuna valutazione e/o confutazione delle discolpe procedimentali dell’Organo conferente. In realtà così facendo il RPCT si è limitato a ribadire quanto già accertato da ANAC con la declaratoria di nullità dell’incarico, omettendo del tutto quell’attività procedimentale di scrutinio della colpevolezza –la sola di sua competenza- ben richiamata dalla delibera