TAR Catania, sez. IV, sentenza 2022-10-21, n. 202202770

Pubblicato il 21/10/2022

N. 02770/2022 REG.PROV.COLL.

N. 01136/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA IALIANA

IN NOME DEL POPOLO IALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1136 del 2022, proposto da
-OMISSIS- rappresentati e difesi dall'avvocato S P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato M C S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

Commissione Elettorale Circondariale di -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale Catania, domiciliataria ex lege in Catania, via Vecchia Ognina, 149;

nei confronti

-OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avvocati M C, Alessandro Carra', con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

-OMISSIS-, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento:

- del Verbale delle Operazioni dell’Adunanza dei Presidenti delle Sezioni del -OMISSIS- – delle Elezioni comunali per il rinnovo del Sindaco e del Consiglio Comunale di -OMISSIS- del -OMISSIS- con cui, dopo avere riassunto i voti riportati dai candidati alla carica di Sindaco e di Consigliere comunale, i voti di lista e tutte le operazioni di scrutinio, è stato proclamato eletto alla carica di Sindaco il sig. -OMISSIS- e sono stati attribuiti i 2/3 dei seggi di Consigliere comunale alla Lista n. 1 “-OMISSIS-”, collegata al candidato proclamato eletto alla carica di Sindaco, e 1/3 dei seggi alla Lista n. -OMISSIS-, collegata al candidato Sindaco -OMISSIS-;

- delle operazioni elettorali e dei relativi verbali;

- del provvedimento di ammissione del Candidato Sindaco -OMISSIS- e della Lista n. -OMISSIS- allo stesso collegata, di cui al Verbale n. -OMISSIS- della Commissione Elettorale Circondariale di -OMISSIS-;

- ove occorra e per quanto di ragione:

- della Deliberazione del Consiglio Comunale di -OMISSIS- n. -OMISSIS-, nella parte in cui vengono convalidati gli eletti al Consiglio comunale;

- delle Deliberazioni del Consiglio Comunale di -OMISSIS- n. -OMISSIS- di surroga dei consiglieri comunali;

- delle Deliberazioni del Consiglio Comunale di -OMISSIS- n. -OMISSIS-;

nonché per l’annullamento

delle operazioni elettorali per il rinnovo del Sindaco e del Consiglio Comunale di -OMISSIS- del -OMISSIS- e per la ripetizione delle stesse.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di -OMISSIS-, della Commissione Elettorale Circondariale di -OMISSIS-, nonché di -OMISSIS-, -OMISSIS-';

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 ottobre 2022 la dott.ssa Giuseppa Leggio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITO

Con ricorso depositato il 13/07/2022, notificato in data 19.07.2022 unitamente al Decreto Presidenziale n. -OMISSIS-, e quindi nuovamente depositato nei giorni -OMISSIS- con le prove dell’avvenuta notificazione a tutte le parti intimate, i ricorrenti, nella qualità di elettori del Comune di -OMISSIS- hanno impugnato gli atti indicati in epigrafe, relativi alle consultazioni elettorali svoltesi in data -OMISSIS- per l’elezione del Sindaco ed il rinnovo del Consiglio comunale di -OMISSIS-, contestando l’ammissione alla competizione elettorale del sig. -OMISSIS-, candidato sindaco per la Lista n. -OMISSIS- allo stesso collegata.

I ricorrenti hanno premesso che:

- in data -OMISSIS- si sono svolte le elezioni per il rinnovo del sindaco e del consiglio comunale di -OMISSIS- (Comune avente popolazione inferiore a 15.000 abitanti, in cui “l'elezione dei consiglieri comunali si effettua con sistema maggioritario contestualmente alla elezione del sindaco”, a norma dell’art. 2 della L.R. 15.09.1997, n. 35);

- in esito alla competizione elettorale è stato proclamato eletto alla carica di Sindaco il sig. -OMISSIS- con n. 417 voti validi, rispetto ai candidati -OMISSIS-, che ha ottenuto n. -OMISSIS-voti, e -OMISSIS-, che ha riportato n. 341 voti;

- per effetto di tale risultato i 2/3 dei seggi di consigliere comunale (n.7 seggi) sono stati attribuiti alla Lista n. 1 “-OMISSIS-” collegata al candidato sindaco -OMISSIS-e il rimanente terzo (n. 3 seggi) è stato attribuito alla lista n. -OMISSIS- collegata al candidato sindaco -OMISSIS-, che è stato dunque eletto consigliere comunale;

- con deliberazione n. -OMISSIS-, di verifica dell’assenza di cause di ineleggibilità e incandidabilità alla carica di consigliere comunale, il Consiglio comunale ha rilevato la sussistenza di una sentenza di condanna a carico del signor -OMISSIS-, non convalidandone l’elezione;

- con successiva deliberazione n. -OMISSIS- è stata convalidata l’elezione della sig.ra -OMISSIS--in surroga del consigliere -OMISSIS-.

Sull’assunto che l’incandidabilità del sig. -OMISSIS-, candidato sindaco per la lista n. -OMISSIS-, abbia inficiato l’ammissione alla competizione elettorale dell’intera Lista n. 2 allo stesso collegata, i ricorrenti hanno chiesto l’annullamento del provvedimento di ammissione alla consultazione elettorale del Candidato Sindaco -OMISSIS- e della Lista n. -OMISSIS-, nonché di tutti gli atti del procedimento elettorale, con conseguente travolgimento dell’elezione di cui si discute ed indizione di nuove elezioni.

Il ricorso è affidato a motivi di violazione e falsa applicazione dell’art. 2 e ss. della L.R. n. 35/1997, della L.R. n. 7/1992, degli artt. 10, 12 e 15 del D.lgs. n. 235 del 31 dicembre 2012 in connessione con l’art. art. 73 comma 1 bis del d.p.r. 9/10/1990, n. 309, erroneità dei presupposti.

I ricorrenti hanno sostenuto che la partecipazione del candidato sindaco -OMISSIS- avrebbe avuto un effetto perturbante sulle elezioni per l’entità dei voti ottenuti dallo stesso e dalla lista collegata (-OMISSIS-voti il candidato sindaco e -OMISSIS-la lista n. 2), in grado di incidere sull’esito del risultato elettorale, in considerazione del contenuto scarto di voti tra le tre liste in competizione.

Dallo stretto collegamento esistente tra il candidato sindaco e la lista collegata nei comuni con popolazione sino a 15.000 abitanti - nei quali non è possibile la presentazione di una lista di candidati al Consiglio comunale che non sia collegata ad un candidato sindaco - deriverebbe infatti che la dichiarazione di incandidabilità del candidato sindaco, oltre a determinare la nullità della sua elezione ai sensi dell'art. 10 del D.Lgs. n. 235 del 2012, dovrebbe comportare anche la nullità della partecipazione alla competizione elettorale della lista che lo sostiene ed è allo stesso collegata, con la conseguente invalidità del risultato elettorale.

I ricorrenti hanno dunque chiesto l’annullamento delle operazioni elettorali per il rinnovo del Sindaco e del Consiglio Comunale di -OMISSIS- del -OMISSIS- e la ripetizione delle elezioni.

Si sono costituiti in giudizio il Comune di -OMISSIS- e i controinteressati intimati, che hanno eccepito l’inammissibilità del gravame per genericità dello stesso e chiesto, nel merito, il rigetto del ricorso.

Anche la Commissione elettorale circondariale di -OMISSIS- si è costituita per resistere al ricorso.

All’odierna udienza pubblica il ricorso è stato trattenuto in decisione.

Ritiene preliminarmente il Collegio di poter prescindere, per ragioni di economia processuale, dalla eventuale integrazione del contraddittorio nei confronti di tutti i consiglieri comunali del Comune di -OMISSIS- non ritualmente evocati in giudizio, in quanto il ricorso è infondato nel merito.

Le medesime ragioni di economia processuale consentono al Collegio di prescindere dalla disamina delle eccezioni sollevate in rito dalle costituite parti resistenti, nonché dallo svolgimento di eventuale attività istruttoria per accertare quando i ricorrenti siano venuti a conoscenza dell’esistenza della condizione di incandidabilità del sig. -OMISSIS- (se già prima della consultazione elettorale).

Con un unico articolato motivo di ricorso i ricorrenti hanno chiesto l’integrale annullamento delle operazioni di voto del -OMISSIS- per il rinnovo del sindaco e del consiglio comunale del Comune di -OMISSIS-, in ragione della partecipazione alla consultazione elettorale del candidato sindaco della lista n. -OMISSIS-, a carico del quale è stata successivamente accertata la preesistenza di una causa di incandidabilità.

Ad avviso dei ricorrenti, la partecipazione del predetto candidato sindaco, che ha riportato n. -OMISSIS-preferenze ( n. -OMISSIS-voti sono andati alla collegata lista n. 2), avrebbe indebitamente condizionato le operazioni elettorali in quanto “ i circa -OMISSIS- voti del candidato Sindaco -OMISSIS- e della collegata lista n. -OMISSIS-, ove espressi per gli altri due candidati e liste in competizione avrebbero potuto determinare un risultato elettorale diverso ”, tenuto conto che la lista n. 1 “-OMISSIS-” ha riportato n. -OMISSIS- voti il candidato eletto sindaco) e la lista n. 3 “-OMISSIS-”, che non ha conseguito seggi, ha riportato n. -OMISSIS- voti al candidato sindaco alla stessa collegato.

I ricorrenti hanno dunque lamentato che all’accertamento postumo dell’incandidabilità del candidato -OMISSIS- sia seguita la sua mera surroga con altro candidato della stessa lista, ai sensi dell’art. 10, comma 3, del D.lgs. n. 235/2012, in luogo di una declaratoria di integrale nullità delle elezioni compromesse, a loro avviso, dalla partecipazione di un soggetto che non avrebbe potuto concorrervi e che avrebbe avuto una rilevanza decisiva nell’influenzare l’esito della consultazione.

Il ricorso, come già anticipato, è infondato e deve essere respinto per le seguenti motivazioni.

Gli atti impugnati, ad avviso del Collegio, risultano pienamente coerenti con il tenore e la ratio dell’art. 10, comma 3, d. lgs n. 235/2012, così come interpretato dalla giurisprudenza.

Secondo tale norma, l'eventuale elezione o nomina di coloro che si trovino in condizione di incandidabilità è nulla, e l'organo che abbia provveduto alla nomina o convalida dell'elezione stessa (nell’ipotesi in esame, il Consiglio Comunale contestualmente eletto) è tenuto a revocare il relativo provvedimento, non appena venuto a conoscenza dell'esistenza della predetta condizione.

Il dettato della norma è quindi chiaro nel circoscrivere le conseguenze dell’ipotesi di incandidabilità dei consiglieri provinciali, comunali e circoscrizionali: a) alla nullità meramente parziale della singola elezione;
b) all’attribuzione all’organo che abbia provveduto alla nomina o convalida dell'elezione, qui l’organo consiliare contestualmente eletto, del potere di revoca dell’atto di elezione viziato, previsione, quest’ultima, che presuppone inequivocabilmente la valida costituzione e regolare operatività dell’organo collegiale, la cui elezione non risulta quindi in alcun modo inficiata.

Questa piana lettura della norma risulta confermata dal corrente orientamento giurisprudenziale, consolidato nel ritenere che in caso di incandidabilità vi è luogo soltanto a surrogazione della persona non eleggibile o non candidabile, e ciò in quanto la sanzione di nullità dell’elezione o della nomina è stabilita soltanto relativamente alla posizione del candidato, senza conseguenze invalidanti ulteriori che possano trasmettersi alle operazioni successive (TAR Napoli, Sez. II, n. 5432/2015;
Consiglio di Stato, sez. II, 31.05.2021, n. 4181).

“ L’art. 58, IV comma (e oggi l’art. 10, c. 3 d.lgs n. 235/2012 ndr), infatti, sanziona espressamente con la nullità la sola elezione del candidato che si trova in una delle condizioni ostative contemplate dal precedente I comma e circoscrive, dunque, la portata delle conseguenze invalidanti riconducibili a tale fattispecie alla radicale invalidità dell’elezione del solo soggetto incandidabile.

Altre illegittimità riconducibili alla consultazione elettorale, quale effetto dell’indebita partecipazione di un candidato privo della relativa capacità, risultano, pertanto, chiaramente, ancorché implicitamente, escluse dal legislatore…..L’attribuzione all’organo che ha convalidato l’elezione, ai sensi dell’art. 17 L. n. 108/1968, della persona incandidabile, e cioè allo stesso Consiglio comunale contestualmente eletto, del potere di provvedere alla revoca di quest’ultima, postula indefettibilmente la validità della costituzione dell’organo elettivo, in quanto titolare della competenza assegnatagli dalla norma ed esclude, al contempo, qualsivoglia dubbio circa la configurabilità della nullità di alcune espressioni di voto o delle intere elezioni, posto che, se si ammettesse questa possibilità, la disposizione risulterebbe priva di senso ”. (Consiglio di Stato, sez. V, n. 3673/2012;
id., n. 2333/2002;
id, V, n. 1052/1999;
T.A.R. Lombardia, Brescia, n. 712/2020).

A tale orientamento il Collegio reputa di dare continuità, innanzitutto per ragioni di carattere generale.

Va invero subito evidenziata la piena coerenza dell’orientamento esposto con la disciplina positiva (la quale non può non costituire fondamento e limite di ogni ricostruzione), nonché con i principi della certezza del diritto e del risultato elettorale, cui l’art. 10 d.lgs n. 235/2012, con la previsione del cennato meccanismo correttivo di conservazione del risultato delle elezioni, annette indubbia prevalenza.

La “ratio” della disciplina richiamata è da ravvisare nel fatto che essa è precipuamente diretta a realizzare il preminente interesse pubblico di garantire la stabilità degli organi elettivi, di favorire il rispetto della volontà degli elettori, di assicurare la certezza dei risultati elettorali, di conservare l’efficacia degli atti del procedimento elettorale non direttamente incisi dall’elezione della persona incandidabile e di ripristinare la situazione di legalità vulnerata da quest’ultima, per mezzo dell’esclusione ex post del solo soggetto illegittimamente eletto e la surroga del seggio divenuto vacante.

In questa prospettiva, con la tesi di parte ricorrente che la partecipazione alle elezioni del soggetto incandidabile varrebbe ad invalidare l’intero procedimento elettorale, si finirebbe inaccettabilmente per subordinare la certezza e stabilità dei risultati elettorali alla valutazione contingente di un parametro generico ed elastico (l’idoneità a influenzare il procedimento elettorale), non previsto dal citato art. 10, cui verrebbe attribuito l’effetto di determinare una sostanziale disapplicazione della disciplina prevista da tale norma.

L’orientamento giurisprudenziale in discorso risulta poi coerente con il principio della prevalenza del voto di lista su quello di preferenza.

Tale principio è insito nella sistematica dell’art. 71 del Dlgs. n. 267/2000, che nell’ambito del sistema elettorale per i comuni fino a 15.000 abitanti attribuisce una rilevanza primaria al legame fra sindaco e lista collegata e riconosce la preminenza del voto attribuito al candidato sindaco e alla lista a lui collegata su quello di preferenza attribuito al consigliere comunale, riservando solo alla prima tipologia di voto la fondamentale funzione di esprimere il suffragio dell’elettore per la forza politica cui la lista si riferisce e per i relativi impegni programmatici.

Il principio della preminenza del voto di lista opera, con un meccanismo diverso da quello delineato nell’art. 71 TUEL, anche nel sistema elettorale di cui alla legge regionale siciliana n. 35/1997

“Nuove norme per la elezione diretta del Sindaco, del Presidente della Provincia, del Consiglio comunale e del Consiglio provinciale”, che per i comuni fino a 15.000 abitanti nella Regione Sicilia dispone all’art. 2 che : “ La scheda per l’elezione del sindaco è quella utilizzata per l’elezione del consiglio comunale…Ciascun elettore può, con un voto unico, votare per un candidato alla carica di sindaco e per la lista ad esso collegata, tracciando un segno sul contrassegno di tale lista. Ciascun elettore può, altresì, votare per un candidato alla carica di sindaco, anche non collegato alla lista prescelta, tracciando un segno sul relativo rettangolo .”.

Diversamente da quanto previsto dall’art. 71 del D.lgs n. 267/2000 - il cui comma 7 prevede l’attribuzione a ciascuna lista di candidati alla carica di consigliere di “tanti voti quanti sono i voti conseguiti dal candidato alla carica di sindaco ad essa collegato”, con un “effetto trascinamento” per cui il voto espresso in favore del candidato sindaco si estende alla lista collegata - l’art. 2 della LR n. 35/1997 prevede invece il cd. "effetto trascinamento” dalla lista al candidato sindaco collegato, per cui il voto espresso per la lista si estende al candidato sindaco, e non viceversa come avviene nel sistema di cui all’art. 71 TUEL.

La norma regionale siciliana prevede inoltre la possibilità del voto disgiunto, che consente all’elettore di votare separatamente per il candidato sindaco di una determinata lista e nel contempo per una lista a questo non collegata.

Correttamente, pertanto, le parti resistenti hanno rilevato che nella normativa vigente per l’elezione del sindaco e del consiglio comunale nella Regione Sicilia il collegamento tra il sindaco e la lista allo stesso collegata si esprime in modo significativamente diverso dal collegamento previsto dalla normativa nazionale quale desumibile dall’art. 71 del TUEL, attraverso la preminenza del voto dato alla lista che, solo ove l’elettore non esprima il proprio voto (disgiunto) per un altro candidato sindaco, è riconosciuto valido anche per il sindaco collegato alla lista votata.

In tale prospettiva ben si comprende, allora, come la partecipazione alle elezioni di un candidato sindaco eletto consigliere comunale, in condizioni di non candidabilità ai sensi dell’art.10 del D.Lgs. n. 235/2012, non abbia potuto in alcun modo incidere sull’esito elettorale, proprio perché i voti riportati dall’aspirante sindaco incandidabile sono in realtà tutti i voti della lista a lui collegata più i pochi voti ottenuti dal candidato stesso con il voto disgiunto (dei n. -OMISSIS-voti del -OMISSIS-, n. -OMISSIS-voti sono quelli della lista a lui collegata), e non il contrario come sostenuto dai ricorrenti.

Sulla base dei princìpi di conservazione delle operazioni elettorali e del favor voti, poi, il Collegio non ritiene utilmente invocabile ai fini del caso concreto la sentenza del Consiglio di Stato n. 5069/2015 richiamata dai ricorrenti, in quanto tale pronuncia si è espressa su fattispecie nella quale trovava applicazione la disciplina di cui all’art. 71 più volte richiamato e qui non applicabile.

Nella vicenda oggetto di quella controversia la soluzione invalidante dell’intera elezione è stata giustificata sulla base del comma 7 dell’art. 71, per cui in quel caso i voti attribuiti alla lista erano sostanzialmente i voti attribuiti al candidato sindaco collegato ed incandidabile, diversamente dalla fattispecie in esame in cui i voti attribuiti al candidato sindaco incandidabile sono tutti i voti attribuiti alla collegata lista n. 2 (-OMISSIS-voti) più pochi voti disgiunti, secondo il meccanismo previsto dalla legge regionale n. 35/1997.

La soluzione volta a salvaguardare la validità del risultato elettorale risulta più coerente anche con le caratteristiche concrete della vicenda in controversia.

Difatti, i ricorrenti, oltre a non aver chiarito in che modo la stretta correlazione, indubbiamente esistente, tra lista e candidato sindaco nei comuni con popolazione sino ai 15.000 abitanti possa assurgere a causa di decadenza dell’organo consiliare o legittimare la correzione del risultato elettorale in assenza di qualunque fondamento nel diritto positivo, non hanno adeguatamente provato la sussistenza di un effettivo condizionamento, ad opera del soggetto incandidabile, sull’andamento del procedimento elettorale.

Nel ricorso si insiste sul ridotto scarto fra le liste in competizione: tale elemento, però, può al più autorizzare un mero sospetto astratto di possibilità di condizionamento, senza tuttavia disvelare alcunché sull’effettiva sussistenza di quest’ultimo.

Trova pertanto lineare applicazione l’autorevole indirizzo giurisprudenziale secondo il quale “ nel caso di partecipazione di un soggetto che era incandidabile, il mero sospetto del c.d. inquinamento della consultazione, in mancanza di un qualsivoglia riscontro probatorio e nella pacifica impossibilità di ricostruire dall'esterno il processo psicologico formativo della volontà dell'elettore, non solo non consente la caducazione del risultato elettorale, ma impone la conservazione degli atti del procedimento elettorale non direttamente colpiti dall'invalidità dell'elezione del singolo candidato e, nel dubbio circa l'incidenza della candidatura di questi sull'esito delle elezioni, la conferma della legittimità della consultazione ” (cfr. Consiglio di Stato, V, n. 3673/2012, già citata;
id. n. 2333/2002).

In conclusione, l’accertamento della incandidabilità del candidato -OMISSIS- determina la sola nullità dell’elezione dell’interessato con la sua surroga, ma non la contestuale nullità della espressione dei voti attribuiti alla relativa lista, con conseguenze invalidanti delle operazioni elettorali.

Il ricorso deve quindi essere respinto in quanto infondato.

Le spese seguono la soccombenza con il Comune e con i controinteressati secondo la liquidazione operata in dispositivo, mentre vengono compensate con la Commissione Elettorale Circondariale di -OMISSIS-.