Pubblicato il 01/02/2023

N. 01796/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00057/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Stralcio)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 57 del 2016, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Soc Edipower Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati A G, L P, E S, con domicilio eletto presso lo studio A G in Roma, via A. Gramsci, 14;

contro

Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Ministero dei Beni delle Attività Culturali e del Turismo, Ministero dello Sviluppo Economico, Ministero della Salute, Ministero della Difesa, Ministero dell'Interno, Arpa, Arpa Dipartimento Provinciale di Brindisi, Assessorato Ambiente Regione Puglia, Autorità di Bacino della Puglia, Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, Ministero dell'Interno Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco, Ministero per i Beni e Le Attività Culturali Soprintendenza Archeol Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Ispra, Soc Terna Rete Italia Spa, Regione Puglia, Provincia di Brindisi, Comune di Brindisi, Enav, Ministero Beni e Attività Culturali e Turismo Soprint Belle Arti Prov Lecce Brindisi e Taranto, Regione Puglia, non costituiti in giudizio;
Enac, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

per l'annullamento e comunque per l'accertamento e la declaratoria dell'illegittimità, in parte qua: (i) del Decreto Direttoriale prot.n. 55.1.2019 del 24.01.2019 emesso dal MISE - Direzione Generale per il Mercato Elettrico, le Rinnovabili e l'Efficienza energetica, il Nucleare -Divisione III - Produzione Elettrica e della relativa nota di trasmissione, notificata alla ricorrente tramite PEC in data 29.01.2019;
(ii) della nota della Provincia di Brindisi prot. n. 28662 del 18.09.2017;
(iii) del verbale della riunione della Conferenza di Servizi del 19.09.2017, trasmessa con nota del MISE prot. n. 22036 del 22.09.2017;
(iv) della nota n. 32807 del 23.10.2017 della Provincia di Brindisi;
(v) del verbale della riunione della Conferenza di Servizi del 07.11.2017;
(vi) della nota del Comune di Brindisi-Settore Urbanistica Assetto del Territorio­ Ambiente, Ecologia prot.n.74108 del 30.09.2015;
(vii) della nota prot. n. 47508 del 29.09.2015 della Provincia di Brindisi-Servizio Ambiente ed Ecologia;
(viii) del verbale della Conferenza di Servizi del 30.09.2015 e della relativa nota di trasmissione prot. n. 23283 del 30.09.2015;
(ix) della Deliberazione della Giunta Regionale della Puglia n. 534 del 05.04.2018;
(x) della nota del MISE prot. n. 6167 del 26.03.2019;
nonché di tutti gli atti presupposti, preparatori, connessi, conseguenti e consequenziali, anche non noti, fra i quali, in particolare, gli atti precedentemente impugnati con il ricorso introduttivo: (i) il provvedimento del MATTM– D.G. per le Valutazioni e le Autorizzazioni Ambientali (“DVADEC”) – n. 388 del 30.10.2015;
ii) il parere della Commissione Tecnica di Verifica dell'Impatto Ambientale VIA/VAS n.1731 del 06.03.2015;
iii) il parere della Commissione Tecnica di Verifica dell'Impatto Ambientale VIA/VAS n.1892 del 15.10.2015.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e di Ministero dei Beni delle Attività Culturali e del Turismo e di Ministero dello Sviluppo Economico e di Ministero della Salute e di Ministero della Difesa e di Ministero dell'Interno e di Arpa e di Arpa Dipartimento Provinciale di Brindisi e di Assessorato Ambiente Regione Puglia e di Autorità di Bacino della Puglia e di Enac e di Agenzia delle Dogane e dei Monopoli e di Ministero dell'Interno Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco e di Ministero per i Beni e Le Attività Culturali Soprintendenza Archeol Puglia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza smaltimento del giorno 20 gennaio 2023 il dott. R M e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. A2A Energie Future gestisce la Centrale Termoelettrica di Brindisi Nord, sita nel Comune di Brindisi, costruita nel 1964 da ENEL, ed acquisita dalla ricorrente per effetto dell’incorporazione della precedente proprietaria Eurogen in Edipower e del conferimento del ramo d’azienda alla ricorrente.

2. La centrale in parola è collocata all’interno del Sito di Interesse Nazionale di Brindisi “Sito Ex-Eurogen” (“SIN”), perimetrato con D.M. del 10.01.2000;

3. Per l’esercizio della centrale la ricorrente presentava, in data 18.12.2006, istanza per il rilascio dell’Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA), rilasciata dal MATTM con nota DVA-DEC_2012-0000434 del 07.08.2012;

4. Le indagini ambientali condotte nel SIN a partire dal 2002, nell’ambito del piano di caratterizzazione dei suoli e della acque di falda presentato dalla società Eurogen in data 19.04.2002 e approvato con nota del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (“MATTM”) n. 320 del 14.01.2003, evidenziavano una contaminazione dei suoli e delle acque di falda avente ad oggetto il superamento delle CSC in relazione a sostanze (in particolare, alcuni composti organoclorurati), non correlate alle attività produttive svolte nel sito, ma riconducibili ad una probabile contaminazione della falda diffusa nell’area industriale, ovvero a possibili ingressi di acque contaminate da monte;

5. Su richiesta del MATTM, la ricorrente presentava, con nota del 15.05.2008, prot.n.5332, il “Progetto di bonifica mediante emungimento e trattamento delle acque di falda” e, con nota del 04.02.2010, prot.n.1166, il “Progetto di rimozione degli hot spot Arsenico e Vanadio” per la matrice suoli. Tali progetti venivano considerati approvabili da parte della Conferenza di Servizi Decisoria del 21.07.2011, che pertanto richiedeva alla Società la trasmissione di un progetto unitario di bonifica dei suoli e delle acque di falda, presentato poi nel giugno 2012;

6. Espone la ricorrente di aver acquisito la centrale (allorquando era denominata Edipower) nel 2002, quando le unità 1 e 2 della centrale stessa (distribuita in complessivi quattro gruppi convenzionali installati -gruppi 1,2,3 e 4) erano ormai inattive da due anni.

7. Con Decreto n.11 del 22.09.2003, il Ministero delle Attività Produttive (“MAP”), pertanto, autorizzava la prosecuzione dell’esercizio –previo adeguamento tecnologico– dei soli Gruppi 3 e 4;

8. La ricorrente trasmetteva al MATTM, con nota prot.n.1361 del 09.04.2014, la domanda di verifica di assoggettabilità alla Valutazione di Impatto Ambientale del progetto di dismissione delle predette unità 1 e 2 della sottostazione elettrica 220 kV della Centrale;

9. Tale progetto prevedeva, in sintesi, la demolizione completa delle unità 1 e 2 e della sottostazione elettrica 200kV, l’installazione di un nuovo trasformatore ausiliario di gruppo (TAG) nella sottostazione elettrica 380 kV, asservita alle unità 3 e 4 (e funzionale alla prosecuzione dell’attività di generazione nelle medesime), ed il rinforzo delle strutture a supporto del nastro per il trasporto del carbone;

10. Con parere n. 1731 del 06.03.2015, la Commissione Tecnica di Verifica dell’Impatto Ambientale VIA e VAS esprimeva “ parere positivo alla esclusione dalla procedura di Valutazione Ambientale del progetto di dismissione delle unità 1 e 2 e della sottostazione elettrica 200kV della centrale termoelettrica di Brindisi Nord del Comune di Brindisi ”, a condizione che fossero rispettate determinate prescrizioni;

10.1. Tra queste assumevano rilievo rilievo ai fini del presente contenzioso le seguenti:

“ Prima dell’inizio lavori: A.5) In accordo con

ARPA

Puglia dovrà essere preparato e presentato al Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare un piano di monitoraggio della falda acquifera, da realizzare almeno un mese prima, durante e per almeno un mese dopo la dismissione. Il campionamento dovrà avere cadenza almeno giornaliera ed includere anche eventuali nuovi piezometri in modo da verificare la non interferenza della dismissione con la falda acquifera stessa. Nell'eventualità che si verifichino episodi d'inquinamento durante la dismissione, la stessa dovrà essere interrotta procedendo immediatamente alla messa in sicurezza del cantiere, alla eliminazione delle sorgenti d'inquinamento ed alla bonifica .”;
“ Durante la fase di cantiere: A.7) Dovrà essere realizzato uno studio biologico e chimico sul Fiume Grande per caratterizzare il suo stato ambientale. A.8) In accordo con

ARPA

Puglia sia realizzata una nuova caratterizzazione chimica del terreno e delle acque di falda delle aree di cantiere previste con particolare riguardo alle aree delle unità 1 e 2, alla sottostazione elettrica 220 kV e alle aree di deposito provvisorio. Qualora vi siano superamenti dei valori di legge, si dovrà procedere alla bonifica dei terreni e delle acque di falda in accordo con quanto prescritto nell'ambito del piano di bonifica del SIN.”;
A.9) Per quanto riguarda le fondazioni delle unità 1 e 2, dovrà essere presentato al Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare il piano di rimozione delle stesse, che dovrà essere incluso nell'ambito dello stesso piano di bonifica del SIN. Tale piano dovrà essere realizzato nell'ambito della dismissione delle stesse unità 1 e 2 .”;

11. Con decreto n. 123/STA del 09.04.2015, il MATTM – Direzione Generale per la Salvaguardia del Territorio e delle Acque – approvava il progetto unitario di bonifica presentato dalla ricorrente;

12. Con nota prot.n. EPW/SPO 001129 del 17.04.2015, la Società formulava osservazioni, successivamente integrate con nota EPW/SPO/001844/GB/mmg del 24.6.2015, in merito al parere della Commissione Tecnica n. 1731 del 06.03.2015, chiedendo lo stralcio delle sopra descritte prescrizioni nn. 5, 7, 8 e 9 di tale documento;

13. Con nota n.2367 del 04.08.2015, la ricorrente presentava istanza per l’avvio della procedura di autorizzazione ai sensi della L. 55/2002 per il predetto progetto, cui faceva seguito l’indizione, a cura del Mise con nota prot, 20271 del 4.9.2015, della Conferenza di servizi che si teneva in data 30 settembre 2015;

14. All’esito dei lavori della conferenza di servizi e sulla scorta delle posizioni assunte dagli enti coinvolti, con comunicazione U.prot. DVA-2015-0027608 del 04.11.2015, il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare – Direzione Generale per le Valutazioni e le Autorizzazioni Ambientali – notificava alla ricorrente il provvedimento direttoriale DVADEC n. 388 del 2015 di esclusione dalla procedura di valutazione di impatto ambientale con prescrizioni, unitamente ai pareri della Commissione Tecnica di Verifica dell’Impatto Ambientale VIA/VAS n. 1731 del 06.03.2015 e n. 1892 del 15.10.2015 che ne costituivano parte integrante, con cui venivano formulate le prescrizioni sopra evidenziate;

15. Avverso tali atti insorgeva parte ricorrente che censurava gli stessi nella parte in cui introducevano tali prescrizioni ritenute illegittime e pregiudizievoli formulando 3 motivi di ricorso.

15.1. Con i primi due motivi rivolti nei confronti della prescrizione numero A.9, che imponeva la presentazione al Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare del piano di rimozione delle fondazioni delle unità 1 e 2, da includersi nell'ambito dello stesso piano di bonifica del SIN, eccepiva incompetenza. Violazione degli articoli 239, 240, 242, 244 e 252 del D. Lgs. n. 152/06. Violazione dell’art. 20 del D. Lgs. 152/2006. Eccesso di potere per sviamento e contraddittorietà oltre a Eccesso di potere per carenza di istruttoria e di motivazione -Violazione dell’art. 3 e 10 della L. 240/1991 - Eccesso di potere per irragionevolezza e illogicità, errore di fatto e travisamento dei presupposti. Violazione del principio di proporzionalità.

15.1.1. Evidenziava l’esponente che, con tale prescrizione, nell’imporre di ricomprendere il piano di rimozione delle fondazioni in quello di bonifica del SIN, nella sostanza, si sarebbe imposto, in maniera illegittima, l’esecuzione di un intervento di bonifica in aggiunta a quello già oggetto di un apposito e separato procedimento.

Ma tale modus operando si sarebbe rivelato illegittimo stante che la materia della bonifica è regolata dagli articoli 239 e seguenti del D. Lgs. 152/2006, e all’interno dei SIN, in particolare, dall’art. 252 del D. Lgs. 152/2006 e in considerazione del fatto che tale procedimento è del tutto distinto da quello di cui all’art. 20 del medesimo Decreto, fondandosi su norme e presupposti di fatto del tutto differenti.

15.1.2. Inoltre solo la Provincia era titolare del potere di imporre, in via autoritativa, tale intervento, e ciò solo ove si fosse rilevato il superamento delle CSR definite dall’art. 240, comma 1, lett. d) del d.lgs 152/2006.

Le fondazioni, essendo realizzate con materiale inerte non costituivano fonte di contaminazione, non ingeneravano un superamento delle CSC e delle CSR tant’è vero che la loro rimozione non era stata richiesta nel procedimento afferente al progetto di “bonifica mediante emungimento e trattamento delle acque di falda” e nel progetto di “rimozione degli hot spot arsenico e vanadio per la matrice dei suoli”, cosiderati approvabili dalla conferenza di servizi e che avevano condotto alla richiesta di trasmissione di un progetto unitario di bonifica presentato poi nel 2012.

15.1.3. Ulteriormente, parte ricorrente eccepiva l’assenza del presupposto per imporre tale bonifica ad un soggetto cui non era attribuibile la contaminazione, non potendo tale onere ricadere al soggetto mero proprietario dell’area;

15.1.4. La prescrizione sarebbe risultata, inoltre, violativa dell’art. 20 del D. Lgs. 152/2006, che rimette alla competenza dell’Autorità esclusivamente il compito di valutare “ Se il progetto non ha impatti negativi e significativi sull'ambiente ”, disponendo quindi che, ove non sussistano tali impatti, “ l'autorità competente dispone l'esclusione dalla procedura di valutazione ambientale e, se del caso, impartisce le necessarie prescrizioni ”.

La norma non avrebbe consentito pertanto all’Autorità, una volta accertato che il progetto non aveva impatti significativi, la possibilità di prescrivere opere diverse e ulteriori non necessarie a mitigare gli effetti del progetto sull’ambiente.

15.2. Con il secondo motivo di gravame veniva sottolineata irragionevolezza della prescrizione e l’assenza di congrua motivazione.

15.2.1. Infatti, l’Amministrazione non avrebbe adeguatamente motivato sul perchè le osservazioni presentate dalla ricorrente non sarebbero risultate condivisibili;
infatti, il punto 3 del Parere n.1892 del 2015, “ Valutazioni in relazione alle osservazioni della proponente ”, si rivelava del tutto inadeguato limitandosi a richiamare precedenti atti e valutazioni, senza minimamente entrare nel merito tecnico delle criticità segnalate dalla ricorrente;

15.2.2. Inoltre, nel provvedimento del MATTM non si sarebbe tenuto conto del fatto che, come rappresentato dalla ricorrente, le platee di cemento avrebbero continuato a svolgere un ruolo fondamentale per le residue attività della Centrale, con specifico riferimento alla conservazione della funzionalità dei Gruppi 3 e 4 e dell’esigenza, dunque, di mantenere attive tutte quelle infrastrutture necessarie al mantenimento in esercizio dei citati Gruppi 3 e 4, comprese le fondazioni e le relative infrastrutture annesse.

15.2.3. Inoltre, la rimozione delle fondazioni dei gruppi 1 e 2, avrebbe determinato sollecitazioni e ripercussioni per le strutture vicine imponendo impegnative opere provvisionali e avrebbero comportato ripercussioni negative anche con riguardo ai sottoservizi necessari al funzionamento dei lotti 3 e 4.

Tali aspetti, peraltro, non erano stati in alcun modo analizzati dalla commissione VIA-VAS che aveva erroneamente ritenuto che tutte le linee funzionali ai gruppi 3 e 4, avrebbero potuto essere bypassate in sicurezza non costituendo più limitazione al funzionamento, obliterando la circostanza che la funzionalità di tali impianti doveva essere preservata per consentire l’adozione del progetto di modifica sostanziale legato al progetto di co-combustione.

15.2.4. In definitiva, sul punto la ricorrente evidenziava che non era tecnicamente sostenibile alcuna demolizione delle corrispondenti fondazioni di tutte le opere demolite in superficie, rappresentando che il Parere n.1892 la Commissione VIA – VAS, nel limitarsi ad affermare che le problematiche segnalate non sarebbero irrisolvibili, non aveva tuttavia considerato gli enormi aggravi, rischi e costi aggiuntivi che tale risoluzione avrebbe comportato per la ricorrente, a fronte di un beneficio ambientale pressoché nullo.

Da qui, il dedotto vizio afferente alla mancata motivazione, all’assenza di un bilanciamento degli interessi ed alla violazione del principio di sproporzionalità dell’azione rispetto alle finalità dichiarate;

15.3. Con riferimento alle prescrizioni A.5) inerente al piano di monitoraggio della falda acquifera, al campionamento atto a verificare la non interferenza della dismissione con la falda acquifera stessa e alla sospensione delle attività nel caso del verificarsi di episodi d'inquinamento durante la dismissione, con conseguente messa in sicurezza e bonifica dell’area;
A.7) relativa allo studio biologico e chimico sul Fiume Grande per caratterizzare il suo stato ambientale e alla prescrizione A8) afferente alla nuova caratterizzazione chimica del terreno e delle acque di falda delle aree di cantiere con conseguente bonifica dei terreni e delle acque di falda in accordo con quanto prescritto nell'ambito del piano di bonifica del SIN nel caso di superamento dei valori di legge, venivano eccepiti i vizi di incompetenza Violazione degli articoli 239, 240, 242, 244 e 252 del D. Lgs. n. 152/06. Eccesso di potere per carenza di istruttoria e di motivazione, carenza di presupposti, ingiustizia manifesta e perplessità.

15.3.1. La ricorrente, in particolare, insorge avverso le restanti prescrizioni volte ad imporre l’attività di monitoraggio e caratterizzazione realizzabili e – astrattamente – “ giustificabili ” solo a fronte di un’attività di rimozione delle fondazioni dei Gruppi 1 e 2;

Oltre a sottolineare l’illogicità di tali prescrizioni in ragione delle censure sviluppate rispetto alla prescrizione A9, parte ricorrente rappresentava che le stesse si rivelavano illegittime anche ove considerate singolarmente.

In primo luogo, veniva evidenziata l’incompetenza del MATTM e la violazione del procedimento di cui agli articoli 239, 240, 244 e 252 del D. Lgs. 152/2006, trattandosi di interventi ambientali che potevano essere imposti solo al soggetto responsabile della contaminazione (e tale non sarebbe la ricorrente);

Infatti poichè i progetti di “ bonifica mediante emungimento e trattamento delle acque di falda ” e quello “ di rimozione degli hot spot Arsenico e Vanadio ” considerati approvabili da parte della Conferenza di Servizi Decisoria del 21.07.2011, già recavano indicazione degli interventi ambientali in capo alla ricorrente, non sarebbe residuata alcuna ragione tecnica per imporre nuovi monitoraggi in capo alla ricorrente, relativamente alle acque di falda, addirittura con la previsione di ulteriori piezometri.

Il sito risultava già ampiamente caratterizzato per quanto concerneva sia la matrice suolo che la falda, tanto che, sulla base di tali caratterizzazioni, i progetti di bonifica suolo/falda, a suo tempo presentati da Edipower, erano stati già ritenuti approvabili nonché poi approvati nella forma “unificata” in data 09.04.2015;

Pertanto, l’affermazione della Commissione VIA – VAS contenuta nel parere 1892/2015, secondo la quale le caratterizzazioni “ eseguite nel 2006 e integrate nel 2008 …. Potrebbero non rappresentare con certezza lo stato attuale ante operam ” appariva porsi in aperta contraddizione con quanto invece il MATTM e tutti gli enti preposti avevano ritenuto nell’ambito del procedimento di bonifica;

15.3.2. Con riguardo al richiesto studio biologico e chimico sul fiume Grande, parte ricorrente contestava l’assenza di motivazione e di connessione con il progetto presentato dalla ricorrente.

16. Nelle more della definizione del giudizio, l’attività istruttoria della conferenza di servizi finalizzata al rilascio dell’autorizzazione ai sensi della legge 55/2022 giungeva a conclusione in data 7.11.2017;

17. Con Deliberazione della Giunta Regionale n. 534 del 05.04.2018, la Regione Puglia deliberava di approvare l'intesa ai sensi della Legge 55/2002;

18. Con Decreto Direttoriale n. 55.1.2019 del Ministero dello Sviluppo Economico, veniva autorizzata l’attuazione del progetto presentato dalla ricorrente con contestuale conferma e richiamo delle prescrizioni gravate;

19. Con nota dell’11 marzo 2019 la ricorrente chiedeva al MISE di modificare le prescrizioni di cui agli artt. 2 e 3 del Decreto Direttoriale n° 55.1.2019 chiedendo, al contempo, di stabilire che i lavori di realizzazione degli interventi autorizzati dovessero concludersi entro tre anni dalla data di definizione del giudizio incardinato;

20. A tale nota dava riscontro il MISE confermando il contenuto del Decreto, comprensivo delle prescrizioni ivi richiamate;

21. Avverso tali ulteriori determinazioni insorgeva, con motivi aggiunti, la ricorrente la quale censurava l’illegittimità degli stessi per via derivata dai vizi dai quali sarebbero stati affetti gli atti presupposti gravati con il ricorso introduttivo, riproponendo, all’uopo, i tre motivi in esso proposti, oltre a formulare, per vizi propri, i provvedimenti da ultimo emanati nei cui confronti venivano proposti cinque motivi di doglianza;

21.1.Con il primo motivo veniva dedotta Incompetenza –Violazione degli articoli 239, 240, 242, 244 e 252 del D. Lgs. n. 152/06 - Eccesso di potere per carenza dei presupposti, illogicità e irragionevolezza – Violazione del principio di proporzionalità.

21.1.1. Il Provvedimento Ministeriale si sarebbe rivelato illegittimo in quanto adottato in violazione della competenza della Provincia, ai sensi dell’art. 244 del D. Lgs. 152/2006, che permaneva immutata anche nei SIN e che sola poteva imporre un intervento di indagine e bonifica in via autoritativa. Mentre nessuna competenza in merito avrebbe avuto, invece, il MISE.

21.1.2. Sarebbero stati assenti, inoltre, i presupposti di cui all’art. 242 e seguenti del D. Lgs. 152/2006, che consentono di imporre la caratterizzazione di un sito solo previo accertamento del superamento delle CSC e un intervento di bonifica solo in presenza del superamento delle CSR, così come definite dall’art. 240, comma 1, lett. d), del D. Lgs. 152/2006;

21.1.3. Ulteriormente, parte ricorrente evidenziava che il sito risultava già ampiamente caratterizzato per quanto concerneva sia la matrice suolo che falda, tanto che, sulla base di tali caratterizzazioni, i progetti di bonifica suolo/falda, a suo tempo presentati da Edipower, erano stati già ritenuti approvabili nonché poi approvati nella forma “ unificata ” in data 09.04.2015.

Per quanto riguardava suolo e sottosuolo, l'attività di bonifica risultava addirittura già completata: