Pubblicato il 28/07/2023

N. 00752/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00208/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 208 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Acciaierie d’Italia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati G B, P B, prof.ssa L T, prof. S G, F G e G S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale e Commissario Straordinario per la ricostruzione del viadotto P, rappresentati e difesi dall’Avvocatura dello Stato, domiciliataria ex lege in Genova, viale Brigate Partigiane, 2;
Regione Liguria, Città Metropolitana di Genova e Comune di Genova, non costituiti in giudizio;

nei confronti

Impresa Pizzarotti &
C. s.p.a. e Ilva s.p.a. in amministrazione straordinaria, non costituite in giudizio;

per l’annullamento

sia per quanto riguarda il ricorso introduttivo sia per quanto riguarda il ricorso per motivi aggiunti:

- del decreto dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale n. 266 del 22.3.2023, con il quale è stata disposta l’occupazione temporanea non preordinata all’esproprio dell’area di 1.328 mq., compresa nel terreno censito catastalmente con il foglio n. 84, mappale n. 496, per la realizzazione di interventi stradali in ambito portuale previsti dal progetto “P. 3121”;

- di ogni atto presupposto, conseguente e/o connesso, ivi inclusi gli atti di delega menzionati nel decreto n. 266 del 22.3.2023;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale unitamente al Commissario Straordinario per la ricostruzione del viadotto P;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 7 luglio 2023, la dott.ssa Liliana Felleti e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato il 6 aprile 2023 e depositato il 7 aprile 2023 Acciaierie d’Italia s.p.a. (d’ora innanzi, anche ADI) ha impugnato il decreto dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale n. 266 del 22 marzo 2023, con il quale è stata disposta l’occupazione temporanea non preordinata all’esproprio di una porzione di un più esteso fondo ubicato nel comune di Genova, sul quale sorge lo stabilimento siderurgico gestito dalla ricorrente.

La società deducente ha articolato i seguenti motivi:

I) Incompetenza. Violazione dell’art. 1, comma 5, del d.l. n. 109/2018. Violazione del decreto commissariale n. 1 del 28 febbraio 2020 di approvazione del piano procedurale degli interventi . Il provvedimento avversato sarebbe stato adottato da un ente incompetente, perché sia il d.l. n. 109/2018 sia il decreto del Commissario Straordinario per la ricostruzione del viadotto P n. 1/2020 avrebbero riservato al suddetto organo straordinario il potere di emanare gli atti di occupazione e di esproprio, senza possibilità di incaricare soggetti diversi. In ogni caso, le deleghe menzionate nell’atto impugnato sarebbero illegittime, in quanto non previste dalla legge.

II) Violazione degli artt. 3, 7 e ss. della legge n. 241/1990. Eccesso di potere per contraddittorietà e difetto di motivazione . La decisione dell’Amministrazione di esercitare il potere autoritativo in luogo degli strumenti consensuali, mutando l’indirizzo operativo prefigurato nella riunione del 31 gennaio 2023, avrebbe dovuto essere preceduta da un avviso all’interessata.

III) Violazione degli artt. 3 e 97 Cost. e degli artt. 1, commi 1 e 1-bis, e 3 della legge n. 241/1990. Violazione del principio di affidamento. Violazione del principio di proporzionalità dell’azione amministrativa. Eccesso di potere per illogicità e difetto di motivazione . Il decreto di occupazione sarebbe stato emesso in violazione dei principi generali dell’azione amministrativa, perché l’Autorità Portuale non avrebbe inviato ad ADI i documenti tecnici necessari per analizzare la fattibilità dell’asta di manovra alternativa e sarebbe immotivamente receduta dal modulo consensuale.

IV) Violazione dell’art. 49 del d.p.r. n. 327/2001. Violazione del principio di proporzionalità. Difetto di motivazione e di istruttoria . La durata dell’occupazione, determinata in nove mesi, si rivelerebbe abnorme ed ingiustificata, giacché le esigenze connesse al varo del ponte del Papa risulterebbero circoscritte a pochi giorni del mese di aprile 2023.

V) Violazione dell’accordo di programma del 29 novembre 1999 e dell’atto modificativo dell’8 ottobre 2005. Violazione dell’art.

3.1 del d.l. n. 207/2012 . L’atto impugnato si porrebbe in irrimediabile contrasto con il fatto che l’impianto siderurgico di ADI presenta interesse strategico per l’economia nazionale e che le Amministrazioni operanti nell’area genovese, con precedenti accordi di programma, si erano impegnate a salvaguardare l’attività dello stabilimento.

VI) Eccesso di potere per sviamento . L’ente intimato mirerebbe a precludere l’agibilità della rete ferroviaria interna e, quindi, ad impedire lo svolgimento del ciclo produttivo, al fine di impadronirsi del sito della fabbrica.

L’Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale ed il Commissario Straordinario per la ricostruzione del viadotto P si sono costituiti in giudizio, eccependo l’inammissibilità del gravame per difetto di legittimazione attiva di ADI e sostenendo, in ogni caso, l’infondatezza dell’impugnativa nel merito.

Con successivo ricorso ai sensi dell’art. 43 c.p.a., notificato e depositato il 21 aprile 2023, Acciaierie d’Italia s.p.a. ha dedotto i seguenti motivi aggiunti:

VII) Violazione del decreto presidenziale n. 1053/2021. Incompetenza . L’atto di occupazione sarebbe affetto da incompetenza anche in relazione alle prescrizioni dettate con il decreto del Presidente dell’AdSP n. 1053 del 2021.

VIII) Violazione degli artt. 1, 3 e 7 ss. della legge n. 241/1990. Violazione degli artt. 3 e 97 Cost. Eccesso di potere per contraddittorietà e difetto di motivazione con riferimento al decreto presidenziale n. 1053/2021 di approvazione del progetto definitivo. Violazione del principio di legittimo affidamento . Nonostante il progetto definitivo dell’opera pubblica contempli la realizzazione dell’asta di manovra sostitutiva, l’Amministrazione non avrebbe trasmesso ad ADI la relativa documentazione progettuale, né avrebbe fornito indicazioni sui tempi di costruzione del nuovo binario.

IX) Violazione, sotto altro profilo, dell’art. 49 del d.p.r. n. 327/2001 . Il provvedimento oppugnato, prevedendo la possibilità di proroga del termine finale, lascerebbe indeterminata la durata dell’occupazione.

Le parti hanno ribadito le proprie argomentazioni con memorie ai sensi dell’art. 73, comma 1, c.p.a., insistendo nelle rispettive conclusioni.

La causa è stata assunta in decisione nella pubblica udienza del 7 luglio 2023.

DIRITTO

1. Acciaierie d’Italia s.p.a. ha impugnato il decreto di occupazione temporanea del fondo identificato con il mappale n. 496 per una superficie di 1.328 mq., sulla quale insiste la parte terminale a nord di una delle due aste ferroviarie interne allo stabilimento siderurgico di Genova - Cornigliano (segnatamente, l’asta al servizio della banchina lungo il torrente P, utilizzata per le operazioni di sbarco / imbarco dei prodotti: v. docc.

2-3 ricorrente).

2. Può prescindersi dallo scrutinio dell’eccezione di inammissibilità del gravame per difetto di legittimazione attiva della società ricorrente, che conduce l’opificio in qualità di affittuaria della proprietaria superficiaria Ilva s.p.a. (doc. 1 ricorrente), attesa l’infondatezza dell’impugnativa nel merito.

3. Vanno anzitutto disattese le censure di incompetenza sollevate da ADI con i motivi I) e VII) della narrativa in fatto.

Il provvedimento gravato è stato adottato dall’Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale per esigenze di cantiere finalizzate alla realizzazione dell’infrastruttura denominata “ponte del Papa”.

L’opera pubblica in parola rientra nel progetto di interventi stradali prioritari in ambito portuale “P. 3121”, il quale, a sua volta, fa parte del programma straordinario di investimenti urgenti per la ripresa e lo sviluppo del porto e delle relative infrastrutture di accessibilità, approvato dal Commissario Straordinario per la ricostruzione del viadotto P, su proposta dell’Autorità Portuale, ai sensi dell’art. 9- bis del d.l. n. 108/2019 (c.d. decreto Genova), conv. in l. n. 130/2018.

Alla stregua dell’art. 9- bis cit., gli interventi del suddetto programma straordinario devono essere realizzati a cura dell’ente portuale con l’applicazione delle deroghe alla disciplina ordinaria previste dall’art. 1 del d.l. n. 108/2019, comprendenti, tra l’altro, il potere di procedere all’espropriazione dei fondi occorrenti e di disporre l’immediata immissione nel possesso delle aree necessarie per l’esecuzione dei lavori.

Pertanto, in forza della richiamata previsione normativa, il decreto di occupazione temporanea in contestazione è stato correttamente emesso dall’Amministrazione portuale e non, invece, dal Commissario Straordinario per la ricostruzione del viadotto P.

Per contro, si rivela priva di pregio la tesi ricorsuale secondo cui il decreto del Commissario Straordinario n. 1 del 28 febbraio 2020 ed il decreto dell’Autorità di Sistema Portuale n. 1053 del 15 ottobre 2021 avrebbero stabilito la competenza inderogabile del Commissario Straordinario per i procedimenti di esproprio e/o di occupazione propedeutici agli interventi in area portuale.

Con il decreto commissariale n. 1 del 2020 (non prodotto in giudizio dalla ricorrente, ma comunque reperibile sul sito istituzionale) è stato, tra l’altro, approvato il piano procedurale per l’attuazione del predetto programma straordinario di interventi urgenti.

Ora, è vero che, in un inciso del prefato piano, si legge che il Commissario Straordinario procederà ad espropriazioni ed occupazioni ex art. 1, comma 5, del d.l. n. 108/2019. Tuttavia, si tratta palesemente di un refuso, come rilevato dalla difesa erariale e comprovato dall’aggiornamento dello stesso piano procedurale, adottato con decreto commissariale n. 5 del 15 luglio 2021, che ha eliminato il riferimento al Commissario Straordinario quale organo deputato allo svolgimento delle procedure ablative / occupative.

Peraltro, volendo per pura ipotesi teorica seguire la tesi attorea, la pretesa competenza inderogabile sarebbe stata introdotta con un atto amministrativo, in violazione dell’art. 9- bis del d.l. n. 108/2019: onde non risulterebbe comunque utilmente invocabile quale vizio di legittimità del provvedimento avversato, che è stato adottato dal soggetto competente per legge.

Quanto al decreto dell’AdSP n. 1053 del 2021, recante l’approvazione del progetto “P. 3121”, esso, lungi dal prevedere che il Commissario Straordinario si occupi direttamente delle opere in zona portuale, ha ribadito che “ Per le occupazioni di urgenza e per le eventuali espropriazioni relative alle aree occorrenti per l’esecuzione degli interventi approvati con il presente provvedimento, si procederà ai sensi di quanto previsto all’art. 1 comma 5 della L. 130/2018 ” (v. doc. D2 resistente).

Infine, è fuori fuoco la contestazione degli atti con i quali il Presidente dell’Autorità di Sistema Portuale ha istituito un apposito staff , delegando alcuni dirigenti dell’ente – tra i quali l’ing. Marco Vaccari, che ha firmato il provvedimento di occupazione impugnato – ad espletare le procedure inerenti all’esecuzione del programma straordinario.

Invero, ai sensi dell’art. 6, comma 5, della legge n. 84/1994, l’Autorità di Sistema Portuale è un ente pubblico non economico ad ordinamento speciale, dotato di autonomia regolamentare, organizzativa, amministrativa e finanziaria, al quale si applicano i principi del titolo I del d.lgs. n. 165/2001. Ne consegue l’assoluta legittimità degli atti con i quali il Presidente dell’Autorità ha conferito gli incarichi in questione a dipendenti con qualifica dirigenziale, giacché, in base alle regole generali in materia di pubblico impiego, spetta di regola ai dirigenti curare l’attuazione dei progetti ad essi assegnati, adottando i relativi atti e provvedimenti amministrativi (cfr. art. 17, comma 1, lett. b del d.lgs. n. 165/2001).

4. Sono inaccoglibili le doglianze mosse con i motivi II), III) e VIII), concernenti l’asserita infrazione dei principi dell’azione pubblica.

Dalla documentazione versata in atti emerge che, dopo varie comunicazioni (cfr. doc. 6 ricorrente), in data 31 gennaio 2023 si è svolto un incontro fra i rappresentanti di Acciaierie d’Italia, assistiti dal loro legale, i funzionari dell’Autorità Portuale e della struttura commissariale, nonché l’impresa appaltatrice dei lavori (docc. 7 e 13 ricorrente).

Nel corso di tale seduta l’Amministrazione ha rappresentato che una delle due aste ferroviarie interne allo stabilimento di ADI interferisce, nella parte a settentrione, con due opere del progetto “P. 3121”, vale a dire il prolungamento della sopraelevata portuale (opera “A”) ed il ponte del Papa (opera “F”), il quale collegherà le sponde del torrente P con scorrimento dei veicoli stradali su due livelli di impalcato (in quota e a raso). Segnatamente:

i) per quanto riguarda il viadotto, l’interferenza è meramente contingente e temporanea, perché, per trasportare le arcate del ponte presso l’argine del corso d’acqua, i veicoli devono attraversare il fondo di cui è causa (“ In considerazione del tragitto per il varo, si prefigura una interazione con il binario ferroviario di manovra dello stabilimento, in quanto il convoglio dovrà attraversarlo ”): donde il bisogno di occupare l’area per predisporre la pista di varo, accorciando provvisoriamente l’asta ferroviaria di circa 80 mt. o, in alternativa, installando un sistema di protezione per consentire ai mezzi di valicare i binari;

ii) con riferimento alla nuova viabilità, invece, l’interferenza è permanente, dato che, nella porzione finale a nord, il binario correrebbe ad una distanza troppo ravvicinata dalla sede stradale (“ L’assetto finale dell’opera A (nuovo varco di ponente e prolungamento sopraelevata portuale) interferisce con l’attuale tracciato dell’asta di manovra ”): pertanto, l’ente ha evidenziato la necessità di ridurre in via definitiva la lunghezza dell’asta di circa 33 mt.

A fronte delle rimostranze di ADI, che ha opposto l’esigenza di conservare l’attuale misura del binario per formare convogli ferroviari di dimensioni adeguate agli standard produttivi dello stabilimento, l’Autorità Portuale ha informato la società della possibilità di realizzare un asse binario deviato verso ponente, in modo da mantenere quasi inalterata la lunghezza dell’asta. Per definire il progetto l’Amministrazione ha, quindi, chiesto ad Acciaierie d’Italia di fornire i dati del raggio minimo di curvatura del binario e della lunghezza minima necessaria per allestire i convogli dopo il punto deviatoio.

Nella stessa riunione del 31 gennaio ADI ha, a sua volta, domandato la documentazione tecnica progettuale, il carteggio sulla deviazione dell’asta di manovra ed il cronoprogramma dei lavori del nuovo binario, al fine di valutare l’adeguatezza della soluzione prospettata dall’ente portuale.

In seguito, con nota del 17 febbraio 2023, l’Autorità ha convocato una riunione operativa per il 27 febbraio 2023, preannunciando alla società siderurgica che il 6 marzo 2023 avrebbe iniziato le verifiche preliminari, successivamente avrebbe spostato il respingente dell’asta di manovra e, quindi, ad aprile avrebbe effettuato il varo della campata principale del ponte (doc. 8 ricorrente).

In risposta a tale comunicazione, con lettera del 24 febbraio 2023 ADI ha dichiarato di opporsi alle predette attività, lamentando di non avere ricevuto i documenti con la soluzione progettuale alternativa e rifiutando di prendere parte all’incontro di fine febbraio (doc. 9 ricorrente).

4.1. Ciò posto, la decisione dell’ente resistente di procedere all’occupazione temporanea dell’area in via autoritativa è assolutamente legittima.

Da un lato, infatti, ADI ha volontariamente scelto di interrompere il dialogo con l’Amministrazione, onde non può adesso dolersi che quest’ultima abbia optato per l’esercizio dei propri poteri d’imperio.

Dall’altro lato, è innegabile l’urgenza di realizzare la fondamentale opera pubblica viabilistica in discussione, per la quale l’Autorità Portuale è titolare dei poteri straordinari contemplati dal c.d. decreto Genova (sul punto si veda anche infra , § 6).

4.2. Sotto altro profilo, la mancata previa predisposizione del progetto della nuova parte terminale dell’asta ferroviaria non è suscettibile di inficiare il provvedimento di occupazione detentiva, per plurime ragioni.

Anzitutto, diversamente da quanto adombrato dalla ricorrente, il binario alternativo ha la funzione di risolvere non già l’interferenza contingente con le operazioni di varo del ponte del Papa, per le quali è stata disposta l’occupazione avversata, bensì l’interferenza permanente originante dalla realizzanda strada di accesso al viadotto. Ciò si evince chiaramente dal verbale della riunione del 31 gennaio 2023 e risponde a canoni di economicità, perché sarebbe assolutamente sproporzionato ed inefficiente costruire un nuovo impianto ferroviario, con un dispiego di risorse finanziarie stimato all’incirca in € 150.000,00, semplicemente per mettere a disposizione di ADI un’asta di pari lunghezza durante i nove mesi di occupazione temporanea.

In realtà, per mitigare gli effetti dell’interdetta fruizione dell’area, al momento dell’apprensione del bene l’ente procedente ha ricollocato il respingente ferroviario presso il confine sud della porzione del fondo occorrente per le attività di varo (v. verbale di immissione in possesso in data 13.4.2023, sub doc. 3 resistente), in modo che ADI possa continuare ad utilizzare la restante parte dell’asta di manovra.

In secondo luogo, le opere compensative eventualmente previste dall’autorità espropriante non sono in rapporto di sinallagmaticità con gli atti autoritativi di esproprio e/o di occupazione. Di conseguenza, a fronte dell’inerzia dell’Amministrazione nel provvedere, l’interessato può esperire i rimedi sollecitatori (ed eventualmente risarcitori) stabiliti dall’ordinamento, ma il ritardo o l’omissione nell’attuazione di tali misure non incide sulla validità del provvedimento ablatorio o di occupazione.

Peraltro, nel caso di specie è emerso che l’ente resistente non aveva potuto definire la soluzione progettuale dell’asta di manovra deviata perché non aveva ricevuto da Acciaierie d’Italia i dati tecnici indispensabili (v. pagg. 32-33 della relazione ing. Mansueto di AdSP, sub doc. 2 resistente). E quando, in seguito all’ordinanza di questo Tribunale n. 66 del 2023, ha ottenuto da ADI le informazioni occorrenti (doc. 22 ricorrente), l’Autorità Portuale ha elaborato il progetto preliminare di armamento ferroviario, con un cronoprogramma di quattordici settimane lavorative (v. produzioni 5.6.2023 e 15.6.2023 della resistente). Inoltre, l’Amministrazione ha dichiarato che, dopo l’adesione della società, svilupperà il progetto di dettaglio (con la necessaria collaborazione di ADI nel fornire ulteriori elementi) e programmerà l’inizio dei lavori (v. pag. 4 memoria conclusionale di replica della resistente).

5. È destituito di fondamento il IV) mezzo, con cui la ricorrente si duole dell’eccessivo protrarsi dell’occupazione per le operazioni di varo.

Occorre premettere che, con l’espressione “varo del ponte”, si indica l’attività di posa e messa in opera dell’infrastruttura.

Come illustrato dalla resistente, il ponte del Papa sarà composto da tre campate (una principale e due laterali), per cui ciascuna di esse dev’essere separatamente costruita, assemblata e varata.

Per la campata principale, montata in un cantiere in prossimità dell’argine destro del torrente P, è stato previsto un varo di tipo “traslazionale”. Tale attività richiede l’allestimento di una c.d. pista di varo, ossia di un percorso ad hoc atto a consentire il transito dello speciale veicolo-piattaforma denominato SPMT ( self-propelled modular transporter ), sul quale viene caricato il manufatto.

Nel caso in esame la pista di varo deve attraversare due strade pubbliche e l’area privata oggetto di occupazione, nella quale interseca la porzione nord dell’asta ferroviaria di Acciaierie d’Italia, sì che, per eseguire l’operazione in sicurezza, è necessario apportare modifiche temporanee ai luoghi, calibrando molto accuratamente il passaggio per via dei ristretti margini tolleranza, dovuti all’elevato peso della campata (circa 2.000 tonnellate).

Inoltre, l’asta di manovra va provvisoriamente accorciata per approntare una strada di “ by-pass ” tra le due sponde del torrente P, in modo da assicurare la continuità della circolazione stradale.

Dopo il posizionamento dell’arcata principale, devono essere assemblate e, quindi, varate “in quota” le campate di ponente e di levante. Per tale ragione è necessario mantenere la viabilità di “ by-pass ”;
inoltre, nell’area vanno montati i pali di fondazione e gli altri elementi costruttivi occorrenti per terminare l’opera.

Ne discende che le operazioni di varo e le attività propedeutiche e connesse, data la loro complessità, lungi dall’esaurirsi in pochi giorni, dureranno sino a metà dicembre 2023 (allo stato, nel mese di maggio è stata posata la campata principale).

6. Non meritano accoglimento le lagnanze di cui ai motivi V) e VI), relative al dedotto omesso apprezzamento dell’attività produttiva dell’acciaieria.

Come si è detto, l’occupazione temporanea non riguarda l’intera asta di manovra ferroviaria, ma solamente l’estremità nord, che, oltretutto, è scarsamente utilizzata (come si evince dalla vegetazione incolta che ricopre pressoché completamente il tronco finale del binario: v. documentazione fotografica allegata a pagg.